Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2024, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid

 1.    Innledning 

Norges Røde Kors takker for muligheten til å inngi høringssvar til eksportkontrollmeldingen for 2024. Innledningsvis vil vi understreke viktigheten av at myndighetene utviser åpenhet rundt eksport av forsvarsmateriell og eksportkontroll. Åpenhet og påfølgende offentlig debatt bidrar til reell kontroll, legitimitet i befolkningen og tillit til myndighetene. Dette er spesielt viktig i samtiden vår. Røde Kors vil berømme at norske myndigheter fastholder den prinsipielle holdningen til folkeretten, menneskerettighetene og humanitærretten. Det mener vi er et helt nødvendig utgangspunkt for forsvarlig eksport og eksportkontroll.

Røde Kors har et særlig ansvar for å fremme internasjonal humanitærrett, herunder de av humanitærrettens regler og prinsipper som gjelder for eksport av forsvarsmateriell. Spredning av kunnskap om humanitærretten er en viktig del av det forebyggende arbeidet rettet mot næringsliv, akademia og offentligheten for å motvirke brudd på regelverket for eksportkontroll, ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen og sanksjoner.

I høringssvaret kommenterer vi koblingen mellom slike folkerettslige vurderinger og eksportkontroll, særlig i lys av ny våpenteknologi. Vi har også kommentarer til opprettelsen av Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA) og behovet for forhåndsvurderinger og etterkontroll.

2. Ny teknologi

Ny våpenteknologi - herunder kunstig intelligens for militær bruk – utfordrer humanitærrettslige prinsipper og kan i verste fall føre til brudd på humanitærretten, en uro som forsterkes gjennom synergieffekten av ny avansert teknologi, geopolitiske spenninger og våpenkappløp.

Det er avgjørende at avansert teknologi er underlagt eksportkontroll. Med forbehold om at det kan være etablert praksis uten at vi vet det, mener Røde Kors at det bør stilles krav om folkerettslig vurdering av relevante teknologier før eksportlisens kan gis, jf. Tilleggsprotokoll I til Genèvekonvensjonene artikkel 36, samt FDs retningslinjer om folkerettslige vurderinger av våpen, krigføringsmidler og krigføringsmetoder i forsvarssektoren av 1. mai 2023. Tar man i betraktning at brudd på humanitærretten ofte er ensbetydende med unødvendig lidelse, ødeleggelse og død, blir behovet for en slik vurdering akutt i tilfeller hvor det pågår væpnet konflikt i mottakerlandet.

Behovet for folkerettslige vurderinger er spesielt viktig ved eventuell eksport av autonome våpen, kunstig intelligens i våpensystemer eller beslutningssystemer for målutvelgelse. I korte trekk er slike systemer problematiske fordi de kan bidra til å svekke menneskelig kontroll over beslutninger om liv og død, mens humanitærretten bygger på et premiss om menneskelige vurderinger og individuelt ansvar. De reiser derfor humanitærrettslige problemstillinger som må vurderes konkret.

Vi viser til UDs retningslinjer punkt 2.3 bokstav a) om at søknader skal avslås dersom de er uforenlige med Norges internasjonale forpliktelser og vedlegg B som slår fast at krigføringsmidler som eksporteres skal oppfylle humanitærrettslige krav. Etter Røde Kors sitt syn er det ikke mulig å fastslå at kravene til krigføringsmidler er tilfredsstilt uten en forutgående folkerettslig vurdering av nye våpen mv, herunder våpenteknologi.

3. Reell og effektiv eksportkontroll. Opprettelsen av DEKSA

Røde Kors er opptatt av at eksportkontrollen innebærer en reell og effektiv lovlighetskontroll når det er tale om eksport av forsvarsmateriell som aktualiserer humanitærretten. De konkrete humanitærrettslige-vurderingene som gjøres ved vurderinger av lisenssøknader, samt hvordan etterkontroller gjennomføres i praksis og hvorvidt brudd på lisensvilkår følges opp er spesielt viktige i denne sammenheng.

I 2021 la Riksrevisjonen frem sin undersøkelse av myndighetenes arbeid med eksportkontroll av strategiske varer (Dokument 3:4, 2020–2021), hvor Norges eksportkontroll av strategiske varer ble kritisert. Røde Kors bemerker at utviklingen siden den gang har vært positiv. Særlig viktig er at opprettelsen av DEKSA bidrar til mer effektiv forvaltning av norsk eksport av forsvarsmateriell og reell kontroll med denne eksporten.

