Endringer i naturskadeforsikringsloven mv. (etablering av naturskadekapital i Norsk Naturskadepool mv.)

Dagens Naturskadeordning fungerer svært godt, for kunder og samfunn. Ordningen er innarbeidet gjennom 40 år. En lovendring som endrer måten ordningen fungerer på bør være basert på en gjennomarbeidet
analyse av styrker og svakheter ved dagens ordning, og en analyse av morgendagens behov. Ingen av disse betingelsene er tilfredsstilt i den foreslåtte lovendringen.

Lovendringen forsøker å svare på misnøye fra enkelte aktører om ordningens kapital- og premieforhold, men det er i beste fall uklart hvordan den foreslåtte løsningen vil gagne kundene. Mest sannsynlig
vil den nye ordningen bli mer komplisert, byråkratisk og kostnadsdrivende, og de økte kostnadene vil etter all sannsynlighet bli veltet over på kundene.

En klar svakhet med dagens ordning er at den ikke bidrar til klimatilpasning og forebygging av klimarelaterte skader. En lovendring som sannsynligvis vil bli gjeldende for lang tid fremover burde adressere
denne svakheten, noe den ikke gjør.

Gjensidiges konklusjon er at forslaget til lovendring er mangelfullt utredet, at det ikke svarer på de viktigste problemstillingene vi står overfor, og at disse svakhetene bør rettes opp før loven endres.

If Skadeforsikring har en bred tilstedeværelse i Norge gjennom forsikringer til privatpersoner, bedrifter og større industrivirksomheter. Vi er landets nest største forsikringsselskap målt i markedsandeler. Vi tar også med oss det nordiske perspektivet siden vi er Nordens største forsikringsselskap med mer enn 3 millioner kunder.

Vi er dypt bekymret over regjeringens forslag til endringer. Vi mener disse vil slå feil ut for både private og bedriftskunder – og for en samlet forsikringsnæring her i landet. Vi tror tiden kan være moden for en modernisering av ordningen, men da med helt andre prioriteringer som kommer kundene til gode gjennom klimatilpasning, skadeforebygging samt et oppsett som minimerer kostnadsdrivende byråkrati og kompleksitet for både fagmyndigheter og bransje. Det kan også nevnes at håndtering av naturskader fungerer godt i Norden ellers - uten at vi har noen poolordning i de andre landene.

If stiller seg bak høringsinnspillene til Finans Norge og det som i praksis er en samlet norsk forsikringsnæring. Vi har i tillegg noen viktige betraktninger vi vil komme med her. Disse er i hovedsak:

1. Den foreslåtte ordningen, primært overgangsperioden, er konkurransevridende og vil kunne gjøre det vanskeligere for lokale forsikringsselskaper å konkurrere.
2. Lovforslaget reiser rettslige spørsmål som ikke er utredet og det drøfter rettslige spørsmål på en mangelfull måte.

Til punkt nr 1:

Den foreslåtte overgangsordningen medfører at foretak med naturskadekapital i sitt regnskap vil bli påført en ekstrakostnad i skadeår med underskudd, fordi de må "dekke underskudd av egen naturskadekapital før det kan kreve underskudd dekket av poolens naturskadekapital" (Prop. 62 L (2021-2022)). Selskap uten naturskadekapital, for eksempel større utenlandske selskaper som etablerer seg i Norge, vil derimot i overgangsperioden få dekket underskuddet fra det foreslåtte sentrale naturskadefondet. Den foreslåtte overgangsperioden vil pågå i minst ti år, sannsynligvis vesentlig lengre, og vil i praksis gi nyetablerte og spesielt utenlandske selskaper en urimelig etableringsstøtte over en lang periode.

Den foreslåtte ordningen vil gjøre at forsikringsselskapene med naturskadekapital må prise sine forsikrings-produkter høyere enn konkurrenter som ikke påføres en tilsvarende belastning av naturskadekapitalen. Det vil redusere konkurranse-kraften vesentlig for selskaper med naturskadekapital og bidra til samfunnsøkonomisk ineffektivitet gjennom uønskede prisøkninger og prisøkninger som er unødvendige sett i forhold til eksisterende ordning. Uten prisøkninger vil selskaper med naturskadekapital ikke kunne gi en konkurransedyktig avkastning til sine eiere. Dette vil gi en samfunnsøkonomisk ineffektiv allokering av kapital. 

Selskaper med oppspart naturskadekapital vil følgelig med den foreslåtte ordningen måtte forvente å møte konkurranse på ulike vilkår fra nyetablerte norske selskaper og ikke minst store, etablerte utenlandske selskaper som foreløpig ikke er etablert i Norge. Store, utenlandske selskaper kan gå selektivt inn i segmenter og oppnå en klar konkurransefordel. Dette gjelder spesielt segmentet bedrifts- og industri-kunder, for eksempel kontorbygg, næringsbygg, hotell og offentlige virksomheter. Disse segmentene utgjør et marked på flere milliarder kroner. I slike segmenter med lav brannrisiko kan naturskaderisikoen utgjøre opp til 40% av den totale premien, og beregninger viser at det ikke er usannsynlig at utenlandske selskaper i disse segmentene kan oppnå konkurransefordeler opp mot 20% av premienivået.  

