Omlegging av særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt (endringer i petroleumsskatteloven mv.)

Høringsinnspill fra WWF Verdens naturfond til Prop. 88 LS (2021-2022) Omlegging av særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt (endringer i petroleumsskatteloven mv.)

Oppsummering:

• Norge må slutte å lete etter mer olje og gass.
• Oljeskattepakken må avvikles umiddelbart
• Staten må gjennomføre en stresstesting av skatteinntektene ved nye utbygginger slik at felt som ikke er lønnsomme for staten i et 1,5-gradersscenario ikke bygges ut.
• Regjeringen bør fjerne friinntekten i oljeskatteregimet, men beholde seks års avskrivningstid.
• Det må innføres en omstillingsavgift per produserte fat olje og gass som reflekterer den eksterne kostnaden knyttet til produksjon og forbrenning av olje og gass.

Verden har allerede funnet mye mer olje og gass enn hva som kan forbrennes. The Production Gap Report 2021 fra FNs Miljøprogram (UNEP) viser at verdens fossilprodusenter planlegger å utvinne 57 prosent mer olje og 71 prosent mer gass enn det som er kompatibelt med 1,5-gradersmålet. Norge er et av landene som har ignorert budskapet fra IEA og FNs klimapanel om at nye investeringer i mer olje og gass bryter med karbonbudsjettet 1,5-gradersmålet gir oss. I stedet fortsetter Norge å gi full gass for videre aktivitet på norsk sokkel.

En ny utredning fra Norges institusjon for menneskerettigheter viser at det er i strid med grunnlovens paragraf 112 å godkjenne nye utbygginger av olje, og gassinstallasjoner, med mindre departementet kan påvise at utbyggingen er forenelig med å nå 1,5-gradersmålet.

Det massive utbyggingstempoet som den midlertidige oljeskattepakka fører til, får store konsekvenser for norsk økonomi og vil gjøre oss mindre rustet til å gjennomføre den grønne omstillingen Norge trenger. Leverandørindustrien advarer selv mot risiko for overoppheting i bransjen. Utbyggingstempoet skaper et press i økonomien som øker risikoen for hollandsk syke, der lønninger, kostnader og kronekurs drives til værs på grunn av oljebransjen. En slik overoppheting vil være negativt for konkurransekraften i andre næringer som ikke klarer å konkurrere med oljebransjens rause vilkår. Det vil heller ikke være noe rom for å benytte kompetansen i petroleumsindustrien til å lage nye nullutslippsløsninger innenfor havvind, skipsfart, batteriteknologi og grønn hydrogenproduksjon når all kapasiteten er spist opp av nye oljeutbygginger.

WWF mener derfor at det er en betydelig svakhet ved lovforslaget at det vil ekskludere utbygginger som får godkjenning fram til 1.1.2024 og som er en del av det midlertidige skatteregimet.

Selv om WWF i lang tid har etterlyst en endring i petroleumsskatteregimet på grunn av skjevheter mellom selskapenes og statens klimarisiko mener vi at det fremlagte forslaget ikke ivaretar behovet for å redusere den enorme klimarisikoen staten tar på seg ved å fortsette å investere i olje og gass.

Skatteteknisk innebærer omleggingen at man fjerner friinntekten og innfører en direkte utgiftsføring som gjør at man ikke lenger har grunnlag til å si at det foregår en subsidiering i form av for generøse skattefradrag. Utfordringen er imidlertid at verdsettelsen av skattefradragene i Finansdepartementet og selskapene foregår på ulik måte. Dersom selskapene ikke benytter metoden med to ulike investeringskrav, vil de oppleve en økt lønnsomhet med det nye forslaget. Dette innebærer at det kan bli flere utbygginger med det nye forslaget sammenlignet med det ordinære regimet fra 2013.

Lovforslaget legger opp til en grunnrenteskatt som er nøytralt utformet, der det gis skattefradrag på 78 prosent og tilsvarende grunnrenteskatt på 78 prosent. Men det er ingen særskilte grunner til at petroleumsskatten skal være investeringsnøytral. Tvert imot er det svært gode grunner for å innføre et investeringsnegativt skatteregime på norsk sokkel, der en større del av risikoen legges på utbygger. Dette på grunn av den enorme klimarisikoen som nye utbygginger på norsk sokkel vil innebære. WWF mener derfor at en bedre innretning av skatteregimet vil være å beholde avskrivningstiden på seks år, men avvikle friinntekten. Tar man utgangspunkt i selskapenes regnemåte vil det innebære at staten dekker 63 prosent av kostnadene, som fortsatt er en betydelig andel.