Vi legger til grunn at DEKSA vil sikre at eksportkontrollen gjennomføres med tilstrekkelig kompetanse og ressurser, og at DEKSA som sådan vil styrke norske myndigheters evne til å ivareta Norges humanitær- og menneskerettslige forpliktelser. Samtidig er det grunn til å understreke at humanitærrettslige vurderinger kan være krevende å gjennomføre i praksis, og at DEKSA til enhver tid må ha ressurser og kompetanse til å kontrollere de humanitærrettslige implikasjonene av eksport av forsvarsmateriell, inkludert etter at eksport har funnet sted.

Norge har et av verdens strengeste regelverk når det gjelder eksport av forsvarsmateriell. Meldingen vektlegger at forsvarsindustrien er en integrert del av norsk sikkerhetspolitikk og bidrar både til nasjonal og europeisk sikkerhet og forsvarsevne. Forutsigbare rammebetingelser som regulerer eksporten er derfor avgjørende, noe også LO stiller seg bak.

Det internasjonale arbeidet med sluttbrukerdokumentasjon som en felles norm i NATO er av stor betydning. Selv om det hittil ikke har vært mulig å oppnå bred støtte for initiativet, er det avgjørende at enhver sittende regjering fortsetter å fremme dette arbeidet

Meldingen understreker behovet for at rammevilkårene for eksportkontrollen oppdateres i takt med den geopolitiske utviklingen. I den sammenheng pekes det på at Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA) gir raske og presise svar på lisenssøknader, samt nødvendig veiledning til aktørene. For at direktoratet skal kunne ivareta disse oppgavene på en tilfredsstillende måte, er det avgjørende at det tilføres tilstrekkelige ressurser. 

LO ønsker først og fremst å kommentere det som angår forsvarsindustrien i Norge og internasjonalt industrisamarbeid. LO mener at stabile og forutsigbare rammevilkår, som er internasjonalt konkurransedyktige, er en nødvendighet for å kunne opprettholde en levedyktig forsvarsindustri i Norge og dermed et effektivt nasjonalt forsvar.                      

Krigen i Ukraina har tydeliggjort behovet for en forsvarsindustri som både styrker nasjonal beredskap og bidrar med materiell støtte til våre allierte. Konflikten har nå pågått i over tre og et halvt år, og selv om produksjonen er trappet opp, er etterspørselen etter materiell til Ukraina fortsatt svært høy. Samtidig vil det ta tid å gjenoppbygge egne forsvarslagre, noe som understreker behovet for langsiktig planlegging og kapasitetsbygging.

Meldingen omtaler eksport av forsvarsmateriell til Ukraina. Det er tidligere vedtatt å tillate direktesalg av forsvarsmateriell til Ukraina. Stortinget støttet denne avgjørelsen ved behandling av stortingsmeldingen om Nansen-programmet (Meld. St. 8 (2023-2024)). LO stiller seg bak avgjørelsen.

I forsvarsbudsjettet for 2026 er det vedtatt at 70 milliarder kroner skal gå til militære formål i Ukraina. Videre at støtten skal gå til internasjonale initiativ og kjøp fra ukrainsk industri. LO er bekymret for at dette kan medføre dårligere konkurransevilkår for norsk industri og dermed svekke vår egen beredskap.

I Meld. St. 17 (2020–2021) «Samarbeid for sikkerhet – Nasjonal forsvarsindustriell strategi for et høyteknologiske og fremtidsrettet forsvar» beskrives viktigheten av en nasjonal forsvarsindustri for norsk forsvarsevne. Den understreker også viktigheten av internasjonal markedsadgang for å opprettholde kompetanse og teknologinivå i industrien slik at denne er konkurransedyktig. Sett i lys av krigen i Ukraina og endrede forutsetninger, vil LO stille spørsmål om det er behov for justeringer i nåværende forsvarsindustrielle strategi. 