Disse segmentene er svært prissensitive, kundene er ofte representert ved megler og pris er for disse aktørene en helt avgjørende faktor ved valg av forsikringsleverandør. Også lavere og små relative konkurransefordeler kan være helt avgjørende i dette markedet og utgjøre en sterkt konkurransevridende effekt til fordel for nyetablerte og spesielt større, utenlandske selskaper. Vi vil også ta med at Regelrådet i sin uttalelse i NOU-en som ligger til grunn for proposisjonen sier at konkurranseulempen for selskaper med naturskadekapital kan bli stor sammenlignet med selskaper uten naturskadekapital. Norsk forsikringsbransje ønsker konkurranse velkommen, også fra utenlandske selskaper, men det må skje på like vilkår.

Vi sender over til justiskomiteen et mer utfyllende notat som illustrerer konkurranseskjevhetene som den foreslåtte nye ordningen kan medføre.

Til punkt nr. 2:

If Skadeforsikring, sammen med selskapene Gjensidige, Fremtind og Tryg, har bedt advokatfirmaet Thommessen om å foreta en juridisk vurdering av regjeringens forslag, med særlig vekt på å vurdere om lovforslaget reiser rettslige spørsmål som ikke er utredet, eventuelt om den drøfter rettslige spørsmål på en mangelfull måte. Regjeringens lovforslag må holde seg innenfor de forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom EØS-avtalen og Grunnloven/EMK. EØS-forpliktelsene omfatter en rekke forskjellige regler, herunder EUs direktiv for forsikringsvirksomhet ("Solvens II"), EØS-avtalens regler om fri etableringsfrihet, EØS-avtalens regler om statsstøtte og EØS-avtalens konkurranseregler. NOU 2019:4 og lovproposisjonen drøfter kun EØS-reglene om statsstøtte. Den mangelfulle EØS-rettslige vurderingen er særlig bekymringsfull i lys av de funn og konklusjoner som trekkes i NOU 2020:9 ("Blindsonen – granskning av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området").

Vi har en rekke utdypende punkter om dette som vi vil sende over i et utfyllende dokument til Justiskomiteen, men funnene fra Thommessen kan oppsummeres slik: 

• Lovforslaget, herunder overgangsordning og ny ordning, vil trolig utgjøre en restriksjon på etableringsfriheten i EØS-avtalen art. 31, og det er etter vår vurdering en betydelig usikkerhet knyttet til om restriksjonen(e) er lovlig(e). Etableringsfriheten ligger i kjernen av våre EØS-rettslige forpliktelser, men spørsmålet er ikke behandlet i NOU'en eller Prp. 62 L (2021-2022). De EØS-rettslige sidene av lovforslaget bør være utredet før lovforslaget vedtas i Stortinget.
• Lovforslaget, særlig overgangsordningen, synes mangelfullt utredet i lys av EØS-avtalens forbud mot ulovlig statsstøtte, samt øvrige forbud mot statlig regulering av markeder. Den usikkerhet som hefter ved den EØS-rettslige vurderingen i NOU'en og Prp. 62 L (2021-2022) er etter vår vurdering så stor at forslaget bør henvises til departementet for en fornyet gjennomgang. 
• Lovforslaget reiser prinsipielle spørsmål i tilknytning til Grunnloven og EMK. Spørsmålene om Grunnloven og EMK omfatter spørsmål om tilbakevirkende kraft og ekspropriasjon. Dette er forhold som er utredet i NOUen og Prp. 62 L (2021-2022), men hvor vurderingene som er gjort delvis synes å hvile på et sviktende og/eller mangelfullt faktisk grunnlag. Det er etter vårt syn også en svakhet ved drøftelsene i NOUen og i Prp. 62 L at det er vanskelig å få tak på hvilke samfunnsmessige fordeler overgangsordningen er forutsatt å ha.

Vi sender over til Stortingets justiskomité et mer utfyllende notat fra advokatfirmaet Thommessen som går i dybden på disse og noen flere problemstillinger.

På denne bakgrunnen, samt andre innspill fra forsikringsnæringen, vil vi oppfordre Stortingets justiskomité til å be regjeringen utrede eventuelle endringer bedre, for å sikre at et eventuelt revidert lovforslag har en innretning som er bærekraftig for kunder og næringen i et langt perspektiv. If Skadeforsikring bidrar gjerne i dette arbeidet fremover.

Stortingets justiskomité har til behandling Prop. 62 L (2021-2022) om endringer i naturskadeforsikringsloven. Finans Norge mener at det fremlagte forslaget har betydelige mangler og på flere områder er utilstrekkelig konsekvensvurdert. Dette skaper en uheldig uforutsigbarhet og usikkerhet om virkninger for en velfungerende ordning, som er et sentralt virkemiddel for kriseberedskap og muligheten til å drive virksomhet og bo i hele landet. Vi vil særlig peke på følgende:

• En rekke høringsinstanser har påpekt at forslaget i proposisjonen er mangelfullt utredet, og at det er en stor svakhet at klimatilpasning og forebygging ikke er del av utredningen.
• Det haster ikke å legge om ordningen. Før man gjennomfører store endringer, er man nødt til å overskue konsekvensene.
• Forslaget må derfor sendes tilbake for ytterligere utredning av konsekvenser. En ny utredning må også omfatte klimaforebyggingsperspektivet.
• Dersom lovforslaget vedtas, er det avgjørende at komiteen ber om at departementet gjennomfører en grundig prosess med forskriftsarbeidet, hvor uklarheter avklares i tett dialog med forsikringsnæringen og andre berørte parter.

