Endringer i barnehageloven (styring og finansiering av barnehagesektoren)

Likebehandling

Prinsippet om likeverdig behandling er kjernen i barnehagereformen fra 2003 og sikrer full barnehagedekning og forsvarlig økonomi. Avtalen mellom partier på Stortinget av 14. november 2024 («Avtalen») fastslår: «Partiene er enige om at prinsippet om likebehandling av kommunale og private barnehager skal ivaretas i loven.»

I Prop. 138 L (2024-2025) er prinsippet sterkt endret: «Regler om tilskudd til private barnehager skal særlig legge til rette for likebehandling av private og kommunale barnehagetilbud, forutsigbarhet for private barnehager, en mangfoldig barnehagestruktur og effektiv ressursbruk.»

Forslaget ivaretar ikke likebehandlingsprinsippet:

1. Formuleringen er veiledende og har likebehandling som ett av flere hensyn. Hensynet som «effektiv ressursbruk» kan vektes mot likebehandling.
2. Formuleringen gir ikke private barnehager rettskrav på økonomisk likeverdige tilskudd.

Formuleringen er identisk med det som ble sendt på høring 15. november 2024. I høringen var 89 prosent av høringsinstansene mot formuleringen. Blant private barnehager var 96 prosent av høringssvarene negative.

Barneperspektivet

Barnehagene er en del av utdanningsløpet i Norge. Svekkelse av likebehandlingsprinsippet og forskjellsbehandling etter eierform kan føre til et A- og B-lag i barnehagesektoren. Like rammevilkår sikrer alle barn en god start på utdanningsløpet og unngår kvalitetsforskjeller. Lovforslaget mangler vurdering av høykvalitetsbarnehagers betydning for barns trivsel, læring og utvikling. Loven må sikre barns individuelle utvikling, behov og rettigheter i både private og kommunale barnehager.

Driftstilskudd og kommunalt skjønn

Regjeringens forslag til § 19a forplikter kommunen til å likebehandle kun grunntilskuddet. Ekstra grunntilskudd og tilleggstilskudd vil være under kommunalt skjønn. Dette reduserer private barnehagers mulighet til kvalitetsutvikling og fører til ensretting og redusert mangfold.

Beregningen av tilskudd til private barnehager i en kommune følger i dag prinsippet om likeverdig behandling, basert på gjennomsnittsberegning av kostnadene i det kommunale tilbudet. At kommunene skal gis adgang til å holde de presumptivt høyeste utgiftene utenfor grunnlaget for beregning av driftstilskudd, innebærer at kommunens grunnlag for å finne gjennomsnittlig driftsutgift reduseres. I en kommune med flere barnehager i levekårsutsatte områder eller med høy forekomst av barn med spesielle behov, vil en regulering hvor en kan holde disse kostnadene utenfor beregning innebære en betydelig reduksjon i gjennomsnittlig driftsutgift for en kommunal barnehageplass. Dermed reduseres også i driftstilskuddet til private barnehager.

Muligheten for at private barnehager skal få ekstra grunntilskudd ved tilsvarende driftsforutsetninger eller behov i barnegruppen kan forstås som en sikkerhetsventil, og slik sett gi barn samme rettighet uavhengig av om det går i en privat eller kommunal barnehage. Gitt forutsetningen nevnt ovenfor er imidlertid denne sikkerhetsventilen fullt og helt avhengig av kommunen selv, og kommunens frie skjønn til å bedømme om en privat barnehage oppfyller vilkår eller ikke. Stortinget må sørge for at alle deler av driftstilskuddet vektlegger barneperspektivet og følger prinsippet om likeverdig behandling, slik Avtalen forutsetter.

Til høringen av 15. november 2024 uttrykte Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus følgende: «Samtlige av disse komponentene (i forlag til driftstilskudd, vår anm.) inneholder vurderinger som er skjønnsmessige. Det innebærer at ytterligere skjønnsmessige vurderinger skal og kan vurderes i forbindelse med beregning av tilskudd, sammenlignet med dagens regulering. Vi spør om det virkelig er å legge til rette for en effektiv ressursbruk? Ut ifra vår erfaring, antar vi at denne delen av forslaget vil medføre mer saksbehandling for kommunene og for Statsforvalteren som klageinstans.»

Forslag til lovtekst som ivaretar styringssignalene i Avtalen og likebehandlingsprinsippet § 19: 

Kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager. Tilskuddet skal beregnes med utgangspunkt i utgifter til drift i kommunens egne barnehager.  

Kommunen kan gi tilleggstilskudd og stille vilkår for bruken av dette tilskuddet. Slik tilleggstilskudd kan gis barnehager med særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen, eller ved nye tidsbegrensede kommunale satsinger. Vilkårene må ha saklig sammenheng med tilleggstilskuddet og ikke være uforholdsmessig tyngende for den private barnehagen. Kommunen skal ikke forskjellsbehandle private barnehagetilbud uten saklig grunn ved tildeling av tilleggstilskuddet.  

Ved innføring av nye krav etter loven her som ikke er en del av beregningen av tilskuddet etter første ledd, skal kommunen gi tilleggstilskudd fra det tidspunktet kravene får virkning for private barnehager.  

Kommunen skal vise hvordan tilskuddene er beregnet.  

Departementet kan gi forskrift med utfyllende bestemmelser om beregning av tilskuddet, som ivaretar likeverdig behandling av private og kommunale barnehager. 

Eiendomstilskudd

Regjeringen foreslår nytt eiendomstilskudd for private barnehager i § 19c, men det skal fastsettes i forskrift. Regjeringen mener kapitaltilskuddet kan avvikles fordi sektoren er ferdig utbygget. Dette viser manglende forståelse for eiendomsforvaltning:

• En barnehage er ikke ferdig nedbetalt selv om sektoren er utbygget.
• Eiendommen blir ikke verdiløs selv om den er nedbetalt.
• Departementet hevder uten kilde at «det er dyrere å leie enn å eie». Dette er feil etter renteoppgangene.
• BDO-rapporten «finansiering og regulering av private barnehagers eiendomskostnader 2016-2021» viser at private barnehagers eiendomskostnader var høyere enn tilskuddene.

