Endringer i klimaloven (klimamålet for 2030)

Forslaget innebærer å samordne klimamålet for Norge 2030 med Norges innsendte klimamål under Parisavtalen. Det betyr at i stedet for dagens § 3 i klimaloven som sier at vi skal kutte utslipp med minimum 50% og opp til 55%, er det foreslått å endre denne til i stedet å kreve minimum 55% utslippskutt. Dette utslippskuttet skal som før, regnes ut fra utslippsnivået i 1990. Klimamålet for 2030 kan gjennomføres i samarbeid med EU. Det er således ikke denne spesifikke lovendringen som utløser vårt behov for å si noe om skogbruket sitt utslipp og opptak i forbindelse med Norges forpliktelser.

«Klimaloven lovfester Norges overordnede klimamål, og det er opp til den til enhver tids sittende regjering å gjennomføre en politikk som gjør at målene nås.»
Det er vanskelig å være uenig i en økning i Norges klimamål. Norge bør absolutt være sitt ansvar bevisst. Når måloppnåelsen likevel hviler så sterkt på regjeringens politikk, vil vi benytte anledningen til å si noe om hva som er viktig for skogbruket i så henseende.

Ved fastsetting av klimamålet for 2030 legges det til grunn at CO2-opptaket og klimagassutslippet fra skog- og arealbrukssektoren ikke inkluderes i referanseåret 1990. Men utslipp og opptak fra skog- og arealbrukssektoren som er addisjonelle, regnes med i vurderingen av måloppnåelse.

Det store spørsmålet for skogbruket blir hvordan man regner på addisjonelle utslipp og opptak. Vi har et faktisk høyt nettoopptak i den norske skogen i dag, som er vesentlig høyere enn hva det var i 1990. Dette er vi opptatt av at bør telle positivt, ikke negativt slik man kan risikere ved regnemetoden i LULUCF på bakgrunn av valg av referansebane, forvaltet areal, og at ordningen ikke hensyntar de store forskjellene i skog sør i Europa og skog i de nordiske landene.

NORSKOG mener klimamålene kan gjennomføres i samarbeid med EU, men det vil avhenge av at vi får et LULUCF som hensyntar og tilpasses nordisk skogbruk. Det er ikke cherry-picking, det er hensiktsmessig tilpasning. I verste tilfelle får LULUCF-regnemetodene stor negativ påvirkning på skogbruket i Norge. Det er ikke ønskelig for noen – og ikke heldig for klimaet på lengre sikt.

NORSKOG stiller seg prinsipielt bak lovendringsforslaget, men mener det er vanskelig å vurdere konsekvensene av forslaget, når regnemetodikken som skal legges til grunn for opptak og utslipp for skog- og arealbrukssektoren, ikke er satt. I så måte risikerer vi å vedta en lovendring som inneholder regnemetodikker vi ikke vet hva innebærer. Det er derfor ikke sikkert tallet 55 er det mest avgjørende.

NORSKOG er sterkt for en utslippsreduksjon, og er opptatt av at skogbruket ikke skal bli en hvilepute for ikke å opprettholde tilstrekkelig ambisjonsnivå i andre bransjer. Vi vet at skogbruket teller positivt i klimasammenheng, men når vi nå står i en situasjon hvor regnemetodikken kan slå ut for ambisjonsnivået for andre, risikerer vi også at man ikke – eller for sent - iverksetter nødvendige klimatiltak. På denne bakgrunn er det viktig å falle ned på hvilken rolle skog- og arealbrukssektoren skal ha, samtidig som man må åpne for å gi skogbruket nødvendige rammebetingelser for å kunne fortsette å være en viktig bidragsyter i klimasammenheng.

Framtiden i våre hender takker for muligheten til å komme med innspill til regjeringens foreslåtte oppdatering av klimaloven.

Internasjonale forpliktelser er ikke et tak for hva som kan lovfestes

Regjeringen slår i forbindelse med lovendringen fast at den ikke har til hensikt å lovfeste omstillingsmålet. Regjeringen ser dermed ut til å mene at det er og må være en forskjell på hvilket mål en rent faktisk skal styre klimapolitikken etter (omstillingsmålet) og målet som reguleres i klimaloven, og regjeringen dermed forplikter seg til å rapportere om overfor Stortinget. Det er Framtiden i våre hender uenig i og slår fast at det ikke er holdepunkter i andre lands tilsvarende klimalover at internasjonale forpliktelser utgjør et slags tak for hva som kan lovfestes. Omstillingsmålet burde lovfestes.

