Endringer i straffeloven mv. (påvirkning fra fremmed etterretning)

Høringsinnspill Prop. 42 L (2023-2024)

1         Oppsummering 

·         Advokatforeningen anbefaler at lovforslaget først og fremst avvises, og at temaene utredes nærmere før lignende lovforslag behandles av Stortinget. En slik utredning bør både inneholde en grundigere analyse av konsekvensene for ytrings- og pressefriheten og av hvorvidt det man realistisk sett kan ha håp om å oppnå med slik lovgivning, er forholdsmessig med hensyn til dets negative konsekvenser for våre demokratiske friheter.

·         Dersom komiteen uansett støtter forslaget, vil Advokatforeningen oppfordre komiteen til å gjøre følgende grep:

o   Be regjeringen nedsette et utvalg for å utrede metodebruken i justissektoren. Slik som det ble anbefalt av Personvernkommisjonen (NOU 2022:11, kap. 7.5)

o   Følge opp NIMs forslag om å ta inn i lovteksten at straffebudet kun skal ramme fordekt virksomhet.

o   Gi konkrete eksempler på hva som ikke skal være straffbart, ved for eksempel å uttrykkelig avgrense mot journalistisk og akademisk virksomhet.  
 

2         Bakgrunn
Advokatforeningen innga i 2021 et høringssvar til Justis- og beredskapsdepartementet der vi gikk mot de foreslåtte endringene i straffeloven og straffeprosessloven. Våre innvendinger gjelder også det svakt endrede forslaget som nå ligger hos Stortinget. Et lovforslag med så vidtgående materielle og prosessuelle konsekvenser, bør etter vårt syn være gjenstand for en grundig og selvstendig utredning før det kan vedtas.

Advokatforeningen har forståelse for hensynene og bakgrunnen for lovforslaget. Samtidig er utfordrer forslaget grunnleggende menneskerettigheter, og kan etter vårt syn få uheldige konsekvenser for ytrings- og pressefriheten. Forslaget slik det foreligger begrenser ytringsrommet i en slik grad at mulige konsekvenser burde vært gjenstand for grundigere behandling. Som hovedsynspunkt mener vi fortsatt at spørsmålet ikke er tilstrekkelig utredet.

Kriteriene for straffbarheter vide og vage, med bruk av begreper som "fremmed etterretningsaktør" og "bidrar til virksomhet som har til formål å påvirke" er svært omfattende. Kravet om fordekthet bør være et selvstendig vilkår for straffbarhet, da dette vil gi større trygghet for de som ønsker å ytre seg åpent, samtidig som det kan bidra til å redusere nedkjølende effekter på ytringsfriheten. Advokatforeningen frykter uansett at lovens rekkevidde kan være demotiverende for enkelte ytringer, spesielt i konfliktsituasjoner.

Forslaget er i praksis en markant utvidelse av PSTs mulighet til å ta i bruk skjulte tvangsmidler overfor norske borgere både i etterforsknings, avvergende og forebyggende øyemed. Slike utvidelser har både personvernkommisjonen (NOU 2022:11) og Ytringsfrihetskommisjonen (NOU 2022:9) allerede uttalt en bekymring for. Advokatforeningen stiller seg bak disse bekymringene. 

Advokatforeningen v/leder Jon Wessel-Aas og
saksbehandler Martin Kaasgaard Nielsen, samfunnskontakt

Dato: 27. februar 2024

^{Prop. 42 L (2023-2024) Endringer i straffeloven mv (påvirkning fra fremmed etterretning)}

Norsk Presseforbund (NP) er paraplyorganisasjon for frie redaktørstyrte medier. Norsk Redaktørforening (NR) organiserer ca. 800 norske redaktører fra alle typer nyhets- og aktualitetsmedier. Innspillet fremmes på vegne av den norske mediebransjen og alle presseorganisasjonene i Norge.  

Overordnet:

Vi har forståelse for de hensyn som begrunner lovforslaget. Vi mener like fullt at dette er dypt problematisk, fordi det griper direkte inn i grunnleggende menneskerettigheter, og kan få direkte konsekvenser for ytrings- og pressefriheten. Dette er påpekt av flere instanser med sterk faglig kompetanse, blant andre Norges Institusjon for Menneskerettigheter, Dommerforeningens utvalg for menneskerettighetsspørsmål og Advokatforeningen. På denne bakgrunn mener vi forslaget ikke bør vedtas i sin nåværende form. Forslaget er inngripende, svært skjønnsmessig og uklart formulert og det åpner for inngripende tiltak.

Prinsipalt: 
1. Forslaget bør avvises og sendes tilbake til regjeringen, med anmodning om at regjeringen utarbeider et nytt forslag som i større grad hensyntar de innspill tunge faglige instanser har kommet med.

Subsidiært: 
2. Forslaget er ikke avgrenset eller presist nok, det er stor fare for at det vil ramme ytringer som ikke bør rammes av forbudet. Vi har konkrete forslag som vil gjøre forslaget mer presist og treffsikkert. 