Prop. 138 L (2024-2025) legger ikke opp til nødvendig vedlikehold av eiendommene. Vedlikeholdskostnader skal være en del av driftstilskuddet. Dette er et problem fordi private barnehager kun får vedlikeholdstilskudd hvis kommunen vedlikeholder egne barnehager. Det er det mange eksempler på at ikke alltid skjer. Det er behov for et eiendomstilskudd som også dekker vedlikehold, basert på barnehagenes og barnas behov, uavhengig av kommunens vedlikehold. Stortinget må sørge for et eiendomstilskudd som dekker reelle kapitalkostnader (og retter opp dagens underfinansiering), og nødvendig vedlikehold.

Pensjonstilskudd

Regjeringens forslag til innretning av pensjonstilskuddet er fremdeles ikke tilstrekkelig utredet. Det betyr at Avtalens intensjon om å sikre forutsigbarhet og bærekraftig økonomi ikke er tilstrekkelig beskrevet, noe blant annet Utdanningsdirektoratet uttrykte skepsis for i sitt høringssvar. I høringen ble begge alternative forslag til pensjonstilskudd avvist av et stort flertall av høringsinstansene. Stortinget bør derfor utsette fastsettelsen av et endelig pensjonstilskudd til dette er utredet og konsekvensvurdert – i sammenheng med en helhetlig sammenstilling med driftstilskudd, administrasjonspåslag og eiendomstilskudd. I mellomtiden må Stortinget sørge for at det etableres en treffsikker søknadsordning som sikrer at barnehager som i dag er underfinansiert på pensjon får dekket sine pensjonskostnader.

Åpningstider

Regjeringen foreslår å gi kommunene rett til å diktere åpningstider. Dette bryter med intensjonen partiene på Stortinget la inn i avtalen av 14. november 2024. Samtidig vil det svekke utviklingen av et tilbud i tråd med foreldres og familiers behov. Det er i dag ca. 100.000 barn som lever i sosioøkonomiske vanskeligstilte familier. For denne gruppen barn er det svært viktig med et tilbud i ferier, samt ha åpningstider som støtter oppunder familiens behov. Dette er en måte å kutte kostnader i kommunen, samtidig som det går utover barn og familie. Historien fra det første barnehageforliket i 2003 var at det var private barnehager som tilpasset åpningstidene til familiens behov og at kommunale barnehager fulgte etter. Stortinget må avvise regjeringens forslag.

KS støtter hovedelementene i lovforslaget, og mener dette på en god måte balanserer hensynet til lokaldemokratiet og hensynet til rammebetingelser for god drift av de private barnehagene. Dette legger til rette for bedre samarbeid mellom kommunene og de private aktørene, og til et godt tilbud for barn og familier. Dette vil også bidra til mer forutsigbarhet, som styrker muligheten for langsiktig planlegging for alle parter.  

Etableringsgodkjenning og nye forskriftshjemler  

KS viser til at kommunene har det overordnede ansvaret for gode barnehagetilbud til alle barn i sin kommune. KS støtter de foreslåtte bestemmelsene om etableringsgodkjenning, som styrker muligheten for at det kan gjøres lokaldemokratiske beslutninger om hvilke private barnehager som skal etableres i kommunen og motta tilskudd.  Dette er godt i tråd med den norske velferdsmodellen og det grunnlovfestede prinsippet om lokalt selvstyre, der lokale folkevalgte gjennom demokratiske prosesser gjør valg om organisering og innretning av det offentlig finansierte velferdstilbudet. Det er også lang tradisjon for samarbeid med de private aktørene om utvikling av et godt barnehagetilbud. Det er viktig at lovverket legger til rette for at kommunene fortsatt kan velge å inngå og videreutvikle slike samarbeid, blant annet for å bidra til et mangfold av tilbud.  

På bakgrunn av overnevnte hensyn er det også positivt at kommunene kan stille vilkår om åpningstider, foreldrebetaling og bemanning. Dette sikrer at det er lokaldemokratiske beslutninger som ligger til grunn for utformingen av det offentlig finansierte barnehagetilbudet til familiene, og at dette ikke overlates til private eiere alene. Det er imidlertid viktig at kommunene legger til rette for god dialog med de private barnehagene om forskrifter og utforming av tilbudet.   

Beregning av driftstilskudd  

KS mener at forslaget til regler for beregning av driftstilskudd er godt i tråd med felles innspill fremmet av KS og PBL. Det foreslåtte regelverket legger til rette for en mer reell likebehandling av private og kommunale barnehagetilbud, der tilskuddet i større grad gjenspeiler det faktiske innholdet i tilbudet og gir rom for saklig begrunnede variasjoner. Dagens regelverk innebærer eksempelvis at en særskilt satsing på bemanning i kommunale barnehager, utløser økte tilskudd til private barnehager uten at det stilles krav om tilsvarende bemanning. Lovforslaget gir bedre mulighet for en kopling mellom finansieringen av de private barnehagene, og krav til innhold i tilbudet. KS støtter at det forutsettes samtidig finansiering av krav til nye satsinger i private barnehager. Det er også positivt at det klargjøres at kommunene kan gi tilleggstilskudd til private barnehager, slik at kommunen kan legge til rette for kvalitetsutvikling og bidra til dekning av særskilte kostnader.  

 Kostnader til pensjon  

KS støtter at private barnehager skal få dekket sine pensjonskostnader opp til det kommunale nivået, slik at de ansatte i private barnehager kan få gode pensjonsvilkår. Den foreslåtte modellen for beregning av pensjonstilskudd gir grunnlag for et mer treffsikkert tilskudd som i større grad dekker de private barnehagenes faktiske kostnader til pensjon. Prinsippet om likebehandling tilsier at de private barnehagene verken skal underkompenseres eller overkompenseres for sine pensjonskostnader. En modell med beregning basert på lønnskostnadene i den enkelte barnehage og flere sjablonger tilpasset ulike pensjonsordninger slik det foreslås, styrker muligheten for dette. KS mener samtidig at det kan være behov for en supplerende søknadsordning, i det minste i en overgangsperiode, for å sikre at private barnehager over tid får dekket sine faktiske pensjonskostnader. Det er imidlertid viktig å begrense den administrative byrden for kommunene i dette arbeidet.  