Galt å øke fleksibilitet, må presiseres i merknad i forbindelse med skog og arealbrukssektoren

Regjeringen sår i forarbeidene tvil om bruken av fleksibilitet i måloppnåelsen ved å regne med «addisjonelle» utslipp og opptak fra skog- og arealbrukssektoren. Vi var en av flere høringsinstanser som ba om avklaring om hva denne delen av forarbeidet innebar, hvorpå departementet slår fast følgende: «Norge har ikke definert hva som skal kunne regnes som addisjonelle opptak og utslipp, og hva dette skal regnes i forhold til. Det gjenstår å avklare nærmere.» Det framgår ikke hvem som på vegne av «Norge» skal definere og avklare dette nærmere, men legger til grunn at regjeringen vil peke på seg selv heller enn å komme tilbake til Stortinget i saken.

Det er i vår lesning av forarbeidet teoretisk mulig å endre målet fra 50-55 % til 55 % og «avklare nærmere» at addisjonelle opptak fra skog og arealbrukssektoren kan utgjøre opp til 5 % av 1990-baseline. I så tilfelle ville hele denne revideringen av loven være til ingen nytte og helt på kanten av Parisavtalens forpliktelse til at nye mål må ha høyere ambisjonsnivå enn det forrige.

Framtiden i våre hender har ingen grunn til å tro at det rent faktisk er dette som er regjeringens intensjon med «addisjonell»-formuleringene og foreslår at en samlet energi- og miljøkomité slår fast det i en merknad til loven for å fjerne all tvil. Merknaden bør presisere at:

1. Det er ikke anledning til å regne «addisjonelle» utslipp og opptak fra skog og arealbrukssektoren som er i størrelsesorden lik den innstrammingen fra 50 til 55 % som vedtas i loven i denne behandlingen.
2. Med «addisjonelle» utslipp og opptak fra skog og arealbrukssektoren er også eventuelle negative utslag omfattet. En eventuell (svært usannsynlig) negativ utvikling sammenlignet med netto-opptaket i 1990 vil regnes med i måloppnåelsen. I så tilfelle vil kuttbehovet i kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor være større enn 55 %.

Framoverskuende utvalg for revidering av loven – mål for mellomliggende år, råd/kommisjon, indirekte utslipp og annen internasjonal rettsutvikling

Regjeringen har i Hurdalsplattformen varslet et separat mål for den naturlige karbonlagringen i Norge. Klimautvalget 2050 arbeider med forslag til hvordan målstyringen i klimapolitikken kan utvikles, og leverer sin rapport innen 1. november. Land vi liker å sammenligne oss med utvikler stadig rettsliggjøringen av klimamål og klimahandling. Danmark og Storbritannia gjør seg erfaringer med et nasjonalt klimaråd/kommisjon med klimafaglig overoppsyn og rapportering til parlamentet. Sverige har utviklet mål for reduksjon av klimafotavtrykket til svensk økonomi regnet etter etterspørselsmetoden (klimamål for forbruket). Det er ingen grunn til å tro at Klimaloven har funnet sin optimale form i dagens utgave. Derfor ønsker Framtiden i våre hender at Stortinget ber regjeringen sette ned et utvalg for revidering av klimaloven, med mål om å ta opp i seg internasjonal beste praksis, lovfeste et nytt mål om naturlig karbonlagring, vurdere og eventuelt foreslå rammene for en uavhengig klimakommisjon, foreslå målsetninger for perioden fra 2030, herunder et forslag til årstall norsk økonomi skal være netto null, og vurdere og eventuelt foreslå et klimamål for forbruket som supplement til de geografiske målene.

Det er ikke og vil ikke bli noen klimakrise. Klimalovens utslippsmål legitimerer betydelig bruk av finansielle, industrielle og natur-ressurser, uten at klimatiltakene har målbar effekt på globalt klima. Vestens samlede tiltak mer enn oppveies av en kraftig utslippsøkning i øvrige land der økonomisk vekst prioriteres.

Hovedkonklusjoner

Parisavtalens gunstigste ‘klimamål’ vil tilfredsstilles uten spesielle CO₂-tiltak, og loven kan avvikles som klimalov, men muligens utformes for å legge forholdene bedre til rette for forbedringer av energi og miljø.

Subsidiært bør loven åpne for samarbeid, kvotekjøp etc med land som kan ha nytte av det. Uansett bør loven endres for å redusere de enorme kostnadene uten effekt i vanskelige tider med enorme ressursbehov på flere fronter. Samfunnets styrende organer vil derved bli spart for å måtte stille urealistiske krav som ikke har mulighet for å bli realisert. Andelen av verdens fornybare energi har bare økt fra ca. 3 % til 5 % på 30 år. En konvertering globalt vil kreve tiltak hinsides hva som er realiserbart - og er umulig.