LO har gjennom sine forbund mange medlemmer i norsk forsvarsindustri, og er derfor meget opptatt av industrien skal være i stand til å opprettholde og utvikle fremtidsrettede kompetansearbeidsplasser. Om lag 13 000 årsverk i over 300 virksomheter er involvert i norsk forsvarsindustri og industrien omsetter årlig for en verdi av rundt 46 milliarder kroner. Tallene illustrerer industriens sterke betydning for norsk verdiskaping og sysselsetting. I tillegg kommer ringvirkningene av at forsvarsindustrien i stor grad benytter små og mellomstore norske bedrifter som underleverandører. Det finnes underleverandører i nesten alle fylker.

Videre ser vi spin-off effekter til det sivile markedet gjennom teknologispredning. Et velkjent eksempel her er utviklingen av Penguin-missilet på 1970 tallet som førte til utviklingen av romfartsindustrien på Kongsberg. Teknologien for navigasjonsenheten i missilet er senere blitt videreutviklet og tatt i bruk i norskprodusert utstyr for dynamisk posisjonering (DP) av oljerigger og skip. Her har Norge en ledende posisjon i verdensmarkedet. Et annet eksempel er fjernstyrte kontrolltårnene på norske flyplasser med opprinnelse både fra missilutviklingen og fjernstyrte våpenstasjoner.

Forsvars- og sikkerhetsindustrien kjennetegnes ved avanserte, høyteknologiske løsninger og har derfor bidratt til kunnskaps- og kompetanseheving innenfor mange områder.

Nettopp derfor vil LO understreke viktigheten av at Norge beholder og videreutvikler slike kompetansebaserte arbeidsplasser. Norge er et avansert velferdssamfunn med et høyt kostnadsnivå. Vår industri kan ikke konkurrere med lavkostland i produksjon av enkle produkter. Derfor er det avgjørende at vi satser på den type industri hvor vi er konkurransedyktige internasjonalt når det gjelder kompetanse og teknologi. 

Et velfungerende samspill mellom Forsvaret og industrien er svært viktig. For det første bidrar dette til å opprettholde et Forsvar som er på et tilstrekkelig teknologinivå til at vi kan operere sammen med våre allierte på en tilfredsstillende måte. For det andre gjør samspillet det mulig å skape ny kunnskap og arbeidsplasser spredt til bedrifter i hele Norge. Uten dette samarbeidet vil Norges sikkerhets- og beredskapsmessige evne bli sterkt redusert. 

Norsk forsvarsindustri er konkurransedyktig. Det har gitt industrien flere internasjonale samarbeidsmuligheter. På den annen side er det internasjonale forsvarsmarkedet fremdeles et lukket marked preget av proteksjonisme av egen industri. Ved større materiellkjøp fra utlandet er det derfor avgjørende viktig at norske myndigheter krever industrielle samarbeidsavtaler for å sikre norsk forsvarsindustri adgang til andre utenlandske markeder. Det er også viktig at Norge fremstår som stabil samarbeidspartner og deltager i ulike europeiske initiativer.

Felles innspill fra: Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening, Norsk Industri/NHO og Kongsberggruppen ASA knyttet ti:

Meld. St. 29 (2024-2025) Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2024, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid – Høring i Stortingets utenriks- og forsvarskomité 3. november 2025

--

Det norske eksportkontrollregelverket er strengt og tydelig. Det har bidratt til bred enighet om de nåværende rammene, som har muliggjort forutsigbarheten som industrien er avhengig av for å kunne utvikle konkurransedyktig norsk forsvarsteknologi.

Industrien mener det er svært viktig å videreføre dagens strenge regime. Dagens regelverk ivaretar behovet for å ha streng kontroll med hvem som får tilgang til norsk forsvarsteknologi og -materiell. Fra industriens ståsted, er det svært viktig at norsk forsvarsteknologi og norske produkter ikke havner i feil hender.

Eksport av forsvarsmateriell fra Norge, og norsk industris deltagelse i flernasjonale forsvarsmateriellprosjekter, er en forutsetning for at industrien skal klare å videreutvikle et høyteknologisk kompetansemiljø, som også har høy verdiskapning og betydelige ringvirkningseffekter i mange lokalsamfunn i hele landet.

Dagens strenge og stabile rammer for eksportkontroll er viktig for å sikre nasjonal forsvarsevne og beredskap, da den sikrer Forsvaret tilgang til teknologi, kompetanse og infrastruktur i fred, krise og krig.