KS understreker at kommunene ikke må påføres ekstrakostnader som ikke kompenseres, og at de kommunale kostnadene fortsatt må utgjøre taket i ordningen.  

Dimensjonering og opptak  

KS mener primært at hensynet til alle familier ivaretas best gjennom lokaldemokratiske beslutninger om hvordan tilbudet i private og kommunale barnehager skal dimensjoneres for å ivareta ulike behov. Det vises imidlertid til formuleringen fra enigheten mellom partiene fra Stortinget, der det pekes på at kommunene og de private aktørene bør samarbeide om dimensjonering av barnehagetilbudet gjennom lokaldemokratiske prosesser som for eksempel kommuneplanens samfunnsdel. KS mener at Stortinget i sin innstilling bør omtale dette, herunder at Regjeringen må følge utviklingen for å vurdere om dette virkemidlet er tilstrekkelig til å sikre et godt og helhetlig tilbud til alle familier i kommunene.  

Det vises videre til at de private barnehagene kan ta opp barn uten rett til plass i sine barnehager, og dermed påføre kommunen betydelige kostnader som de ikke er kompensert for gjennom rammetilskuddet. Dette er svært uheldig, og innebærer at kommuner må gjøre kutt i andre tilbud til barn og unge. KS foreslår at Stortinget ber regjeringen fremme forslag som sikrer kommunene full finansiering av disse plassene.  

Økonomiske og administrative konsekvenser.  

KS merker seg at departementet mener at flere forslag har økonomiske og administrative konsekvenser som ikke er vesentlige. Summen av en rekke slike forslag kan samtidig innebære økte kostnader og administrativt arbeid for kommunene.  

KS understreker at nye forslag fra Stortinget enten må være provenynøytrale for kommunesektoren, eller at eventuelle økte kostnader utredes og fullfinansieres fra statens side. Dersom det fattes vedtak som innebærer økte kostnader for kommunene som ikke kompenseres, vil dette føre til ytterligere press på kutt i kommunale tjenester som også rammer barn og unge.  

Fagforbundets innspill til utdannings- og forskningskomiteen Prop. 138 L (2024-2025) Endringer i barnehageloven (styring og finansiering av barnehagesektoren)

Fagforbundet er Norges største fagforening med nær 415 000 medlemmer, hvor 30.000 medlemmer jobber i barnehageområdet og om lag 35 prosent av disse har sitt daglige virke i en privat barnehage.

Pensjon

Fagforbundet mener beregning av tilskudd til pensjon med utgangspunkt i antall årsverk, med samlet lønn per årsverk i barnehagen, en prosentsats basert på pensjonsvilkårene til den enkelte barnehage og sats for lokal arbeidsgiveravgift er viktig for å gi et tilskudd som vil dekke de reelle pensjonsutgiftene i den enkelte barnehage.

En fastsetting av sjablong blir derfor vesentlig for god treffsikkerhet. Det er i dag mange tariffområder med noe ulike pensjonsordninger og ulike overgangsordninger. Jo flere sjablonger jo bedre treffsikkerhet i utmåling av tilskudd.

Ved beregning av sjablong er det viktig at ansattes egenandel i private barnehager blir fratrukket ved beregning av tilskudd. Som vi ser fra Telemarksforskings rapport om kostnader i barnehagene for 2023[1] side 61 er det hele 600 private barnehager som har rapportert 0 i egenandel. I avtalen mellom PBL og arbeidstakerorganisasjonene er egenandelen regulert til 2,5 % i 2023. En slik feilrapportering må hensyntas ved beregning av sjablonger, og vil også ha konsekvens for tall som kommer frem som nettoutgifter til pensjon (Tabell 3-19).

Det er også positivt at barnehager med historiske forpliktelser knyttet til offentlig tjenestepensjon blir ivaretatt, ikke bare av økonomiske grunner, men at tilskuddet til disse barnehagene blir beregnet etter kostnadsdekning. Noe som har vært Fagforbundets primære syn for tilmåling av pensjonstilskudd, og som derfor kan være en utprøving av denne beregningsmåte. Det kan derfor også gi erfaringer for bruk i hele barnehageområdet, på et senere tidspunkt.

En midlertidig søknadsordning vil redusere usikkerhet i forhold til treffsikkerhet i tilskuddsberegningen og vil være en forutsetning og trygghet for de barnehager som i dag har gode pensjonsavtaler som må videreføres. Det er viktig at søknadsordningen blir fleksibel nok til å dekke reelle kostnader barnehagene nå får ved overgangen til nytt regelverk.

Driftstilskudd

Overordnet støtter Fagforbundet forslaget om en tredeling av driftstilskudd. Dette gir kommunene et handlingsrom for utvikling av barnehageområdet, om det benyttes.

Foreslått endring kan virke mer administrativt krevende da det skal gis ulike typer driftstilskudd på ulikt beregningsgrunnlag. Kommunen må kunne årsaksforklaring de utgiftene de eventuelt holder utenfor, og derfor må regelverket være så tydelig at det ikke blir et område hvor flere element i tilskuddsberegningen unødvendig blir til uenigheter og påfølgende rettslige prosesser.

Adgang til å holde særlige utgifter utenfor beregningsgrunnlaget er viktig da det bidrar til å ivareta mangfoldet i barnehagesektoren. Driftsforutsetningene kan være ulike for de ulike barnehagene, og kommunene får et verktøy for en helhetlig kommunal utvikling og er avbøtende for manglende regelendringer som ville gitt økt demokratisk styring.

Det administrative påslaget foreslås videreført. Ved en differensiering i administrasjonspåslag ville mindre enkeltstående barnehager uten stordriftsfordeler i større grad fått dekket sine reelle utgifter. En differensiering av administrativt påslag bør innarbeides i nytt regelverk.