Som et virkemiddel for å redusere klimarisikoen, korrigere for negative eksternaliteter og starte arbeidet med den grønne omstillingen foreslår WWF at det i tillegg innføres en omstillingsavgift per produserte fat olje og gass på norsk sokkel. En slik avgift bør reflektere de samlede eksternalitetene som norsk oljeproduksjon påfører klimaet inkludert ved forbrenning (scope 3). Hvilken størrelsesorden en avgift bør være avhenger blant annet av om den skal være fradragsberettiget eller ikke, men det er viktig at den er høy nok til å gi et reelt insentiv for selskapene til å redusere utslippene i hele verdikjeden. WWF har regnet ut at en fradragsberettighet omstillingsavgift på 100 kr per produserte fat olje og gass kan gi en årlig inntekt på 35 milliarder kroner som vil spare 172 millioner tonn CO2 i form av færre eksporterte utslipp. Ved å sette en høy nok omstillingsavgift stiller man også høyere krav til lønnsomheten til det enkelte felt som vil innebære at færre felt kommer til å gå med tap dersom oljeprisen faller.

Inntektene fra omstillingsavgiften bør forvaltes av ENOVA, hvor midlene tildeles tiltak som kan bygge opp nye grønne næringer i Norge. Hovedsakelig bør dette omfatte havvind, grønt hydrogen og nullutslippsløsninger i fastlandsøkonomien. På den måten vil man få en reell omstilling av hele den norske økonomien slik at vi faktisk får kuttet utslipp og skapt nye arbeidsplasser i alle næringer og i hele landet, samtidig som vi får redusert Norges klimarisiko.  

Petroleumsskattesystemet bør bygge på prinsipper om full nøytralitet og likebehandling for å bidra til optimal utnyttelse av fellesskapets ressurser på norsk sokkel. Skattemessige disinsentiver og usikkerhet reduserer verdiskapningen, investeringsviljen og sysselsettingen. Et nøytralt utformet skattesystem er ekstra viktig for en næring som beskattes langt høyere enn andre næringer og som pådras vesentlige fjernings- og nedstengningskostnader etter at produksjonen er avsluttet. Det forhold at skatteverdien av underskudd i selskapsskatten etter det foreslåtte systemet kan risikere å gå tapt, innebærer en svekkelse av nøytraliteten mellom ulike aktører på sokkelen.

1.      Kontantstrømskatt bør også omfatte selskapsskatten

Norsk olje og gass er overordnet positive til omlegging til en kontantstrømbasert petroleumsskatt, men mener forslaget må omfatte hele petroleumsskatten, og ikke bare særskatten slik regjeringen foreslår. En slik omlegging vil avslutte diskusjonen om verdien av investeringsfradragene og påstått statlig subsidiering, herunder størrelsen av friinntekten.

Regjeringens begrunnelse for å begrense kontantstrømskatten til særskatten, er at selskapsskattedelen bør være mest mulig lik den andre næringer står overfor.

Vi kan ikke se at ønsket om nøytralitet med andre næringer (næringsnøytralitet) er viktigere enn de fordelene man oppnår ved at kontantstrømskatten omfatter hele petroleumsskatten. Petroleumsskatten bør behandles som ett samlet skattesystem, slik Finansdepartementet tidligere har vektlagt. Gjennom høringen støtter også de fleste næringsinstansene og skattemyndighetene en full omlegging av petroleumsskatten til en kontantstrømskatt. Blant annet uttaler Oljeskattekontoret:

«Oljeskattekontoret er ikke overbevist over argumentasjonen om at hensynet til horisontal likebehandling av ulike næringer bør ha gjennomslag. Det er vektige grunner for at petroleumsskattesystemet som helhet bør utformes nøytralt (beslutningsnøytralitet).»