1.       Naturskadeforsikringsordningen
Naturskadeforsikringsordningen er en velorganisert og effektiv ordning som har fungert godt i over 40 år, og som er et viktig fundament i beredskapen rundt klima- og værkatastrofer. Ordningen er solidarisk for privatpersoner og bedrifter, ved at alle betaler samme premie uavhengig av hvor utsatt man er og hvor man bor. Den er dermed et sentralt virkemiddel for at vi kan bo og drive næringsvirksomhet i hele landet. Ordningen skal ta hånd om de mest ekstreme situasjonene i et 50-100 års perspektiv. Det er utbetalt erstatninger fra ordningen på 9,5 mrd de siste 10 årene.

Forslaget innebærer de største endringene for skadeforsikringsområdet i Norge på over 25 år. Dette er ikke en ordning det er viktig å endre nå. Både NOU 2019: 4 og proposisjonen slår fast at:

«Det er bred enighet om at naturskadeforsikringsordningen fungerer godt overfor allmennheten og forsikringskundene, og om at den sikrer en god kriseberedskap ved naturskader.»

2.       Svært kritiske høringsinnspill
En rekke sentrale høringsinstanser kom med kritiske merknader til NOU-en som ligger til grunn for proposisjonen. Det er særlig tre forhold som ble påpekt av høringsinstansene:

• Det er en svakhet at det ikke er enighet om premissene og faktagrunnlaget som ligger til grunn for forslaget: Dette ble påpekt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og NVE.
• Forslaget er mangelfullt utredet: Dette ble påpekt av: Den norske aktuarforening, Huseiernes Landsforbund, Industriforsikring, Oslo kommune, og Regelrådet.
• Utredningen har ikke berørt forebyggingsperspektivet ved naturskader og klimatilpassing: Dette ble påpekt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Forbrukerrådet, Virke, KS, og NVE.

3.       Manglende konsekvensutredninger og uforutsigbarhet
Dette er en svært komplisert ordning, som foreslås erstattet med en enda mer komplisert ordning. Proposisjonen foreslår store endringer i ordningen uten at konsekvensene ved omleggingen er belyst. Vi vil henvise til Regelrådets høringsuttalelse til NOU-en, hvor de også gir utredningen «rødt lys» for mangelfull utredning.

Manglende konsekvensutredninger, ikke tilstrekkelig faktabaserte og udokumenterte påstander og resonnementer, skaper en iboende uforutsigbarhet i forslaget til ny ordning. Vi vil særlig peke på følgende:

• Manglende analyse av konsekvenser. Det finnes ingen tallmessige beregninger eller scenario-framskrivninger av skadeutvikling, kapitalnedbygning og fondsoppbygging som ville kunne redusere uforutsigbarheten ved ny ordning.
  
  
• Uklarhet om formelle krav. Krav til, og konsekvenser for, rapportering, regnskap og solvenskapital for forsikringsselskapene er ikke utredet.
  
  
• Uklarheter om overgangsordningens varighet. Overgangsordningen og dens «evigvarende» mekanisme er uklar og skaper uforutsigbarhet for både varighet, kapitalmessige konsekvenser og premie for både ny ordning og forsikringsselskapene.
  
  
• Uklarhet om kostnadene. Kostnadene i ordningen og i forsikringsselskapene, samt håndtering av disse, og dermed effekten for premien til kundene ved ny ordning, er uklare. Finans Norge mener at selskapenes administrasjonskostnader må dekkes med 0,010 promille utover direkte henførbare kostnader, som drøftet i NOU-en. Dette er for å sikre at forsikringsselskapenes reelle kostnader dekkes dersom naturskadekapitalen overføres til et fond i tråd med det fremlagte forslaget. Dette vil øke transparens, være konkurransenøytralt og forenkle beslutningsprosesser.
  
  
• Utilsiktet konkurransevridende. For enkelte markedssegmenter vil effekten av ny ordning kunne gi spesielt store utenlandske aktører som vil inn på det norske markedet en utilsiktet stor konkurransefordel. Dette gjelder særlig for større bedriftsrisiko, hvor naturskade utgjør en betydelig andel av den totale forsikringspremien for eiendom. Disse selskapene vil i praksis få en subsidiert tilgang til å stå risiko i en svært konkurranseutsatt del av markedet. Fordelen er betydelig, og vil i kombinasjon med overgangsordningens usikre og potensielt svært lange varighet kunne bidra til å utkonkurrere etablerte aktører.
  
  
• Manglende EØS-utredning. NOU-en og lovproposisjonen drøfter kun EØS-reglene om statsstøtte. Finans Norge mener det er ytterligere EØS-rettslige problemstillinger som bør vurderes, eksempelvis knyttet til etableringsfrihet og andre konkurranserettslige forhold.
  
  
• Effekten av vetorett er ikke utredet. Konsekvenser av forbrukerrepresentanters vetorett i styret knyttet til premie, reassuranse og fondsforvaltning er ikke utredet og er juridisk tvilsomt. Dette kan skape utilsiktede problemer og kostnadsdrivende prosesser og manglende tillit i markedene.

4.       Behov for økte insentiver til å forebygge
Klimatilpasning og skadeforebygging er helt sentrale temaer i samfunnssikkerhet og beredskap i Norge i dag. Oppmerksomheten rundt klimaendringer og behovet for å sette forebygging på dagsorden er en helt annen nå enn da mandatet til NOU-en ble gitt for fem år siden. Forebyggingsperspektivet har verken vært en del av utredningen eller lovproposisjonen.

Det pågår store arbeider med å lage politikk og koordinere arbeidet innen forebygging av naturskader og klimatilpassing. Både Gjerdrum-rapportene, Regjeringens arbeid med en klimatilpasningsstrategi og en rekke andre initiativ tilsier at vi må se helhetlig på hvordan vi som samfunn forebygger og skaper mer robusthet mot klimaendringer.