Lovfesting

I forslag til ny barnehagelov vil det i større grad lovfestes rettigheter og plikter for private barnehager og kommunen på flere områder. En mulighet for at den enkelte kommune kan gi lokale forskrifter når det gjelder bemanning og krav til kompetanse gir et mulighetsrom. Det forutsetter en god kommuneøkonomi. Dagens situasjon tilsier imidlertid at en bemanning utover minstenorm vil være krevende for mange kommuner. Økt bemanning til barnehagesektoren må finne sin løsning utenfor barnehageloven.

Forskrift

Departementet sitt forskriftsarbeid, ikke bare når det gjelder overgangsregler, men også endelig utforming av detaljer / sjablonger når det gjelder pensjonstilskudd har stor betydning for det totale økonomiske bildet, og muligheter til å opprettholde gode pensjonsavtaler.

Det gjenstående arbeidet i forbindelse med utforming av forskrifter er vesentlige for totalresultatet. Fagforbundet avventer spent dette arbeidet.

Avslutning

I alt vesentlighet støtter Fagforbundet fremlagte forslag til ny barnehagelov. Stabile og langsiktige rammevilkår for drift av private barnehager er viktig.

Fagforbundet mener fortsatt at økt demokratisk styring av sektoren hadde vært positivt for hele sektoren. Med foreslått regelverk vil det fortsatt være slik at kommunen i liten grad har mulighet til å regulere kapasitet i hele sitt barnehageområde. Det er de kommunale barnehagene som blir rammet ved redusert barnetall, og det er de kommunalt ansatte som mister sitt arbeid. Mange medlemmer er bekymret for sin arbeidsplass.

[1]file:///C:/Users/SSC/Downloads/4582%20(5).pdf

PBL (Private Barnehagers Landsforbund) takker for muligheten til å delta på høring om prop. 138 L om endringer i barnehageloven (styring og finansiering av barnehagesektoren).

Her er våre tre viktigste innspill:

1. Manglende dekning av pensjonskostnader i private barnehager

Barnehageavtalen fra november 2024 slår fast at fremtidig innretning av tilskudd til pensjon «må være godt forankret hos partene for å legge til rette for godt samarbeid om beregning av tilskudd og lavere konfliktnivå rundt tilskudd til pensjon». I avtalen ønsker partiene «å legge til rette for at ansatte i private barnehager skal kunne ha likeverdige pensjonsvilkår som ansatte i kommunale barnehager».

Proposisjonen fra Kunnskapsdepartementet leverer ikke på dette, den er sågar et steg i feil retning.

KS, Utdanningsforbundet, Fagforbundet, Delta og PBL understreker alle nødvendigheten av en forsterket søknadsordning for barnehager som ikke får dekket sine kostnader til pensjon gjennom ordinære tilskudd.  

PBL mener det må legges frem et nytt forslag til paragraf 19 b andre ledd flg., der departementet i forskrift fastsetter to prosentsatser for beregning av pensjonstilskudd til private barnehager:

• én sats for barnehager som kan dokumentere ytelser på nivå med sektorens til enhver tid gjeldende bransjestandard, og
• én sats for barnehager som velger å gi ytelser under dette nivået.

Det er i tillegg helt avgjørende for fremtiden til private barnehager at det kommer på plass en varig søknadsordning som gir offentlig finansierte barnehager en garanti for dekning av pensjonskostnader.

PBL viser for øvrig til barnehageavtalens formuleringer om at “driftstilskudd, pensjon og eiendom må ses i sammenheng for å oppnå en økonomisk bærekraftig finansiering”. PBL minner om dokumentasjonen som viser at mange private barnehager er i en svært krevende økonomisk situasjon etter flere år med kutt og fallende lønnsomhet, og forutsetter at det i det videre arbeidet sikres at barnehageavtalens ambisjoner om økonomisk bærekraftig finansiering innfris.

2. Uthuling av likebehandlingen av kommunale og private barnehager

Partiene bak barnehageavtalen fra november var enige «om at prinsippet om likebehandling av kommunale og private barnehager skal ivaretas i loven».

Realiteten i forslaget til ny ordlyd i paragraf 19 fra Kunnskapsdepartementet er at grunnpilaren fra dagens økonomisk likeverdige behandling fjernes. Altså er proposisjonen i strid med barnehageavtalen på dette punktet.

PBL mener det må løses ved at Stortinget slår fast at den nye ordlyden om likebehandling er en videreføring av gjeldende regler, og at den i seg selv ikke innfører noen ny skjønnsbestemmelse som medfører at forvaltningen kan uthule bestemmelsen gjennom forskrift.

Uten en slik merknad, vil en viktig sikkerhetsmekanisme for private barnehager kunne forsvinne, og i tillegg føre til at reglene om likebehandling for fremtiden vanskelig kan prøves av domstolene. Dette vil åpenbart svekke, ikke styrke, forutsigbarheten til private barnehager.

3. Inngripen i privat barnehagedrift gjennom lokale forskrifter om åpningstid

PBL viser til foreslått paragraf 20 a om barnehagenes åpningstid, der det departementet foreslår at kommunen kan gi forskrift om krav til åpningstider for barnehagene i kommunen.

PBL registrerer at det for tiden er et økt press for å redusere daglig åpningstid, og for å holde feriestengt i kommunale barnehager. Begrunnelsen er ofte å spare penger.

Ettersom kommunen eier de kommunale barnehagene, er dette en naturlig del av det kommunen bør kunne styre i egne barnehager.

Åpningstidene til barnehagene er viktig for barnefamiliene. Familiene bør fortsatt kunne ha et mangfold å velge i, også når det gjelder åpnings- og ferietid.

PBL mener kommunene ikke kan gis rett til å overprøve private barnehageeieres egne valg i denne sammenheng.

PBLs innspill er at det presiseres hvordan regelen skal tolkes, slik at det ikke er adgang for kommunene til å begrense åpningstid i private barnehager, og at det heller ikke er hjemmel for å fastsette hvordan ferieavviklingen skal skje i private barnehager.