• I lys av krigen i Ukraina og behovet for å styrke Forsvaret, totalforsvaret, nasjonal beredskap, forsyningssikkerhet og alliert støtte og samarbeid, er et stabilt og forutsigbart regime for forsvarsmateriell viktigere enn noen gang

• Det er avgjørende at den fastlagte politikken videreføres. Det innebærer bl.a. at det ikke legges ensidige krav til sluttbrukererklæring på hvor NATO-land kan benytte forsvarsmateriell som anskaffes fra Norge, og at etablert praksis når det gjelder retningslinjenes føringer om samarbeids- og utviklingsprosjekter, flernasjonale produkter og delleveranser videreføres.

• Nasjonene som velger norske løsninger har tillit til at Norge og norsk forsvarsindustri er, og vil forbli, en forutsigbar og kompetent leverandør og utviklingspartner. Den gjensidige avhengigheten og samarbeid om utvikling, produksjon og anskaffelse av forsvarsmateriell mellom nære allierte er også svært viktig for å utvikle og styrke sikkerhetspolitiske relasjoner som er helt vesentlige for Norges sikkerhet. Ensidige norske tiltak, som innebærer vesentlige endringer i praktiseringen av eksportkontrollregimet, eller signaler fra myndighetene om at slike tiltak blir vurdert, vil umiddelbart få negative konsekvenser for norsk forsvarsindustri.

• Støtte til Ukraina med norskprodusert materiell er et sentralt virkemiddel i utøvelsen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det er svært positivt at Regjeringen i fjor åpnet for å gi lisens til direkte eksport fra norsk forsvarsindustri til Ukraina.

• Individuell behandling av alle søknader om eksport av forsvarsmateriell fra Norge sikrer at all relevant informasjon blir vurdert. Det sørger også for effektiv og konsekvent kontroll med at eksporten skjer i tråd med Stortingets føringer og regelverket. Regjeringen opplever at det er et større behov for eksportkontroll og at dette behovet er økende. En stadig mer krevende og kompleks sikkerhetssituasjon, som både påvirker praktiseringen av eksportkontrollregimet, og medfører nye sanksjoner, innebærer at behovet for rettledning og rådgiving til bedriftene øker. Derfor er det helt avgjørende at DEKSA har nødvendige ressurser for å utføre sin kritiske rolle som forvaltningsmyndighet for eksportkontroll og sanksjoner. Forsvarsindustrien opplever utfordringer knyttet til lang saksbehandlingstid hos DEKSA. Dette har direkte negative konsekvenser for våre medlemsbedrifters samarbeid med industri i andre land og deres mulighet til rask nok eksport, noe som påvirker deres internasjonale konkurranseevne. Andre nasjoner og utenlandske industrielle partnere må kunne ha tillit til at Norge og norsk forsvarsindustri er en pålitelig og forutsigbar leverandør og samarbeidspartner, som også kan levere uten unødvendige forsinkelser. Vi ber derfor Stortinget øke bevilgningen til DEKSA slik at de kan styrke sin kapasitet til saksbehandling og veiledning til bedriftene.  

Changemaker viser til Meld. St. 29 (2024-2025) Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2024, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid og takker utenriks- og forsvarskomiteen for muligheten til å komme med innspill. 

I 2024 eksporterte norske selskaper forsvarsmateriell for om lag 16,2 mrd. kroner. Det er rundt 36 prosent høyere enn i 2023. I perioden 2020-2024 var Norge verdens 15. største eksportør av forsvarsmateriell. Norge får en større rolle i den globaliserte forsvarsindustrien, og dette er ikke uten risiko. Komiteen bør anerkjenne at vi da bevisst knytter oss tettere opp mot andre lands krigføring, og blir et sentralt ledd i en verdikjede vi ikke alltid har kontroll over. Noe vi har fått se beviset på de siste par årene. 

I en urolig og konfliktfylt tid er det både viktig og mulig å opprettholde en solid allianse med likesinnede land, og ha en god nasjonal forsvarsevne. Samtidig bør det ikke være en motsetning mellom å ha gode allianser, og å ivareta menneskerettigheter, støtte oppunder demokrati og etterleve folkeretten. Slik eksportkontrollen er i dag, har vi ikke de tilstrekkelige forsikringene på plass for å være trygge på at vi alltid etterlever menneskerettighetslovgivning og internasjonal humanitærrett. Komiteen bør virkelig vurdere hvilke tiltak som må til for å endre dette. 