Lovpålagte reguleringer av landbruk og skogbruk (reduksjon av metan, lystgass) vil ikke ha noen klimaeffekt og må unngås. Skogens CO₂-opptak bør inkluderes; det kompenserer for 50+ % av Norges utslipp, med 28 mill. CO₂-ekvivalenter.

https://www.ssb.no/natur-og-miljo/artikler-og-publikasjoner/skog-gjor-norge-mer-klimavennlig

Landet i Norge stiger fremdeles (med få unntak) i en pågående prosess etter siste istid, og sikring mot havstigning er ikke berettiget ut over ekstremvær-tiltak. Videre politikk bør prioritere tilpasning og takling av hendelser i tråd med EUs taxonomi for bærekraftige aktiviteter. Slike tiltak har vist seg å være langt mer effektive for samfunnet enn CO₂-bekjempelse fordi de virker når ekstreme værfenomener skjer.

Global temperatur

Temperaturen øker vesentlig mindre enn IPCCs anslag, og primært om natten, i kaldere tider og i Arktis. Antarktis er stabil eller litt kaldere. Resultatene fra samlet internasjonal vitenskap viser en bedre klode ‘for fattig og rik’ (prof. R.Tol 2015) med rekordpreget matvareproduksjon (FAO) uten påvist økte ekstremeffekter (IPCC2012,2013,2021), ei heller i Norge. IPCC har aldri konkludert med hva som er optimal gjennomsnittstemperatur på kloden kun hva som kan endre den i varmere retning.

Det er spesielt å etablere en lov hvis intensjon er å redusere temperaturen når kloden de siste 2.5 millioner år har befunnet seg i en geologisk istid, Pleistocen, og i nedre kvartil av klodens temperaturvariasjoner de siste 550 millioner år, der gode vekstvilkår var gjennomgående med hele 7 C høyere temperatur enn i dag. Det viser robustheten i klodens selvregulerende klimasystem.

Data IPCC legger til grunn, viser at økte temperaturer ikke forårsakes av CO₂ i denne perioden, ei heller i vekslingen mellom de mange istider og mellomistider. Også IPCC aksepterer at temperaturen stiger først, mens CO₂ kommer 600-800 år senere, mest sannsynlig avgitt ved havets oppvarming fra sola. Heller ikke i moderne tid observeres at CO₂ forårsaker påfølgende temperaturstigning, unntatt en tilfeldig samvariasjon fra 1976 til 1998. Også der kommer CO₂-økning etter temperaturstigning. En slik tilfeldig, kortvarig sammenheng er i snaueste laget som grunnlag for en lov basert på IPCCs CO₂-hypotese.

Klodens klimastatus

Nylig publiserte USAs NOAA en justert satellitt-temperaturserie med økning på 0.09 C per tiår, litt lavere enn universitetsmiljøet UAH med 0.13 C som Klimarealistene benytter. Dette er vesentlig lavere enn tall fra lavkvalitets bakkemålinger som domineres av varme stasjonsvalg (byer og nær havet).

Havet varmes opp av sola som senere varmer atmosfæren. Med den store varmekapasiteten relativt til atmosfæren blir endringene små. Argobøyene viser en temperaturstigning på 0.07 C de øverste 1900 m. med maksimum på ca 0.2 C de øverste 100 m, mest i tropene, mot nord endog enkelte avkjølinger (Ole Humlum, ‘State of the climate 2022’).

Havstigningen er globalt ubetydelig uten noen akselerasjon, men med kraftig landhevning for Norden. Tidevannsmålere ved land angir 1-2 mm/år, der variasjonene kan ha betydning. Satellittmålinger brukt av IPCC viser (utifra samme rådata) etter subjektiv kalibrering 3.4 mm/år, litt mer enn usikkerheten i målingene (3 mm) ved speilblankt hav. De små, men regulære naturlige avvik følger de samme mønstre siden ca. 1800 uavhengig av CO₂-utslipp etter 1950.

De varme 1930-årene

Dagens situasjon må ses i lys av klimaendringene i 1930-årene. De samme relative endringer ble observert da som nå, f.eks. med 6-7 C varmere om vinteren, varmere hav, betydelig minking av havis, isbreer flere km tilbake og stimulering av planter og fauna. Dette ble delvis reversert opp mot 1980 som var nytt havis-maksimum, før ny varmeperiode inntrådte (ca. 60-70 års syklus). Denne syklusen reverseres nå mot kaldere fase ut ifra utviklingen de siste ti år – en markant demonstrasjon av betydningen av Golfstrømmens variasjoner (målt utenfor Skottland og Kola siden år 1900). Dette er grundig rapportert fra Havforskningsinstituttet til Fiskeridepartementet (av senere professor i fiskeriforskning Victor Øiestad 1990).