Utdanningsforbundet takker for muligheten til å komme med innspill på de foreslåtte endringene i barnehageloven. Proposisjonen inneholder flere endringer som representerer et positivt utgangspunkt. Men de foreslåtte endringene adresserer ikke de vesentlige utfordringene, som bemanningskrise, kompetanseflukt, konkurranse om familier eller profittlekkasjen i barnehagesektoren.  Derfor kreves det fortsatt betydelig politisk innsats for å forbedre tilbudet til barna og vilkårene for de ansatte.

Driftstilskudd

Regjeringens forslag inneholder flere endringer som åpner for at kommunene i større grad kan tilpasse tilskuddene etter behovene i ulike barnehager. Utdanningsforbundet mener det er positivt at det åpnes for dette, og at det kan bidra til bedre driftsvilkår for mange barnehager – forutsatt at kommunene velger å benytte seg av ordningene. Utdanningsforbundet skulle likevel ønske at disse ordningene i langt større grad var forpliktende for kommunene.

Videre vil Utdanningsforbundet tydelig understreke at disse ordningene ikke kan erstatte nasjonale reguleringer og minstekrav.  Vi har observert at sentrale aktører innen kommunesektoren arbeider for å endre eller fjerne de nasjonale bemannings- og kompetansekravene. Disse endringene kan påvirke finansieringen av private barnehager negativt, samt kvaliteten på tilbudet til barn i både private og kommunale barnehager. Utdanningsforbundet anser denne utviklingen som svært bekymringsfull og mener det bør tas på største alvor av alle berørte parter.

Likebehandling

En formålsbestemmelse om finansiering av private barnehager vil bidra til å synliggjøre hensyn som er særlig relevante ved utforming av regler for tilskudd til private barnehager. Dette gjelder både departementets arbeid med forskrifter og kommunenes fortolkning av regelverket. Utdanningsforbundet mener at den foreslåtte formålsbestemmelsen ikke er tydelig nok på at det er tilbudet til barna som er det sentrale formålet med finansiering av private barnehager.

Utdanningsforbundet ber derfor om at komiteen i sin behandling presiserer at formålet med finansieringsreglene er å legge til rette for at barn i private barnehager – på lik linje med barn i kommunale barnehager – får et barnehagetilbud av god kvalitet i tråd med lovens overordnede formål, og at bestemmelsen skal støtte opp under øvrige krav i regelverket.

Pensjon

En god og sikker pensjon er helt avgjørende for våre medlemmer. Utdanningsforbundet er derfor glade for at regjeringen foreslår et rammeverk for finansiering av pensjon som kan bidra til å sikre dette. Forbundet har lenge arbeidet for at tilskuddet til pensjon skal være nært knyttet til de faktiske kostnadene barnehagene har. Vi mener dette vil understøtte gode pensjonsvilkår for våre medlemmer i barnehagene, og gi forutsigbar finansiering for de private barnehagene.

Utdanningsforbundet er derfor positive til at foreslår en ordning med flere satser, basert på barnehagenes faktiske kostnader. Vi mener dette kan sikre at barnehagene i langt større grad enn i dag får dekket sine reelle pensjonskostnader. Dette vil bidra til en mer effektiv og treffsikker finansiering av pensjon, som tar hensyn til ulikheter mellom barnehagene.

Regjeringen foreslår at det er årsverk og lønnskostnader i de enkelte private barnehagene som skal danne utgangspunkt for tilskuddsberegningene. Utdanningsforbundet støtter dette forslaget. Dette vil gjøre tilskuddene mer treffsikre, spesielt for private barnehager med mange ansatte med høy ansiennitet eller lang utdanning. Det vil også gjøre det enklere for barnehagene å prioritere å ansette medarbeidere med kompetanse og erfaring.

Utdanningsforbundet er enig med regjeringen i at det må være et øvre tak for pensjonstilskuddet. Dette sikrer at kommunene har kontroll over kostnadene. Samtidig vil vi understreke at dette taket må settes på en slik måte at ansatte i private barnehager kan få pensjonsordninger på nivå med ansatte i kommunale barnehager. Vi er derfor glade for at regjeringen så tydelig understreker at øvre grense skal fastsettes med utgangspunkt i pensjonsregelverket, og slik at ansatte i private barnehager skal kunne få tilsvarende pensjonsvilkår som ansatte i kommunale barnehager.

De foreslåtte endringene i pensjonstilskuddet er komplekse og kan skape usikkerhet for enkelte barnehager. Utdanningsforbundet er derfor glade for at regjeringen foreslår en midlertidig søknadsordning. Dette vil gi økt forutsigbarhet for alle private barnehager.
Utdanningsforbundet mener det er svært viktig at en slik søknadsordning får vare lenge nok til at det opparbeides tilstrekkelig erfaring med den nye tilskuddsordningen, og at det finnes et godt grunnlag for å vurdere nivået på de faktiske tilskuddssatsene til pensjon.

Utdanningsforbundet støtter også at det innføres en særregel for private barnehager med historiske forpliktelser knyttet til avtaler om offentlig tjenestepensjon. Dette gjelder et begrenset antall barnehager, men ordningen vil være svært viktig for de det gjelder.
Utdanningsforbundet vil også her understreke viktigheten av at tilskuddet settes høyt nok til at barnehagene får dekket sine faktiske kostnader.

Hovedorganisasjonen KA støtter hovedgrepene i det som legges fram. Vårt perspektiv på likebehandlingsprinsippet mellom kommunale og private barnehager har alltid vært at like tilfeller skal behandles likt, men at ulike tilfeller også må kunne behandles ulikt. Vi tror et mer finmasket tilskuddssystem, slik det nå legges opp til, vil kunne bedre legitimiteten til den private barnehagesektoren som så.

Samtidig har vi noen viktige innspill til justeringer i proposisjonen, og de handler om tre ting i denne omgang: Pensjonstilskuddet, eiendomstilskuddet og hvordan endringene slår ut for åpne barnehager.