Det er derfor oppsiktsvekkende at en så sentral ordning i denne forbindelse som naturskadeforsikringsordningen legges om, uten at klimatilpassing og skadeforebyggende incentiver har vært en del av vurderingen. Finans Norge frykter at man ved å legge om ordningen slik det er foreslått nå, vil sementere ordningen for mange år fremover og dermed vanskeliggjøre en ny prosess for å se på forebyggingsincentivene i ordningen.

En rekke høringsinstanser pekte nettopp på denne svakheten i behandlingen av NOU-en.

5.       Hastverk er lastverk
Det er ikke prekært å endre denne ordningen nå. Uten en grundig konsekvensvurdering av en ny modell, risikerer man å gjøre alvorlige feilslutninger som kan få uheldige og utilsiktede konsekvenser for en ordning som bare blir viktigere og som utgjør et fundament i beredskapen når det kommer til klima og værrelaterte hendelser. Vi vet ikke om ordningen vil være bærekraftig inn i fremtiden. Det er forsikringsselskapene som står risikoen og denne risikoen vil med stor sannsynlighet øke kraftig fremover.

Finans Norge mener Stortinget må sende forslaget tilbake for ytterligere konsekvensutredning. I en slik ny gjennomgang må også ordningen sees i lys av vårt behov for å forebygge og tilpasse oss økende klima- og naturskader.

Dersom lovforslaget vedtas, er det avgjørende at komiteen ber om at departementet gjennomfører en grundig prosess med forskriftsarbeidet, hvor uklarheter avklares i tett dialog med forsikringsnæringen og andre berørte parter.

Fremtind Forsikring mener at det fremlagte forslaget om endringer i naturskadeforsikringsloven er svært mangelfullt utredet, at det med dagens kunnskap burde inneholdt incentiver til skadeforebygging og klimatilpasning, og at det risikerer å ødelegge en i dag velfungerende ordning.

Et viktig samfunnsoppdrag står på spill
Naturskadeforsikringsordningen utgjør et fundament i landets kriseberedskap knyttet til klima- og værkatastrofer. Den har fungert godt og effektivt i over 40 år, og er en solidarisk ordning ved at alle betaler samme premie uavhengig av hvor utsatt man er og hvor i landet man bor. Sett i lys av utviklingen innenfor klima og værrelaterte hendelser, vil ordningen bli stadig viktigere for muligheten til å opprettholde næringsliv og befolkning i hele landet. Både NOU 2019:4 og proposisjonen slår fast at ordningen fungerer godt overfor allmenheten og forsikringskundene, og at den sikrer en god kriseberedskap ved naturskader.

De to siste årene, det vil si etter at mandatet for lovarbeidet ble gitt i 2017, har blant annet rapportene fra FN’s klimapanel, stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet i en usikker verden, rapportene etter Gjerdrum-skredet, riksrevisjonens kritiske rapport og regjeringens varslede strategi for klimatilpasning, alle bygget opp under behovet for å styrke forebyggingen og samfunnets robusthet mot klimaendringene.

Fremtind mener derfor det er svært uheldig at verken utredningen eller lovproposisjonen berører hva som må gjøres for å sikre klimatilpasning og skadeforebygging. I stedet for å utnytte muligheten til en bærekraftig fornyelse av ordningen, skaper lovforslaget stor uforutsigbarhet. Det er ikke gjort noen vurdering av om den nye ordningen vil være bærekraftig i det vi nå vet om fremtiden, selv ikke på mellomlang sikt. Det er forsikringsselskapene som står denne økende risikoen, samtidig som spakene for å regulere denne tas bort fra oss som sitter med ansvaret.

Konsekvensene må utredes
Dagens ordning er betraktet av alle som velfungerende! Fremtind mener at man bør beholde dagens poolordning, men tilpasse denne med incentiver for forebygging og klimatilpasning slik at den blir bærekraftig i forhold til den økte risikoen for naturskadehendelser over hele landet. Hvilke mekanismer dette kan være, må utredes sammen med forsikringsbransjen og andre instanser som er opptatt av naturskaderisiko; f.eks. Statens naturskadeordning, KS som har foreslått en forsikringsordning for kommunal infrastruktur og Naturfareforum som skal identifisere forbedringspotensial og foreslå tiltak for å møte dette i samfunnets forebygging og håndtering av naturfarer.  

Premisset for den foreslåtte endringen er at dagens ordning er konkurransevridende i de store selskapenes favør. Dette stiller vi oss uforstående til, og det er nok å se på utviklingen av markedsandeler i bransjen de siste ti årene for å se at det er god plass til de mindre selskapene i markedet.

Ingen av de selskapene, norske som utenlandske, som i de nærmeste 10-15 årene vil ha avdekket sin naturskaderisiko gjennom det foreslåtte naturskadefondet, vil ha noe incitament til å stimulere til eller delta i skadeforebyggende virksomhet, og den nye ordningen vil sementere dette for de neste 10-15 årene.

Derimot er det et faktum at det alltid er de større selskapene som tar ledelsen og den største byrden i bransjen når naturskadehendelsene inntreffer, og det er ikke gjort noen utredning av om deres håndtering vil skje på samme måte med den nye ordningen.

Fremtind mener derfor at forslaget må sendes tilbake for en grundigere konsekvensutredning. Vi ønsker også å fremheve at det er avgjørende at forskriftsarbeidet gjennomføres grundig, i tett dialog med forsikringsnæringen og andre berørte parter.