Varmeperioden rundt 1940 ble omtalt som markant klimaforbedring. Da den kaldere fase utviklet seg (CO₂-utslipp økte markant etter 1950) var det bekymring for avlingssvikt og en kommende ny istid (Jfr. CIA, USAs administrasjon og presse i 1970-årene) inntil dette snudde brått i 1976.

Oppvarmingen av kloden etter siste istid faller sammen med solas ‘Grand Solar Maximum’ (1923-2003), det største på 8000 år (Usoskin). Andre planeter og måner i solsystemet er også varmet opp uten at IPCC har konkludert med at økt solaktivitet også kan påvirke vår klode. Men nå er solas aktivitet redusert, og solforskere forventer utvikling mot et solminimum frem mot 2050. Sammenligninger med Maunderminimum (kaldeste del av Den Lille istid) eller Dalton minimum (kald Napoleonstid) nevnes. Dette vil forsterkes av en kald fase for Golfstrømmen og kan få betydelige konsekvenser for klodens klima og matproduksjon siden det gjennom hele mellomistiden, Holocen, har vært en sammenheng mellom solaktivitet og kalde og varme perioder.

Beregningsmodeller

IPCC legger beregninger fra kompliserte modeller til grunn for sine konklusjoner og utvikler ulike scenario for politikkutforming. Det er velkjent at modellene angir langt større CO₂-effekter enn observasjonene viser, og at de er direkte uegnet for prognoser (Scott-Armstrong). Tidligere mye brukte scenario (RCP8.5) er forkastet i AR6 (Working group 1), men legges likevel til grunn av andre grupper.

Også i ledende modelleringsmiljøer påpekes at modellene er for dårlige og må forbedres (Bjorn Stevens, Max Planck-institutt, Hamburg, Lennart Bengtsson). Steven Koonin, hevder at troen på beregning av fremtidsklima med særlig nøyaktighet er ren fantasi (Unsettled 2021). Alle er enige om at modellene ikke kan beregne skyer godt nok (dekker 66 +/-3 % av klodens overflate). Usikkerheten blir da større enn beregnet økning i drivhuseffekten som bare er 1-2 % av klodens energitransport. Det er et tankekors at en økning i klodens middeltemperatur på 3 C krever 4 ganger mer energi fra økt drivhuseffekt enn det IPCC beregner som økt drivhuseffekt (H. Hayden).

Vitalt er at de beste lokale beregninger av drivhuseffekten viser at intet sted på kloden har overflate og atmosfæriske forhold som kan gi en drivhuseffekt stor nok til å påvirke kloden nevneverdig. Da vil heller ikke middelverdiene kunne gjøre det. Observasjoner fra satellitter fra 1969 (NIMBUS-serien) har vist at i Antarktis og for andre områder med inversjon vil økt CO₂ gi avkjøling. Dette gjelder hyppig og i Arktis og andre kalde steder, samt for stratosfæren.

President Bidens klimarådgiver Gavin Smith (GISS) har publisert resultater som viser at kun vanndamp og delvis CO₂ som bidrar til drivhuseffekten. Metan, lystgass og ozon har ingen målbar klimaeffekt, men foreslåtte tiltak utgjør en stor belasting for bønder og distrikt-Norge.

Redd Barna takker for muligheten til å komme med innspill til Energi- og miljøkomitéen i høringen om oppdatering av klimaloven. Redd Barna arbeider nasjonalt og internasjonalt for oppfyllelse av barns rettigheter slik de er nedfelt i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen). De siste årene har Redd Barna hatt et særlig fokus på klimaendringens betydning for oppfyllelse av barnekonvensjonen.

Redd Barna er positive til at klimalovens klimamål oppdateres, men det bør gjøres større endringer i klimaloven for å sikre ivaretagelse av barns rettigheter og andre menneskerettigheter. Det pågår det en rask rettsutvikling internasjonalt hvor ulike domstoler slår ned på uforpliktende klimalover ut fra betraktninger om at de ikke er egnet til å sikre menneskerettslige krav, inkludert barns rettigheter. Den norske klimaloven gjør per i dag ikke klimamålene rettslig bindende, den forplikter ikke til territorielle kutt eller kutt i eksport av forbrenningsutslipp, og mangler håndhevings- og sanksjonsmekanismer. Flere europeiske land har mer forpliktende klimalover enn Norge som pålegger konkrete og rettslig bindende forpliktelser til utslippskutt og som er gjenstand for uavhengig kontroll. Redd Barna foreslår derfor flere endringer i klimaloven ut over det som opprinnelig foreslås av departementet.