3. Forslaget innebærer en betydelig utvidelse av PSTs mulighet til å ta i bruk skjulte tvangsmidler både i etterforsknings, forebyggende og avvergende øyemed. Hvis komiteen går videre med dette vil vi anmode komiteen om å ta inn en merknad som tar høyde for innvendingene fra sentrale aktører som NIM, Advokatforeningen, Datatilsynet og presseorganisasjonene på dette området. En merknad kan også kobles opp mot anbefalinger fra Personvernkommisjonen, NOU 2022:11, kap. 7.5: 

«Åpenhet

Personvernkommisjonen anbefaler at det nedsettes et utvalg for å utrede metodebruken i justissektoren. Utvalget bør særlig vurdere personvernkonsekvenser av politiets metoder, særlig sett opp mot formålsprinsippet og proporsjonalitetsprinsippet. Dette arbeidet forutsetter at utvalget har tilgang på nødvendig informasjon om bruken av inngripende metoder og skjulte tvangsmidler. Dette er viktig både som et tillitsbevarende tiltak, og for å reise en åpen og demokratisk debatt om hvor grensen mellom personvern og kriminalitetsbekjempelse og forebygging bør gå.»

og Ytringsfrihetskommisjonen, NOU 2022:9, som påpeker følgende i kap. 7.9.8: 

«Kommisjonen vil advare mot bruk av generelle og vidtrekkende lovbestemmelser på områder som kan påvirke ytringsfriheten. Inngripende tiltak bør formuleres så konkret som mulig. De to forslagene fra 2021, om politisk påvirkning i samarbeid med fremmed etterretning, og om lagring av åpent tilgjengelig informasjon til etterretningsformål, er eksempler på lovforslag som etter kommisjonens syn er for generelt utformet. Alle forslag som utvider myndighetenes fullmakter til å benytte seg av tvangsmidler, må vurderes nøye opp mot hensynet til ytringsfrihet og praksis fra EMD og EU-domstolen. Det er viktig å vurdere den nedkjølende effekt denne type tiltak samlet sett har for samfunnsdebatten og for medienes kontrollfunksjon. Mulige konsekvenser for ytringsfriheten bør utredes særskilt og synliggjøres i høringsnotatene. Lover og retningslinjer på dette området må ta høyde for at ansatte i politi og påtalemyndighet ofte har begrenset tid og mulighet for å sette seg inn i rettsreglenes rekkevidde og begrensninger».

Vi bistår gjerne med innspill til en eventuell merknad. 

Innspill til lovteksten: 
Overordnet mener vi straffebudet burde vært mer presist utformet sett opp mot hvor alvorlige inngrep det er snakk om. Konkret foreslår vi følgende: 

Vi støtter NIMs forslag om å vurdere å ta inn i lovteksten at straffebudet kun rammer fordekt virksomhet. 

For ytterligere innsnevring bør det vurderes å legge inn et krav om at straffebudet kun rammer påvirkning der det er ytt vederlag, slik de har i Sverige.

Vi mener også det bør presiseres i loven hva som ikke er straffbart (uten at den skal tolkes uttømmende), som journalistisk og akademisk virksomhet, også i tråd med forslaget fra NIM. 

Med vennlig hilsen for presseorganisasjonene, 

Arne Jensen, Norsk Redaktørforening (90778747) 
Kristine Foss, Norsk Presseforbund (48110268) 

1.             Innledning

NIM avga høring til Justisdepartementet den 23. august 2021. Der fremholdt vi blant annet at straffebudet måtte strammes inn for å tydeliggjøre hva som utgjør det straffverdige samarbeidet, siden bestemmelsen griper inn i ytringsfriheten og privatlivet etter Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon. Vi etterlyste også en nærmere vurdering av adgangen til tvangsmiddelbruk opp mot handlinger av ulik karakter.

I den nå fremlagte proposisjonen legger departementet til grunn at bestemmelsene har fått et «klarere og mer avgrenset anvendelsesområde» (s. 5). Proposisjonens forslag om å åpne for bruk av skjulte tvangsmidler «vurderes i lys av dette». (s. 53/54). NIM er enig i at forslagets angivelse av «på vegne eller etter avtale med» er en klargjøring. Siden det er tale om å handle på vegne av, eller etter avtale, kan ordlyden riktignok tenkes å omfatte virksomhet som bare har en kommersiell avtale med noen som må anses som en slik aktør, for eksempel en bedrift i et annet land. For øvrig synes ikke forslaget snevret inn. Til dels synes forslaget utvidet, særlig gjennom uttrykket «etterretningsaktør». Det innebærer at NIM fortsatt i det vesentlige kan vise til tidligere uttalelse.