Vennlig hilsen

Turid Grotmoll
Konsernsjef Fremtind Forsikring

Fairfondgruppen er et samarbeid bestående av Ly Forsikring, Frende Forsikring, Landkreditt Forsikring, Knif Trygghet Forsikring, WaterCircles Forsikring og Protector Forsikring som har som formål å jobbe for en mer rettferdig naturskadeordning.

Forslag om endring i lov og etablering av et nytt fond støttes

Fairfondgruppen er godt fornøyd med utvalgets og departementets arbeid med å endre naturskadeordningen. Lovforslaget støttes.

Fairfondgruppen har to konkrete innspill til presiseringer som vi mener kan forbedre og tydeliggjøre lov og forskrift:

Innspill 1 - Overgangsordning og fremtidig premiefastsettelse 

For å øke sikkerheten for at lovgivers intensjon og målsetting om nedbygging av dagens naturskadekapitel ivaretas, vil vi anmode om at Komiteen foretar følgende presisering i lovteksten:

«Fremtidig premiefastsettelse skal ta utgangspunkt i aktuarielle beregninger, samt hensynta lovgivers målsetting om en betydelig nedbygging av dagens naturskadekapital».

Forslaget vil begrunnes ytterligere av Fairfonds innleder under høringen.

Innspill 2 - Dekning av administrasjonskostnader

Fairfondgruppen foreslår at Komiteen foretar følgende presisering: «Selskapets administrasjonskostnader, utover de direkte henførbare kostnader, dekkes med sats som fastsatt i forskrift».

Denne presisering er i tråd med dagens lovgivning. Det er rimelig at reelle kostnader for forsikringsselskapene dekkes når fondet går over i offentlig eie. For øvrig vises til drøftingen i NOU 2019/4 art.8.4.2 (s 71), hvor satsen anslås til 0,010 promille.

Administrativt oppsett

Fairfondgruppen anmoder om at Komiteen fremhever betydningen av et uavhengig flertall i styret, slik dette er beskrevet i NOU 2019/4 punkt 2.9.4.

Vennlig hilsen

Fairfondgruppen

Oslo, 21.04.2022

Sverre Bjerkeli (tidl. adm. dir. Protector Forsikring)

Ane Wiig Syvertsen (adm. dir. Landkreditt Forsikring)

Svein Rødskog (adm. dir. Knif Trygghet Forsikring

Henrik Høye (adm.dir. Protector Forsikring)

Vegar Styve (adm. dir. Frende Forsikring)

Terje Aabakken (adm.dir. Ly Forsikring)

Gaute Herdlevær (adm. dir. WaterCircles Forsikring)

^{Høringssvar: Organisering av norsk naturskadeforsikring (NOU 2019:4)}
Forbrukerrådet viser til at Justis- og beredskapsdepartementet den 15. mars 2019 sendte NOU 2019:4 om organisering av norsk naturskadeforsikring ut på høring. Høringsfristen er av departementet satt til den 2. september 2019.

Forbrukerrådet oversender med dette sitt høringssvar, som er innsendt ved bruk av departementenes digitale løsning for høringsuttalelser og i tillegg oversendt elektronisk til postmottak@jd.dep.no.

^{Forbrukerrådets hovedpunkter kan oppsummeres slik:}
 Forbrukerrådet støtter en videreføring av solidaritetsprinsippet i naturskadeforsikringsordningen, som innebærer at premien forsikringstakeren betaler som en promillesats av brannforsikringssummen skal være lik for alle forsikringstakere og uavhengig av risikoen for naturskade.
 Forbrukerrådet mener at naturskadeforsikring fortsatt skal være en solidarisk ordning som skal sikre at man får erstatning dersom eiendom eller eiendeler er blitt utsatt for en naturskade.
 Forbrukerrådet forutsetter at en omlegging av ordningen ikke vil medføre automatiske økninger i naturskadepremiene for kundene eller endringer i hva som kan kreves erstattet etter naturskadeforsikringen.
 Forbrukerrådet mener at avkastningen på opptjent naturskadekapital bør tilfalle kundene gjennom kapitaloppbygging i naturskadepoolen, og ikke
forsikringsselskapene, ettersom dette er midler som er betalt inn for mye til ordningen av forsikringstakerne over flere år. Forbrukerrådet støtter dermed flertallet i utvalget som foreslår å gradvis legge om naturskadeforsikringsordningen slik at naturskadekapital bygges opp i poolen og ikke i selskapene.
 Forbrukerrådet mener det bør vurderes å øke insentiver til skadeforebygging gjennom i større grad å differensiere egenandelene ved skadetilfeller for henholdsvis privatkunder og næringskunder. Det er urimelig at det skal være likeartede egenandeler når utbetalingenes størrelse må antas å være vesensforskjellige for disse kundegruppene.
 Forbrukerrådet vil påpeke at næringsaktører som er en åpenbar kilde til klimaendringer, og som dermed bidrar til økt skadeomfang blant annet som følge av mer ekstremvær, bør pålegges en form for naturskadeavgift som eventuelt kan inngå som et finansielt bidrag inn i naturskadepoolen.

Forbrukerrådet er i tillegg også generelt opptatt av økt transparens knyttet til naturskadeforsikringsordningen og organiseringen av Norsk Naturskadepool.