Klimaendringene truer barns rettigheter

Klimaendringene er en av de største truslene mot barns rettigheter og mot deres fremtid. De truer blant annet barns rett til å overleve og til god helse, rett til utdanning og hensynet til barnets beste. Redd Barnas rapport Born into the Climate Crisis fra 2021 viser at i henhold til løftene fra Parisavtalen anslås barn født i 2020 å oppleve gjennomsnittlig 6,8 ganger så mange hetebølger, nesten tre ganger så mange tørkeperioder og tre ganger så mange perioder med avlingssvikt i løpet av livet enn en person født i 1960. Dagens barn og unge har arvet et problem de selv ikke er ansvarlige for.

Hvis vi skal nå målene i Paris-avtalen, og egne klimamål for å begrense klimaendringene mest mulig, må minst to tredeler av de fossile reservene i verden bli liggende under bakken ifølge det Internasjonale Energibyrået (IEA). Her har Norge et særskilt ansvar som oljenasjon. Likevel er det ikke fremlagt konkrete planer for å begrense utslipp fra norsk olje og gass. Norge må også kutte klimagassutslipp i stor skala på tvers av alle sektorer. De norske klimagassutslippene har likevel blitt redusert med kun 4,7% mellom 1990 og 2021. Som følge av disse begrensede nasjonale utslippskuttene, betydelige eksporterte forbrenningsutslipp og mangel på spesifiserte årlige planer frem til nullutslipp risikerer Norge både å bryte med egne klimamål og våre internasjonale klimaforpliktelser samt flere av bestemmelsene i barnekonvensjonen.

Grunnlovfestede forpliktelser til å beskytte barns rettigheter og et levelig miljø

FNs barnekonvensjon og Grunnloven pålegger staten en plikt til å oppfylle, respektere og beskytte barns rettigheter. Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. For å vurdere hva som er til barnets beste er det nødvendig å kartlegge hvilke konsekvenser et tiltak kan få for barn. Dette gjelder alle handlinger, og dermed også tiltak som kan føre til økte klimagassutslipp.

Norge er også forpliktet til å begrense klimaendringene under Grunnloven § 112, som gir enhver rett til et levelig miljø for nåværende og kommende generasjoner, dette innebærer også et levelig klima. Miljøparagrafen er en rettighetsbestemmelse som pålegger staten å beskytte miljø og klima mot uforsvarlig risiko og skade, både ved aktive handlinger og ved å avstå fra klimafiendtlige handlinger.

Klimaloven bør reflektere statens forpliktelser i både Grunnloven § 112 og § 104 til å beskytte og respektere retten til et levelig miljø og barns rettigheter.

I tråd med dette forslaget er vår anbefaling at komitéen iallfall styrker klimaloven for å sikre ivaretagelse av barns rettigheter på følgende områder:

• Klimaloven bør reflektere at oppvarmingen må begrenses til 1.5°C

I dag viser den norske klimaloven § 4 kun generelt til temperaturmålene på 1.5 til godt under 2°C i Parisavtalen. Samtidig er det vitenskapelig konsensus om at oppvarming over 1.5°C innebærer en sterk risiko for å aktivere irreversible vippepunkter med langt mer dramatiske konsekvenser for barns rettigheter og fremtidige generasjoner. Norge må derfor sette målet om å begrense den globale oppvarmingen til 1.5°C som førende for all norsk politikk, og dette må reflekteres i Klimaloven.

• Klimaloven bør forplikte til bindene og spesifiserte årlige karbonbudsjetter som viser veien til nullutslipp

Klimamålene for utslipp i 2030 og 2050 er i seg selv utilstrekkelige for å beskytte barns rettigheter og fremtidige generasjoner. Vi trenger i tillegg at klimaloven har forpliktelser om hvordan vi skal nå disse målene. Til tross for departementets vurdering om at klimapolitikk ikke hører hjemme i klimaloven ser vi at domstoler i Tyskland, Storbritannia, Irland og Frankrike har slått ned på planer i klimalover som ikke var tilstrekkelig spesifiserte for å nå statens egne klimamål. Vi viser her til høringsinnspillet fra Norges institusjon for menneskerettigheter i første høringsrunde, som også peker på at «det er vanskelig å se noen nedsider ved at regjeringen og Stortinget forplikter seg til å nå egne klimamål gjennom årlige karbonbudsjetter, med mindre de ønsker å ha fleksibiliteten til å ikke nå egne mål».