Vi understreker at det må anerkjennes at forslaget reiser vanskelige dilemmaer. Lovforslaget søker å ramme skadelig virksomhet. Samtidig er det viktig å verne om mulighetene til å fremsette kritiske og uønskede ytringer.

2.      Ytringsfrihet, personvern og krav til hjemmel for inngrep

Etter NIMs syn har det foreslåtte straffebudet et stort potensielt anvendelsesområde, som i proposisjonen forutsettes praktisert mer treffsikkert. For eksempel forutsettes flere steder i proposisjonen at særlig fordekt virksomhet skal rammes, men uten at det er inntatt som et vilkår. Sann informasjon som stiller statsmaktene i et ufordelaktig lys kan omfattes. Medier kan anses som etterretningsaktør hvis de bare er «tilsynelatende uavhengige» (s. 37), men slik at det legges til grunn at det «uansett ikke [vil] være aktuelt for PST å overvåke alminnelig journalistisk virksomhet etter forslaget» (s. 58).

Kriteriene «fremmed etterretningsaktør» og «bidrar til virksomhet som har til formål å påvirke» mv., omfatter mye. Når både dette tilknytningskravet og handlingskravet er vide, er det nærliggende at straffebudet kan ramme kontroversielle ytringer vi ellers anser vernet av ytringsfriheten.

Etter ordlyden kan virksomhet som er journalistisk, diplomatisk eller akademisk  omfattes, i den grad slik legitim virksomhet over landegrenser medfører for eksempel forskningssamarbeid eller avtaler. Det er viktig at aktører som er involvert i legitim virksomhet ikke avskrekkes fra dette.

Lovhjemler må være så klare at de kan danne basis for avgjørelser i saker som har oppstått. Med et slikt perspektiv er krav til fordekthet unnlatt inntatt som vilkår i forslaget (s. 41). Departementet viser til at det er «upraktisk» at noen som samarbeider med fremmede etterretningsaktører vil være åpne om det, og synes å forutsette at dette er skadelig.

Lovhjemler må imidlertid også være så presise at de kan veilede dem som på et tidligere tidspunkt vurderer om de skal ytre seg eller ei. Dersom fordekthet er et straffbarhetsvilkår vil den som ytrer seg med åpenhet om bakgrunnen for ytringene kunne gjøre det med større trygghet, og vil dessuten motiveres til slik åpenhet. Et slikt forhåndsperspektiv er generelt viktig ved et straffebud som kan ha nedkjølende effekt. Usikkerhet virker demotiverende på ytringer, trolig særlig på dette området, og ikke minst i lys av de konfliktsituasjonene man ser for seg som aktuelle.

I saken Savva Terentyev mot Russland, avsnitt 85, uttalte EMD at det er «vitally important that criminal law provisions directed against expressions that stir up, promote or justify violence, hatred or intolerance clearly and precisely define the scope of relevant offences, and that those provisions be strictly construed in order to avoid a situation where the State’s discretion to prosecute for such offences becomes too broad and potentially subject to abuse through selective enforcement». 

I tillegg til den forholdsvis vide gjerningsbeskrivelsen, åpner mistanke for adgang til å iverksette en stor mengde tvangsmidler, herunder skjult etterforskning. I proposisjonen drøftes dette primært som et isolert spørsmål om inngrep i privatlivet (s. 54). Komiteen bør vurdere om den nedkjølende effekt på ytringsfriheten tilsier ytterligere begrensninger. Frykt for at ytringer kan sees som forberedende handlinger, medvirkning eller noe som bør avverges, utvider ytterligere kretsen av de som kan påvirkes til taushet.

3.      Konkrete innspill

 1) Som nevnt i NIMs høringsinnspill, bør det vurderes om bare fordekt virksomhet skal rammes. Dette           kan snevre inn til det mest straffverdige, og forhindre noe av den nedkjølende effekten. Det vil også       være i samsvar med de verdier man vil bevare, jf. proposisjonen om at «[v]esten bygger sin motstandskraft   mot påvirkningsoperasjoner på åpenhet, gjennomsiktighet hos offentlige og private aktører…» (s. 17).

 2) Økt forutberegnelighet kunne også oppnås ved å beskrive hva som ikke er straffbart, ved en unntaksregel. Eksempler på det kan være unntak for medievirksomhet, akademisk virksomhet og alminnelig politisk og diplomatisk virksomhet, samt legitim kommersiell virksomhet. Skadeserstatningsloven § 3-6 a), 2. ledd er et eksempel på unntak i mer generell form, som en rettsstridsreservasjon.

3) En oppsplitting i flere regler, fremfor én kortfattet og omfattende regel, kunne bringe større presisjon. En inndeling kunne tenkes basert på beskyttet gode (beskyttelse av valg, forsvarsevne, alminnelig tillit mv.) med forskjellig avgrensning, eller metoder (som mot betaling, uriktige identitet eller masse-desinformasjon).

Gro Nystuen                                                          Vidar Strømme

Assisterende direktør                                             Fagdirektør