Pensjonstilskuddet

Høringsnotatets punkt 9.3.5.5 omtaler en øvre grense for den foreslåtte ordningen for ordinært pensjonstilskudd, som speiler bestemmelsene i lov om tjenestepensjon § 4-7. Dette understreker behovet for en egen ordning for private barnehager med pensjonsordninger som ikke er hjemlet i den loven. En slik grense vil ikke være i nærheten av å dekke våre barnehagers reelle utgifter, da våre barnehagers pensjonsutgifter ikke opphører når arbeidsforholdet opphører, men varer til den ansatte dør. Det er også forskjell på AFP-ordningene i offentlig og privat pensjon.

Videre omtales det i høringsnotatets punkt 9.3.5.7 en meldeplikt til kommunen dersom en barnehage endrer pensjonsordning. Vi er ikke mot forslaget, men vil påpeke at det er viktig at dette ikke innebærer at man umiddelbart flyttes over på annen ordning eller tilskuddssats ved endring i pensjonsordning. Dersom barnehager som er en del av virksomheten til sokn i Den norske kirke i løpet av de neste årene bytter pensjonsavtale, vil det ta mange år før de reelle pensjonskostnadene faktisk går ned. Den gamle ordningen vil lukkes på et gitt fødselsår, og alle ansatte født før det året, samt alle tidligere ansatte, vil fortsatt generere kostnader gjennom den offentlige ordningen helt frem til de dør. Det er derfor viktig at ikke meldeplikten knyttes til en mekanisme som vipper menighetsbarnehager ut av særregelen, men at man ivaretar behovene for å dekke reelle pensjonskostnader.

Høringsnotatets punkt 9.3.5.9 omtaler særregelen for private barnehager med historiske forpliktelser basert på avtaler om offentlig tjenestepensjon: Her er det viktig at når den øvre grensen skal settes, og man skal ta høyde for kostnadene i tilsvarende ordninger i kommunale barnehager, at man ikke går i samme fellen som i dagens søknadsordning, men ser bort fra kommunens bruk av premiefond for å få ned pensjonskostnadene et gitt år.

Eiendomstilskuddet

Høringsnotatets punkt 9.4 omtaler forslaget om et nytt eiendomstilskudd som skal erstatte dagens kapitaltilskudd. Her er det avgjørende at man lager en ordning som gjør det mulig å motta et høyere tilskudd når man gjennomfører større rehabilitering eller oppussing av bygg. Flere av våre barnehager har gamle bygg, og må ta opp nye lån for å få dem opp til dagens standard. I dagens forskrift må de også utvide antall plasser for å få maksimalt kapitaltilskudd. Det er det ofte ikke behov for i kommunen, men bygget må uansett utbedres. Ved å fjerne kravet om å utvide antall plasser, og samtidig opprettholde en ordning der økte utgifter gir økt tilskudd, vil våre barnehager kunne ta opp de nødvendige lånene og få den støtten som trengs for å rehabilitere en aldrende bygningsmasse.

Åpne barnehager

KA organiserer 17 åpne barnehager drevet av sokn i Den norske kirke. De får i dag tilskudd etter § 8 i forskriften om tilskudd til private barnehager. I denne skal de åpne barnehagene motta tilskudd etter antall plasser de er godkjente for. Men dersom besøkstallet i barnehagen over tid er lavere enn dette tallet, kan kommunene innføre egne ordninger der oppmøte telles, og tilskudd gis basert på oppmøtetall.

Problemet nå, er at denne unntaksordningen mange steder har etablert seg som hovedordning, f.eks. i Bergen. Dette gir svært uforutsigbare vilkår for åpne barnehager, hvor tilskuddet for et halvår blir kuttet grunnet lavere besøk i foregående halvår.

Den logiske feilslutningen her, er at åpne barnehagers kostnader ikke fluktuerer med antall besøkende. De fleste åpne barnehager har to ansatte, samt kostnader til lokaler og materiell. Dermed er deres utgiftsnivåer stabile, uavhengig av om det er 15 eller 25 barn som møter opp. Barna har uansett med seg foresatte, så økt antall barn øker ikke nødvendigvis heller ikke utgiftene for barnehagene.

KA vil peke på at ny foreslått § 19 i barnehageloven, skal ifølge høringsnotatets punkt 9.1.4.3 vektlegge forutsigbarhet for private barnehager. Vi mener at dette bør bety at forskrift om tilskudd § 8 må endres, slik at kommunens anledning til å endre tilskuddsregime for åpne barnehager, fjernes. Dette vil være avgjørende for disse barnehagenes framtid.

Om Hovedorganisasjonen KA

Hovedorganisasjonen KA er arbeidsgiver- og interesseorganisasjon for om lag 450 virksomheter innen kirkelig og ideell sektor. Blant våre medlemmer er alle arbeidsgiverne i Den norske kirke, både lokale og sentrale. Disse driver til sammen 50 barnehager, gjerne kalt menighetsbarnehager, alle med særskilt kristent formål og ideell driftsform. Av disse er 17 åpne og 33 ordinære barnehager. Samtlige er organiserte gjennom tariffavtalen for Den norske kirke på KA-sektoren, og de ansatte har offentlig tjenestepensjonsordning som en del av sine vilkår. Menighetsbarnehagene kjennetegnes av lang og stabil drift – gjennomsnittlig stiftelsesår for KAs medlemsbarnehager er 1982.

Kontakt oss

Jens A. Bjelland
Direktør for politikk, ledelse og innovasjon
993 65 798
jens.bjelland@ka.no

IKO Institutt for kirke og oppvekst har 115 barnehager som medlemmer i IKOs barnehagenettverk. 23 av barnehagene er åpen barnehage. De fleste barnehagene er eid av menigheter og ideelle organisasjoner.

Vårt innspill har tre viktige punkter:

• Om særregel for historiske pensjonsforpliktelser
• Om åpen barnehage
• Om hjemmel for lokale forskrifter om åpningstid

Særregel for historiske pensjonsforpliktelser

Til avsnitt 9.3.5.9. Denne særregelen er viktig for våre barnehager, hvorav mange er omtrent like gamle som barnehageloven selv. Det er avgjørende for at bestemmelsen skal virke at den øvre grensen blir satt høyt nok.