Generelle kommentarer
Forbrukerrådet vil innledningsvis påpeke at utredningen ikke i tilstrekkelig grad har fokus på hvilken betydning eventuelle endringer i naturskadeforsikringsordningen vil kunne ha for forsikringstakerne, både hva angår privatkunder (forbrukere/husholdninger) og næringslivskunder. Forbrukerrådet etterlyser blant annet også omtale av combined ratio, både for privatkundene og næringslivskundene, i forbindelse med utredningen.

Forbrukerrådet vil i dette høringssvaret vektlegge kundeperspektivet i naturskadeforsikringsordningen, og i mindre grad fokusere på konsekvensene eventuelle endringer vil kunne ha for forsikringsforetakene. Forbrukerrådet vil likevel presisere at finansforetak spiller en viktig rolle i det grønne skiftet, og at det er viktig at foretakene både forutser og håndterer klimarelatert risiko og naturskade samtidig som kapital må formidles på en måte som reduserer fremtidig klimarisiko.

Det overordnede formålet med naturskadeforsikring er å sikre verdier i Norge mot naturskader. Naturskadeforsikringsloven skal sikre at alle bygninger og løsøre som forsikres mot brannskade samtidig også blir forsikret mot naturskade. Naturskadeordningene skal således sørge for at forsikringstakerne mottar et økonomisk oppgjør etter at en naturskade har inntruffet.

Forbrukerrådet er opptatt av at dette formålet videreføres og sikres på en god måte, uansett hvilken modell som velges knyttet til hvordan naturskadepoolen organiseres.
Forbrukerrådet mener at naturskadeforsikringsordningen de siste årene har vært organisert på en måte som har bidratt til at norske forsikringskunder har hatt en effektiv og trygg forsikring mot naturskader. Utfordringen fremover blir blant annet å sikre at ordningen er finansielt robust nok, og også at den tar høyde for de klimamessige endringene som allerede viser seg og som vi vet blant annet vil innebære hyppigere forekomster av ekstremvær med tilhørende naturskader i årene fremover.

Klimaendringer og naturskader
På kort sikt skaper klimaendringer allerede store utfordringer, og spesielt innenfor skadeforsikringsmarkedet, blant annet gjennom fysisk risiko og tap som oppstår som følge av klimarelaterte hendelser. Høyere temperaturer og mer nedbør innebærer økt risiko for skred, flom, oversvømmelser og erosjon som igjen kan resultere i betydelige skader på eiendom, bygninger og viktig infrastruktur. Økt forekomst av slike værrelaterte hendelser vil sannsynligvis innebære at vi i årene fremover vil kunne se et varig høyere nivå når det gjelder naturskadeutbetalinger.

Utvalget berører blant annet denne utviklingen i figur 3.5 på side 30 i utredningen, hvor det fremgår at skadehyppigheten gjennomgående har økt etter 2010 målt i antall skader. Stormskader er den desidert mest utbredte skadeårsaken, men også flom er årsak til en betydelig andel av naturskadene. Hyppigheten av skredskader har også økt de siste årene.

Forbrukerrådet vil peke på at alvoret som følger av den kunnskapen vi i dag har om hvordan klimaendringene vil kunne påvirke oss i form av hyppigere og kraftigere forekomster av både ekstremvær og naturskader. Det er derfor viktig at naturskadeordningen er tilstrekkelig robust til å kunne håndtere en slik utvikling. Det er i tillegg nødvendig å legge økt vekt på forebygging, beredskapsplanlegging og krisehåndtering for å kunne ivareta liv, helse og eiendom i krevende situasjoner. Det er viktig at ressursene finner hverandre når det er behov for det.

For de siste tyve årene (2000-2019) kan utviklingen når det gjelder nivået på erstatningsutbetalinger illustreres slik:

0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Erstatningsbeløp (i 1 000 kr) i perioden 2000-2019
Storm
Stormflo
Flom
Skred
Jordskjelv
Vulkanutbrudd
Ukjent

Kilde: Finans Norge. https://www.finansnorge.no/statistikk/skadeforsikring/Naturskadestatistikk-NASK/
Ifølge Finanstilsynet bidro værrelaterte erstatningskostnader til et betydelig svakere resultat for skadeforsikringsforetakene i 2018: 1
«For flere skadeforsikringsforetak var de værrelaterte erstatningskostnadene betydelige i 2018.»

Finanstilsynet trekker blant annet frem forsikringsselskapet Gjensidige, som estimerer at de økte utbetalingene i 2018 lå i intervallet 530 – 660 mill. kroner.
1 Finanstilsynet: Resultatrapport for finansforetak 2018, datert 14.02.2019. https://www.finanstilsynet.no/contentassets/e1a52b20d7574b69829171a4d4cc6740/rapport-2018-offentlig-versjon.pdf

Mer ekstremvær og økt skadeomfang vil sannsynligvis bidra til økte forsikringsutbetalinger i fremtiden, noe som i sin tur kan innebære økte premier for forsikringsselskapenes kunder. Sannsynligheten er også til stede for at det etter hvert vil kunne oppstå et press fra forsikringsforetakene om å åpne opp for at forsikringsvilkår i større grad enn i dag vil prise inn risikoen for naturskade, noe som vil kunne øke kostnadene for den enkelte forsikringstaker.

I forlengelsen av dette er det også mulig å se for seg at vilkårene i de ordinære forsikringsdekningene kan bli dårligere, og at enkelte husholdninger i utsatte områder heller ikke vil få tilgang til visse forsikringsprodukter. Dette er en utvikling vi blant annet har sett i Danmark, hvor eiendommer som er særlig utsatt for overvann og hyppige oversvømmelser defineres som vanskelige å forsikre, såkalte «røde huse».2

Forbrukerrådet mener det er viktig å holde fast ved solidaritetsprinsippet innen naturskadeforsikring, som innebærer at premien forsikringstakeren betaler som en promillesats av brannforsikringssummen skal være lik for alle forsikringstakere og uavhengig av risikoen for naturskade.