Med vennlig hilsen

Redd Barna

Kontaktinformasjon:

Ida Morén Strømsø, Seniorrådgiver, klima- og miljøpolitikk, Redd Barna

Ida.stromso@reddbarna.no, 99126520

Mads Harlem, Leder for Internasjonal Politikk

mads.harlem@reddbarna.no

Dette er en kortere versjon av Naturvernforbundets mer utfyllende høringssvar til regjeringens høring om endringen i klimaloven tidligere i år (som også hadde plass til referanser): https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-oppdatering-av-klimalovens-klimamal-for-2030/id2959176/?uid=69056ec8-4dbc-44a8-b80d-a2032c44ba59

Stortinget bør gripe muligheten denne oppdateringen gir til å styrke klimaloven ytterligere ved følgende forbedringer:

1 Bindende utslippskutt i Norge

Hurdalsplattformens mål om 55 % kutt i norske utslipp innen 2030 sammenlignet med 1990, som «gjelder hele økonomien», ga håp for en mer ambisiøs klimapolitikk. Likevel ble Hurdals-målet omdøpt til et «omstillingsmål» i revidert nasjonalbudsjett 2022. Norge meldte inn et oppdatert mål til FN i 2022 som nå skal lovfestes i klimaloven. Dette er ikke det samme som Hurdals-målet. Det er nå usikkerhet rundt hvilket mål styrer regjeringens innsats og hvor mye utslipp faktisk skal kuttes i Norge.

Hele samfunnet og ikke minst næringslivet og befolkningen må få forutsigbare rammer for overgangen til et lavutslippssamfunn. Med fortsatt usikkerhet rundt hvor mye Norge vil benytte seg av kvotehandel, og dermed hvor mye utslippene faktisk skal være innen landets grenser i 2030, kan mange få inntrykk av at eventuelle mangler blir dekket over av kvotekjøp. Hvis Norge lener seg på kvotekjøp, vil det i praksis bety at Norge ligger bak resten av Europa og verden i omstillingen, som innebærer økt klimarisiko.

Forslag til komitémerknad:

• Komiteen ber regjeringen endrer Klimalovens paragraf 3 til: Målet skal være at de territorielle klimagassutslippene i Norge i 2030 reduseres med minst 55 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990.
• Komiteen ber regjeringen erstatter Klimalovens paragraf 2 med: Lovens direkte klimamål gjelder for de utslipp og opptak av klimagasser i Norges territorier.

Som Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har kartlagt, har Norge en av Europas svakeste klimalov. Klimalovens mål må også gjøres rettslige bindende. Hvis politikere ikke vil gjøre målene bindende, er det grunn til å tvile på om det faktisk er meningen å nå målene. Bindende årlige mål og budsjetter for utslippskutt bør derfor lovfestes i klimaloven som en del av paragraf 6 (Årlig redegjørelse for Stortinget). Kumulative utslipp teller. Utslipp må kuttes år for år, ikke bare på slutten av perioden. Klimapolitikken vil også styrkes av at en troverdig vei mot klimamålene stakes ut. Årlige mål bør kombineres med sektorvise klimamål og –budsjetter, som også vil bidra til forutsigbarhet og klare forpliktelser.

2 Internasjonal kvotehandel må utelukkes

I høringsnotatet sa regjeringen: Det tas høyde for bruk av markedssamarbeid under Parisavtalen artikkel 6 utenfor Europa dersom dette er nødvendig utover klimasamarbeidet med EU for å oppfylle det norske målet.

Selv om det argumenteres for at feilene med kvotesystemene under Kyoto-protokollen ikke vil gjentas under Parisavtalen, er det flere forhold som tilsier at det nye kvotehandelssystemet også vil ha flere utfordringer og usikkerheter. Ingen land bør avhenge av slik kvotehandel for å nå sine klimamål.

Kvotehandelssystemet under Parisavtalen tillater overføring av gamle kvoter fra Kyotoprotokollen. Disse gamle kvotene utgjør ikke nye utslippskutt, men vil se ut som det på papir. Gitt usikkerhetene i det gamle systemet, er det uansett langt fra sikkert om disse kvotene opprinnelig representerte reelle utslippskutt eller ble oppnådd uten naturødeleggelse eller menneskerettighetsbrudd.

Mens det sentrale FN-systemet i prinsipp ikke tillater dobbelttelling av kvoter, kan land inngå frivillige karbonmarkeder hvor dobbelttelling er tillatt. Sletting av kvoter (slik at antall kvoter i systemet reduseres og totale utslipp reduseres) blir minimal. Det sentrale FN-systemet for kvotehandel vil slette kun 2 % av kvoter for å unngå en-til-en «offsetting», men slik direkte offsetting uten sletting av kvoter er tillatt under frivillige systemer.