Det er imidlertid ikke alle barnehager med historiske pensjonsforpliktelser som treffes av denne særregelen. De som er lagt ned, treffes ikke, og de nedlagte barnehagenes eiere er derfor utsatt for store økonomiske utfordringer som skyldes deres bidrag til velferdssamfunnet før barnehage ble en sterkere politisk satsing. Disse ideelle organisasjonene sliter økonomisk i dag på grunn av sin pionerinnsats for norsk barnehagesektor.

Stortinget bør be regjeringen om å sørge for at disse organisasjonenes pensjonskostnader for barnehageansatte fra før barnehageforliket snarest blir kompensert. Det kan gjøres ved å be om fortgang i Helse- og omsorgsdepartementets arbeid med å få på plass en ordning for dekning av historiske pensjonsforpliktelser for ideelle velferdstilbydere på kommunal og fylkeskommunal sektor.

Åpen barnehage

Forarbeider og forskrifter til barnehageloven tar sjelden forholdene i åpne barnehager på alvor. Dette har ført til tolkningsuttalelser og beregningsregler som er uforutsigbare og som gjør at private åpne barnehager er underfinansierte.

Stortinget må sørge for at arbeidet med forskrifter til de nye bestemmelsene ivaretar denne barnehagetypen med sine særpreg. IKO ber komiteen om å omtale åpen barnehage spesifikt når proposisjonen behandles. IKOs rådgiver står til disposisjon for å fortelle stortingsrepresentantene mer om den samfunnsmessige verdien som dette barnehagetilbudet bidrar med.

Tilskuddsforskriften § 8 fjerde ledd gir kommunene anledning til å legge et lavere barnetall til grunn for tilskuddsberegningen enn godkjenningstallet. Telemarksforsking påpeker: «Dersom kommunen ved tilskuddsutmåling bruker egne tellinger av barn som avviker fra dette prinsippet [antallet godkjente plasser], vil barnehagens inntektsnivå avvike fra vår beregning av ressursbehov.» (Telemarksforsking, notat 12/2024, side 21)

Private åpne barnehager trenger:

• Finansiering basert på antallet godkjente plasser, ikke et gjennomsnittlig oppmøtetall. Stortinget må be regjeringen om å stryke tilskuddsforskriften § 8 fjerde ledd andre punktum.
• Nasjonale regler for hvordan eventuelle unntak skal beregnes.
• Egne, forskriftsfestede bemanningsnormer for åpen barnehage, jf skriftlig innspill fra IKO til representantforslag om økt bemanning i barnehagene.
• Forarbeider – komitemerknader – som viser at hensynet til forutsigbarhet og hensynet til en mangfoldig barnehagestruktur i § 19 gir sterke føringer for hvordan forskriftene for åpen barnehage skal utformes.
• Unntak dersom forslag til § 20 a blir vedtatt, jf. neste overskrift.

Ifølge barnehagefakta.no er det 73 private åpne barnehager. Det er kun Oslo, Lillestrøm, Trondheim og Stavanger kommuner som har både kommunale og private åpne barnehager, og som dermed kan følge hovedregelen for beregning av grunntilskudd.

Åpningstid

Til forslag til ny § 20 a, jf. kapittel 8.2, side 78. Regjeringen foreslår å gi kommunene hjemmel til å gi forskrift om åpningstider. IKO er imot forslaget. IKO reagerer på at departementet skriver som om en justering av ordlyden gjør at høringssvarene er kommet i møte. Vi opplever at problemene er like store med den justerte ordlyden.

For ordinære barnehager og familiebarnehager: Barnets beste skal alltid være et grunnleggende hensyn i avgjørelsen om åpningstider og feriestenging i den enkelte barnehage. Det som er til det beste for barna, er kort åpningstid som gir høyere bemanning gjennom dagen, og lang feriestengt som gir færre ukjente vikarer. Forslaget vil derimot gi kommunen en mulighet til å prioritere foreldrenes beste foran barnas beste. Søkertall vil påvirkes av åpningstider, og derfor bør private barnehager selv få avgjøre sine åpningstider, i samråd med foreldreråd og samarbeidsutvalg. Kommunen bør derfor ikke kunne gi forskrift om krav til åpningstider for barnehagene i kommunen. Forslag til ny § 20 a bør strykes.

For åpen barnehage: Åpningstidene er en del av grunnlaget for tilskuddsberegning i private åpne barnehager. Dersom kommunen kan pålegge private åpne barnehager å endre åpningstid, vil det derfor være et smutthull for å kunne endre tilskuddsberegningen i strid med forslaget til § 19 tredje ledd om hensynet til forutsigbarhet og hensynet til en mangfoldig barnehagestruktur. Dersom forslag til § 20 a opprettholdes, er det nødvendig å legge til: Forskrifter etter første ledd skal ikke gjelde for åpen barnehage.

Prop. 138 L (2024 – 2025) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Endringer i barnehageloven (styring og finansiering av barnehagesektoren)

Hovedorganisasjonen Virke organiserer nærmere 100 barnehager, de fleste er ideelle og 8 er studentskipnadsbarnehager. Vi er opptatt av at de private barnehagene også i fremtiden skal utgjøre en viktig del av barnehagetilbudet. Trenden der private barnehager får dårligere økonomi, og legges ned, må snus – og et godt barnehageforlik vil være en forutsetning for dette. Virke mener det er viktig at barnehageforliket følges opp, dette for å sikre gode rammevilkår og like vilkår for private barnehager.

Ideelle barnehager

Virke mener det er positivt at lovforslaget tydelig fremhever ideelle barnehager som virksomheter uten erverv til formål, der eventuelt overskudd reinvesteres i barnehagedriften. En slik modell, hvor ressursene kontinuerlig kommer barna og fellesskapet til gode, gir ideelle barnehager en særskilt posisjon når det gjelder kvalitetsutvikling og innovasjon.