Utvalget peker selv på at det fra flere hold er blitt stilt spørsmål ved om ordningen er hensiktsmessig innrettet med tanke på å begrense antallet naturskader, eller om ordningens innretning bidrar til flere naturskader som følge av manglende insentiver til skadeforebygging. Som utvalget selv påpeker: Innretningen innebærer at brannforsikringskunder i områder med lav naturskaderisiko i realiteten subsidierer kunder i områder med høy risiko for naturskade (kap. 3.2).

Eksempelvis skriver Klimarisikoutvalget i sin rapport at solidaritetsprinsippet i ordningen ikke gir forsikringstakerne insentiver til å investere i skadeforebyggende tiltak. Manglende insentiver til skadeforebyggende tiltak er imidlertid ikke unikt for naturskadeforsikring. I den grad det er behov for å øke insentiver til skadeforebygging bør det også vurderes å differensiere egenandelene ved skadetilfeller for privatkunder og næringslivskunder. Forbrukerrådet mener det er urimelig med likeartede egenandeler når utbetalingenes størrelse må antas å være vesensforskjellige.

2 Forsikring & Pension: http://info.forsikringogpension.dk/temaer/klimatilpasning/roede-huse/Sider/forside.aspx#

For å opprettholde tilliten til og oppslutningen om naturskadeforsikringsordningen i Norge, er det etter Forbrukerrådets syn viktig at solidaritetsprinsippet videreføres, selv om det innebærer et unntak fra prinsippet i forsikringsvirksomhet om at pris skal reflektere risiko. Hovedårsaken til dette er at naturskadedekningen er en spesialordning innrettet for naturskader, og ikke et ordinært forsikringsprodukt. Det overordnede målet, om at eiendommer i Norge skal sikres mot naturskader, må veie tungt.

Andre bidragsytere i naturskadeordningen?
En annen problemstilling er om andre enn forsikringstakerne også bør bidra finansielt i naturskadeordningen i fremtiden.

Forbrukerrådet er opptatt av at det må bli et økt fokus på skadeforebygging, men erkjenner at dette ligger utenfor rammene for denne høringen. Forbrukerrådet vil likevel peke på at deling av kunnskap vil kunne være ett slikt viktig tiltak, og er i denne sammenheng blant annet opptatt av at pilotprosjektet om deling av skadedata som norske skadeforsikringsforetak har innledet med norske kommuner må videreføres. Forbrukerrådet vil videre peke på at eksternalitetsproblemer knyttet til klimaendringer kan innebære at det vil være hensiktsmessig å ta i bruk ulike virkemidler som for eksempel kvoter og subsidier, men også innføring av spesifikke og målrettede skatter og avgifter, for på sikt å oppnå varige reduksjoner i klimagassutslippene. Provenyinntektene fra slike skatter og avgifter kan eventuelt inngå som et finansielt tilleggsbidrag i naturskadeordningen.

Statsminister Erna Solberg påpekte i en kronikk i Aftenposten nylig at klimaendringene vil medføre varmere, våtere og villere vær i Norge, og at klimakrisen er helt reell.3

Den fundamentale årsaken og kilden til disse klimaendringene er utslipp og forurensning som er et biprodukt ved produksjon og forbruk, og som produsentene og forbrukerne ikke har hatt en egeninteresse av å ta hensyn til. Klimagassutslipp er således en negativ eksternalitet, ettersom kostnader eller gevinster ved produksjon eller konsum ikke i tilstrekkelig grad blir belastet
3 Statsminister Erna Solberg: https://www.aftenposten.no/meninger/kronikk/i/P3861R/Varmere_-vatere_-villere-Klimakrisen-er-helt-reell--Erna-Solberg
beslutningstakeren. Dette var også et sentralt tema i den mye omtalte Sternrapporten (2006): 4

«Climate change presents a unique challenge for economics: it is the greatest and widest-ranging market failure ever seen.»

Kostnader knyttet til klimagassutslipp er et eksempel på en negativ eksternalitet. Eksternaliteter leder til markedsfeil, og en annen bruk av ressurser enn den samfunnsøkonomisk mest gunstige løsningen. Dette er den fundamentale årsaken til klimaproblemet.

Forbrukerrådet vil i denne sammenheng peke på at naturskadeordningen prinsipielt sett ikke bare burde betales og finansieres av forsikringstakerne – av forbrukere og næringsliv – men også bør kunne finansieres gjennom bidrag fra selskaper som utgjør en hovedkilde både til klimaproblemene og til økningen i naturskader og som blant annet opererer innenfor olje- og gassindustrien.
Det er urimelig at forsikringstakere som forsikrer bygningsmasse på det norske fastlandet skal belastes alle kostnader forbundet med naturskader som blant annet er forvoldt av selskaper som opererer på norsk sokkel. Forbrukerrådet vil derfor be departementet utrede en ordning der blant annet olje- og gassindustrien pålegges en særskilt naturskadeavgift som enten kan inngå som et finansielt bidrag inn i naturskadepoolen eller som et bidrag til skadeforebygging.

Naturskadepremie og naturskadekapital
Naturskadepremien fastsettes av styret til naturskadepoolen og skal over tid svare til poolens og de enkelte selskapers skadebeløp og administrasjonskostnader. Premien har vært 0,07 promille av brannforsikringssummen i perioden etter 2012.