En inkludering av begge skattegrunnlagene i kontantstrømskatten vil bidra til skattemessig nøytralitet, noe som medfører at prosjekter som er lønnsomme før skatt også er lønnsomme etter skatt (beslutningsnøytralitet). Det vil også innebære et enklere skattesystem og likestilling mellom aktørene i petroleumsnæringen. En likestilling mellom selskap i og utenfor skatteposisjon (aktørnøytralitet) motvirker inngangsbarrierer og bidrar til et variert aktørbilde i alle faser fra leting, utbygging og produksjon til nedstenging og fjerning. Dette vil sikre bedre utnyttelse av ressursene på norsk sokkel. En full kontantstrømskatt vil derfor over tid gi best avkastning både for staten og petroleumsselskapene ved at skattereglene i minst mulig grad påvirker investerings- og/eller nedstengingsbeslutninger samtidig som en full kontantstrømskatt sikrer et mangfoldig og variert aktørbilde.

Mangfold og et variert aktørbilde, sammen med et fortsatt høyt investeringsnivå, er viktig for sysselsetting i petroleumsnæringen og leverandørindustrien i Norge. Petroleumsaktiviteten bidrar til innovasjon og erfaring, som blant annet har overføringsverdi til nye næringer som havvind og karbonlagring.

2.      Sikring av skattefradrag for fjerningskostnader

Regjeringens forslag medfører at selskapene ikke lenger vil ha full sikkerhet for å få nyttiggjort seg skattefradraget for fjernings- og nedstengningskostnader, noe som under eksisterende regler er sikret via opphørsrefusjonsordningen. Staten pålegger med andre ord selskapene store kostnader etter at produksjonen og inntektene er avsluttet, uten at selskapene er garantert å få fradrag for kostnadene. Dette må sees i sammenheng med at selskapene etter dagens regler ikke har rett til skattemessig fradrag for avsetninger før fjerningen faktisk skjer, altså inntektene skattlegges med 78 prosent, mens selskapene kun er sikret et skattefradrag på 71,8 prosent for å rydde opp etter virksomheten som genererte inntektene.

Regjeringens forslag kan medføre at feltene stenges ned tidligere enn det som er samfunnsmessig optimalt. Forslaget kan også hindre inntreden av nye spesialiserte aktører i halefasen. Disse effektene er blant annet påpekt av Oljedirektoratet i høringsrunden:

«Bortfall av opphørsrefusjon i selskapsskatten kan også vanskeliggjøre transaksjoner i halefasen og inntreden av mer spesialiserte aktører i denne fasen, idet refusjon mot selskapsskatten avhenger av andre inntekter. Et mindre likvid transaksjonsmarked enn nødvendig vil redusere effektiviteten.»

Sikring av skattefradrag for fjerning- og nedstengningskostnader for selskaper utenfor skatteposisjon kan best gjennomføres ved en kontantstrømskatt som omfatter begge skattegrunnlag. Dersom dette ikke er aktuelt, anbefaler Norsk olje og gass at underskudd i selskapsskattegrunnlaget ved opphør kan tilbakeføres uten tidsbegrensning, og ikke to år slik forslaget legger opp til.

At perioden må være ubegrenset skyldes de særegne forholdene for petroleumsnæringen. Petroleumsselskapene er pålagt omfattende nedstengnings- og fjerningsarbeider som normalt skjer over en periode på flere år etter at produksjonen fra feltet er avsluttet, og hvor lønnsomheten i de siste årene før produksjonsstopp typisk er marginal.

Petroleumsselskapene har normalt heller ikke tilstrekkelige inntekter fra annen virksomhet til å utligne sokkelunderskudd. Dessuten kan ikke petroleumsselskapene, i motsetning til andre selskaper, benytte konsernbidrag til å motregne underskuddene. Særtrekkene ved petroleumsvirksomheten gjør at denne er lite sammenlignbar med andre virksomheter, og at det er behov for en ubegrenset tilbakeføringsadgang for å sikre skatteverdien av fjerning- og nedstengningskostnader (nøytralitet i beskatningen).

3.      Behov for effektiv pantsettelsesordning

Norsk olje og gass er positive til at regjeringen foreslår at selskapene kan pantsette særskatteverdien av underskudd. Forslaget legger likevel opp til at staten fortsatt skal kunne holde panthaver solidarisk ansvarlig med selskapet for eventuelle endringer i skattefastsettingen så langt utbetalingen rekker, jf. skattebetalingsloven § 1-3 andre ledd.

For at pant i et refusjonskrav skal bli effektivt, sikre mangfold i aktørbildet og være kostnadsbesparende for staten og selskapene, må særbestemmelsen i skattebetalingsloven § 1-3 andre ledd om statens tilbakesøkingsadgang mot långiver derfor oppheves.