Likebehandling

Virke støtter at det i proposisjonen slås fast at både kommunale og private barnehager skal være en del av det kommunale velferdstilbudet, og at sektoren fortsatt skal være en kombinasjon av private og kommunale barnehager. Videre mener vi at det er svært positivt at prinsippet om likebehandling av kommunale og private barnehager fortsatt skal ligge fast og være et grunnleggende prinsipp i loven. Vi ber om at det tydelig fremgår av komiteens merknader og innstilling, slik at det ikke er tvil om at likebehandling også fremover skal være et bærende prinsipp i finansieringen av barnehagesektoren.

Grunntilskudd og tilleggstilskudd

Virke støtter at det fortsatt skal være nasjonale regler for hvordan kommunene skal beregne tilskudd til private barnehager.

Virke støtter at loven skal legge til rette for forutsigbarhet, mangfold og effektiv ressursbruk. Det er viktig at private barnehager har økonomisk trygghet til å planlegge langsiktig og opprettholde et høyt kvalitetsnivå.

Kommunene skal etter lovforslaget likebehandle private og kommunale barnehagetilbud, med mindre det er saklig og relevante forskjeller som tilsier ulik finansiering. Dette er avgjørende for å sikre forutsigbarhet og rettferdighet for alle aktører i sektoren.

Lovforslaget åpner opp for at kommune kan holde enkelte utgifter utenfor beregningen av grunntilskuddet dersom disse skyldes særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen. Slike regler må praktiseres med stor varsomhet, og det må ikke åpnes for vilkårlig eller usaklig forskjellsbehandling. Dersom utgifter holdes utenfor beregningen til fordel for kommunale barnehager, må private barnehager med tilsvarende forutsetninger eller behov få et tilsvarende ekstra grunntilskudd.

Tilskudd til pensjon

Virke støtter at det lovfestes at kommunen skal gi pensjonstilskudd til godkjente private barnehager med rett til tilskudd, og at det gis en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere regler.

Virke støttet ikke forslaget (i høringen alternativ 1) til pensjonstilskudd. Det vil innebære en stor endring i hvordan tilskudd til pensjon fastsettes, og det er vanskelig å vite hva som er effekten for den enkelte barnehage. Virke mener en pensjonsordning må kunne gi likeverdige pensjonsvilkår med ansatte i kommunale barnehager, gi insentiver til gode pensjonsordninger og være ubyråkratisk. Virke ber derfor Stortinget om en forsterket søknadsordning, og at det gjøres endringer i reglene for pensjonstilskudd som sørger for at:

• - En ordning for tilskudd til pensjonskostnader ut over det som dekkes av sjablong må være velfungerende og ubyråkratisk.
• - Søknadsordningen må være utformet slik at den sikrer at barnehagene over tid får dekket pensjonskostnaden. (Dekke både dagens og fremtidige pensjonskostnader).
• - Søknadsordningen må sikre en likestilling av ansatte i private og kommunale barnehager med hensyn til pensjon både når det gjelder kvalitet og nivå, og det må derfor kunne søkes om dekning av dokumenterte pensjonskostnader helt opp til det faktiske kostnadsnivået for barnehagen, avgrenset oppad til kommunalt nivå. Bruk av premiefond holdes utenfor beregningene.

Dette er minsteforutsetninger som har bred støtte hos arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.

Virke støtter at det vedtas en særregel for private barnehager med historiske forpliktelser basert på avtaler om offentlig tjenestepensjon. Dersom Stortinget vedtar en øvre grense, er det viktig at denne grensen settes så høyt at de faktiske forpliktelsene dekkes.

Tilskudd til eiendom

Virke er enig med departementet i at det bør være et eget eiendomstilskudd i tillegg til driftstilskuddet. I forrige høringsrunde ga vi uttrykk for bekymring for at det vil bli krevende for kommunene å tallfeste et eiendomstilskudd. Vi registrerer at departement nå vil gå tilbake til at staten tallfester dette, samtidig som kommunene får en plikt til å gi eiendomstilskudd til godkjente barnehager.

Departementet skriver at formålet med eiendomstilskuddet er at det skal bidra til å kompensere for rente- og avskrivningskostnader til barnehagebygg. Virke mener eiendomstilskuddet må innrettes slik at det fullt ut kompenserer for disse kostnadene, ikke bare bidrar til å gjøre det.

Virke mener det er viktig at reglene for eiendomstilskudd blir innrettet fremtidens behov, og at de sees i lys av barnehageforliket som forutsetter at tilskudd må sees i sammenheng. Vi viser til at forliket sier at “Driftstilskudd, pensjon og eiendom må ses i sammenheng for å oppnå en økonomisk bærekraftig finansiering.” Det er en utfordring at sektoren er underfinansiert, og mange private barnehager har en utfordrende økonomi. Virke ber derfor komiteen i sine merknader legge til grunn at finansieringen av private barnehager fortsatt skal baseres på kostnadene i kommunale barnehager, og at like tilfeller skal behandles likt. Dette må også gjelde eiendomstilskuddet, slik at private barnehager ikke stilles dårligere enn kommunale barnehager når det gjelder finansiering av eiendomskostnader. Vi viser til forliket som sier at "Eiendomstilskuddet skal gi tilstrekkelig økonomisk handlingsrom til å kunne etablere nye barnehager."

Barnehagers styringsrett – åpningstider

Virke mener at private barnehager bør beholde dagens styringsrett til å fastsette egne åpningstider. Dette er avgjørende for å ivareta barnehagenes pedagogiske frihet og muligheten til å tilpasse tilbudet til barnas og familienes ulike behov. Private barnehager har ofte ulike profiler, målgrupper og driftsformer, og fleksibilitet i åpningstidene gjør det mulig å ivareta og videreutvikle mangfoldige barnehagetilbud som supplerer de kommunale barnehagene.

Dersom kommunen gis myndighet til å fastsette åpningstider for alle barnehager, vil det kunne føre til mindre mangfold og færre valgmuligheter for foreldre. Virke oppfordrer derfor regjeringen til å sikre at private barnehager fortsatt har rett til å bestemme sine egne åpningstider, slik at sektoren kan tilpasse seg lokale behov.