Ved utgangen av 2017 var naturskadekapitalen i selskapene beregnet til å være om lag 8,5 milliarder kroner, som følge av at den opptjente naturskadepremien over tid har vært høyere enn erstatningsutbetalingene. Utvalget påpeker at det dermed har blitt bygget opp betydelig naturskadekapital i enkelte selskaper, nærmere bestemt i noen av de eldste og største selskapene, som i det siste tiåret også har mistet markedsandeler.

Naturskadekapitalen tilhører etter dagens ordning de enkelte selskapene, men skal utelukkende anvendes til dekning av fremtidige naturskader. Dersom premiene overstiger et selskaps ansvar overfor poolen i et skadeår, skal overskuddet settes av som naturskadekapital i det enkelte selskap. Forvaltningen av midler knyttet til naturskadekapitalen inngår imidlertid i selskapets kapitalforvaltning sammen med andre finansielle eiendeler, og avkastningen på opptjent naturskadekapital tilfaller i sin helhet selskapet, og det er heller ingen bindinger på bruken av avkastningen.

Forbrukerrådet mener prinsipielt at avkastningen fra forvaltningen av naturskadekapitalen bør tilfalle forsikringstakerne gjennom en oppbygging av kapitalen i naturskadepoolen, og ikke selskapene. Bakgrunnen for kapitaloppbyggingen er jo at forsikringstakerne over år har innbetalt et samlet premiebeløp som langt overstiger erstatningsutbetalingene. Forbrukerrådet støtter således utvalgets flertall som foreslår å legge om naturskadeforsikringsordningen slik at naturskadekapital bygges opp i poolen og ikke i selskapene.

Som utvalget selv peker på i sin utredning, innebærer dagens poolordning at hvert medlemsselskap gjør opp sine egne skader og betaler ut erstatninger til sine forsikringstakere. Alle erstatninger blir hvert kvartal utliknet mellom medlemmene på bakgrunn av en fordelingsnøkkel som er basert på selskapenes brannforsikringssummer pr. den 1. juli i skadeåret.

Forbrukerrådet registrerer at det hersker uenighet innad i skadeforsikringsbransjen om behovet for en omlegging av naturskadeordningen. Ettersom naturskadekapitalen er ujevnt fordelt selskapene imellom, har selskaper som har vært langvarige medlemmer i poolen typisk en større andel av opparbeidet naturskadekapital enn selskaper som har kommet inn i det norske brannforsikringsmarkedet på et senere tidspunkt.

Forbrukerrådet er opptatt av at naturskadeordningen ikke skal virke konserverende på konkurransen og produktutviklingen i forsikringsmarkedet. Nye aktører kan bidra til at forsikringstakerne både kan få tilgang til rimeligere og bedre forsikringsprodukter ved at eksisterende aktører blir utfordret i dette markedet.

Ny styresammensetning
Utvalget foreslår at Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Forbrukerrådet skal få økt innflytelse over den nye naturskadeforsikringsordningen gjennom representasjon og vetorett i naturskadepoolens styre.

Forbrukerrådet støtter i utgangspunktet utvalgets forslag om at forsikringstakerne – både privatkundene og næringslivskundene – bør være representert i naturskadepoolens styre, men har på det nåværende tidspunkt ikke tatt stilling til om det er hensiktsmessig at nettopp Forbrukerrådet som en uavhengig interessepolitisk aktør bør representere den ene hovedgruppen av forsikringstakere i poolens styre.

Utkast til ny naturskadeforskrift
Forbrukerrådet har enkelte kommentarer til utkastet til ny forskrift om naturskadeforsikring (kapittel 17):
Utvalget fremhever at utkastet skal bestå av elementer fra den nåværende instruksen som først og fremst gjelder forholdet mellom selskapet og forsikringstaker/sikrede. I tillegg foreslås det at den nåværende forskriften om egenandel og ansvarsgrense ved naturskade forsikring oppheves og at bestemmelsene der overføres til forskriften om naturskadeforsikring, jfr. kapittel 12, pkt. 2.1.
Bestemmelsene i §§ 1-5 i forskriftsutkastet ser ut til dels å regulere både forholdet mellom forsikringsselskapene og Naturskadepoolen, men også forholdet mellom forsikringsselskapene og sikrede.
Overordnet vil Forbrukerrådet påpeke at det er viktig å være tydelig på hvilke parter forskriften regulerer, og hva som reguleres. I tillegg bør ordlyden være lett forståelig.

Vi legger til grunn at ny forskrift om egenandel og ansvarsgrense blir inntatt i selskapenes forsikringsvilkår på en måte som er forståelig og enkelt tilgjengelig for alle typer kunder. Det fremkommer ikke av forslagets bestemmelser §§ 1-5.
I tillegg er ordlyden i utkastets §§1-5 noe omfattende. Forbrukerrådet vil peke på at det henvises til naturskadeforsikringsloven § 1 i flere av bestemmelsene (for å sette bestemmelsen inn i konteksten), og det er grunn til å stille
spørsmål ved om det er mer naturlig å regulere disse forholdene i naturskadeforsikringsloven istedenfor i forskriften. Spesielt gjelder dette definisjoner som kan få avgjørende betydning for den enkeltes rettigheter, for eksempel i forbindelse med et skadeoppgjør.

Oslo, den 2. september 2019
Med vennlig hilsen Forbrukerrådet
Jorge B. Jensen (s.)
Fagdirektør finans