Under Parisavtalens artikkel 6,2, kan land definere hvilken som helst type informasjon om kvotehandel som konfidensiell. Dette åpner for at kvotehandel mellom land igjen ikke vil være transparent.

Regjeringen bør endre klimaloven slik at det ikke er noen tvil om at utslippskuttene faktisk skal tas i Norge. Stortinget bør derfor bed regjeringen om å gi et tydelig signal på at det ikke er noen planer om å nå klimamålene med bruk av de omstridte kvotehandelssystemene i Parisavtalens artikkel 6.

Forslag til komitémerknad: Komiteen ber regjeringen om å gi Klimalovens paragraf 2 følgende nytt ledd: Kvoter kjøpt gjennom markedssamarbeid under Parisavtalen artikkel 6 skal ikke telle mot oppnåelse av Norges klimamål.

Det er presedens for dette i den britiske klimaloven, hvor den ansvarlige statsråden må begrense kvotene i karbonbudsjetter, med særlig hensyn til behov for hjemlige utslippskutt; beslutningene om eventuelt kvotekjøp må bli basert på anbefalinger fra den faglige Climate Change Committee, som har kommet med en krystallklar anbefaling om at internasjonale kvoter ikke skal brukes for å nå UKs klimamål, og kan bare komme i tillegg til måloppnåelse.

3 Hensyn til 1,5-gradersmålet/natur- og bærekraftsmål

Klimamålene må ses i sammenheng med natur- og bærekraftsmålene. I tillegg er det viktig at utslippskutt i Norge ikke kommer fra flytting av utslippsskapende aktiviteter til andre land. Norges nasjonale klimamål må nås på en måte som kutter globale utslipp.

Dette gjelder særlig for norsk olje og gass. Uavhengige forskere viser at kutt i norsk oljeproduksjon vil kutte globale utslipp. Den beste måte å kutte utslipp fra petroleumssektoren på, både for norske og globale utslipp, er å gjennomføre en rettferdig omstilling som kutter produksjon. Andre tiltak, særlig elektrifisering av sokkelen med kraft fra land, vil ikke ha en like god effekt, samtidig som de har flere andre store ulemper, ikke minst sløsing av verdifull kraft som kunne blitt brukt til større effekt på elektrifisering av grønn industri og transport.

Klimalovens formålsparagraf (paragraf 1) kan endres slikt: Oppfølging av loven skal også fremme globale utslippskutt i tråd med 1,5-gradersmålet og øvrige natur- og bærekraftsmål.

En ny formulering i formålsparagrafen til klimaloven vil også styrke Høyesterettsdommen fra klimasøksmålet i 2020, som slo fast at staten plikter å ta stilling til de globale klimakonsekvensene av økt olje- og gassproduksjon når den vurderer søknader om en plan for utbygging og drift av petroleumsforekomst.

I tillegg har Sverige inkludert indirekte/forbruksrelaterte utslipp i landets klimamål. Oslo kommune skal jobbe for å redusere disse utslippene. Indirekte utslipp bør få en egen paragraf i klimaloven, og inkluderes som en del av gjennomgangen av klimamålene hvert femte år (paragraf 5) og den årlige redegjørelsen for Stortinget (paragraf 6).

4 Opptak og utslipp fra skog- og arealbruk

Det er flere grunner til at hvorfor utslipp og (særlig) opptak fra skog- og arealbruk bør holdes adskilt fra klimamålet:

• Opptak fra flere typer skog- og arealbruk kan reverseres og kan derfor ikke kompensere for varige utslippskutt.
• Klimarisikoen og uklarheten rundt utslippskutt vil økes hvis utslippskutt utsettes/reduseres ved bruk av opptak fra skog- og arealbruk.
• Noe økt utslipp fra skog- og arealbruk er ikke nødvendigvis dårlig, for eksempel hvis ansvarlig produserte treprodukter erstatter forurensende alternativer. Det er heller ikke sikkert at økt opptak er bra hvis det kommer på bekostning av naturmangfold, for eksempel treplanting av fremmede arter. Disse særegne utfordringene taler for et separat mål for opptak og utslipp fra skog- og arealbruk.

Målet for opptak fra skog- og arealbruk bør få en egen paragraf i klimaloven, og omtales som en del av gjennomgangen av klimamålene hvert femte år (paragraf 5) og den årlige redegjørelsen for Stortinget (paragraf 6).

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skal fremme og beskytte menneskerettighetene i Norge, blant annet ved rådgivning til norske myndigheter, jf. NIM-loven § 1 og 3. Som ledd i dette, fremmer NIM anbefalinger i en årlig melding til Stortinget, jfr. NIM-loven § 2 (2). 

Menneskerettighetene danner rammen for våre anbefalinger, men anbefalingens innhold varierer ut fra rettsområde og de ulike rettighetene. Det er både NIMs oppgave å peke på brudd på rettigheter, men også å peke på både områder hvor vi mener det er risiko for brudd, på bakgrunn av relevante menneskerettslige utviklingstrekk. 

På klimaområdet er det i følge FNs klimapanel stadig flere klimasøksmål, som påvirker lands klimapolitikk (FNs klimapanel, Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change, Technical Summary p. 125). Per 2020 var menneskerettslige argumenter brukt i over 100 saker globalt (London School of Economics and Political Science, Global trends in climate change litigation, 2021 Snapshot p. 6.) I Norge kom Høyesterett med viktige avklaringer i klimasøksmålet (HR-2020-2472-P) om Grunnloven § 112. Den europeiske menneskerettskonvensjon er blitt tolket av en rekke nasjonale domstoler til å forplikte stater til å kutte utslipp for å beskytte grunnleggende rettigheter. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har selv ikke tatt stilling til dette, men storkammeret behandler for tiden flere historiske klimasaker som reiser spørsmål om staters plikt til utslippskutt for å beskytte retten til liv og privatliv, og om og eventuelt hvilke krav dette utløser til der administrative og rettslige rammeverket som er på plass for å kutte utslipp i nasjonalstatene. I tillegg skal Den internasjonale domstolen i Haag avgi en rådgivende uttalelse om klima og menneskerettigheter.

NIMs klimaanbefalinger er ikke basert på at Norge per i dag bryter noen menneskerettigheter. Men vi ønsker å gjøre Stortinget oppmerksomme på den raske rettsutviklingen som foregår, slik at spørsmålene dette reiser, kan underlegges demokratisk debatt. I lys av den overnevnte rettsutviklingen, peker vi på at Norges begrensede nasjonale utslippskutt på 4,7% siden 1990, betydelige eksporterte forbrenningsutslipp og mangel på spesifiserte årlige planer frem til nullutslipp utgjør en risiko et slikt rettighetsperspektiv. Å styrke klimaloven langs de linjer vi anbefaler kan etter vårt syn være et verktøy for å begrense denne risikoen, og styrke beskyttelsen av menneskerettighetene. Lovgivningsprosesser er det ordinære demokratiske virkemiddelet for å gjennomføre rettigheter, og Grunnlovens miljøbestemmelse § 112, som omfatter klima, forutsetter nettopp at statens myndigheter iverksetter tiltak som gjennomfører plikten til å sikre et levelig miljø for etterslekten. Utredninger av relevante menneskerettslige forpliktelser på klimaområdet kan også bidra til at disse spørsmålene underlegges gode demokratiske vurderinger fra folkevalgte, snarere enn å havne i domstolene.

Basert på analyser av den overnevnte rettsutviklingen, hvor ulike domstoler slår ned på uforpliktende utslippskutt, klimalover og tilhørende planer ut fra betraktninger om at de ikke er egnet til å sikre rettslige krav, har NIM fremmet to klimaanbefalinger til Stortinget. I 2020 anbefalte NIM å «utrede opprettelsen av en uavhengig klimakommisjon, med lovfestet mandat til å gi råd om utslippskutt og overvåke etterlevelsen av menneskerettslige klimaforpliktelser». I 2021 anbefalte NIM Stortinget å «be regjeringen om å utrede endring av klimaloven for å lovfeste 1,5-gradersmålet og forplikte til spesifiserte årlige utslippskutt fram til nullutslipp innenfor et nasjonalt karbonbudsjett.» Det er så langt ikke iverksatt slike utredninger.

Prop. 107 L (2022-2023) om Endringer i klimaloven (klimamålet for 2030) går i all hovedsak ut på å oppdatere klimamålet for 2030 i klimaloven. Lovforslaget har imidlertid sider til NIMs tidligere anbefalinger på klimaområdet. Dette er bakgrunnen for at NIM anså det som viktig å sende inn en høringsuttalelse til regjeringens forslag, hvor vi anbefalte regjeringen å vurdere å utrede om klimaloven bør endres ytterligere enn det som foreslås i Prop. 107 L (2022-2023). Vårt høringsinnspill forklarer bakgrunnen for og innholdet i våre anbefalinger i detalj, og er tilgjengelig her: https://www.nhri.no/wp-content/uploads/2023/02/Horingsuttalelse-%E2%80%93-oppdatering-av-klimalovens-klimama%CC%8Al-for-2030.pdf 

NIM ønsker å delta i høringen for å muntlig forklare for komiteen hvorfor og hvordan vi mener styrking av klimaloven og opprettelse av en uavhengig klimakommisjon bør utredes ytterligere.