I 2024 var USA vår største våpenkunde. I 2024 så vi en 66% økning i salget til USA fra året før, med salg til ca. 3.5 milliarder kroner. De kategoriene vi solgte mest i, var: Bomber, torpedoer, raketter, missiler og eksplosive midler samt tilhørende komponenter, og Luftfartøy, UAV, flymotorer og utstyr til fly samt komponenter. Det økende salget til USA bør også medfølge grundige vurderinger rundt hva disse varene brukes til. Dette har blitt særlig tydelig etter at det er bevist at norskutstyrte F-35-jagerfly, et samarbeid med amerikanske Lockheed Martin i spissen, brukes i Israels krigsforbrytelser mot Gaza. 

Siden 2023 har FN-eksperter og jurister advart mot at våpenbidrag til Israel, både indirekte og direkte, kan gjøre stater medskyldige i menneskerettighetsbrudd og krigsforbrytelser. Konklusjonene de kommer frem til er ikke politiske, men juridiske, og bør derfor veie tungt for absolutt alle. Norsk eksportkontrollregelverk bygger på Arms Trade Treaty (ATT), som Norge er forpliktet til å følge. Der fremkommer det at stater har et ansvar for å hindre våpenbidrag til krigsforbrytelser og menneskerettighetsbrudd, etter avtalens artikkel 6 og 7. Flere jurister mener at forpliktelsene også gjelder vurderinger for re-eksport. Når både OHCHR og flere anerkjente NGOer sier at Israel begår folkemord på Gaza, og ICJ finner det plausibelt at det skjer, er det uholdbart at Norge frasier seg sitt ansvar for å hindre våpenleveranser til Israel, med argumentet om at Norge ikke eksporterer direkte til Israel. Det er en enorm ansvarsfraskrivelse all den tid norskprodusert “forsvarsmateriell” brukes av det israelske militæret i krigføringen på Gaza. Vårt ansvar gjelder også salg via tredjeland, eller bidrag inn i forsvarssamarbeid. Derfor må det tas grep for å sikre at norsk våpeneksport ikke undergraver folkeretten eller bidrar til menneskerettighetsbrudd. 

For å rydde opp i hvem som ender opp med norske våpen i henda, ønsker vi å ta et oppgjør med Utenriksdepartementets skille mellom varer med selvstendig og ikke selvstendig funksjon. I Utenriksdepartementets retningslinjer, punkt 4 og 6, skilles det mellom varer med en selvstendig funksjon, og varer som ikke har en selvstendig funksjon -såkalte delleveranser. Dette skillet avgjør hvorvidt det er krav om sluttbrukerklæring eller ei. Det defineres derimot ikke hva som klassifiseres som en selvstendig funksjon. Vi anmoder derfor at komiteen forespør en tydeligere redegjørelse for dette og bakgrunnen for avgjørelsene rundt hva som inngår i disse begrepene. Vi må kunne legge til grunn definisjonen av en vare med selvstendig funksjon, for å i det hele tatt ha muligheten til å anse Utenriksdepartementet sin vurdering av utstedelse av lisens som legitim.  Når vi ikke vet om komponenten har en selvstendig funksjon eller ikke, vet vi heller ikke om det skal vurderes ut fra endelig mottakerland eller ei. Det må være åpenhet i disse vurderingene, og vi stiller spørsmål ved om Utenriksdepartementet selv har klare definisjoner på dette. Videre vil vi òg argumentere for at et slikt skille er kunstig da ethvert system eller del vil påvirke landets militære kapasitet.

Norske forsvarsmateriell skal ikke brukes til krig og undertrykkelse. Dette kommer tydelig frem i Stortingets vedtak fra 1959 og presiseringen fra 1997. Vedtaket fra 1959 slår fast at Norge ikke skal eksportere våpen til områder hvor det er krig eller borgerkrig, mens presiseringen fra 1997 tydeliggjør at det heller ikke skal gis tillatelser der det foregår alvorlige menneskerettighetsbrudd eller der det er fare for intern undertrykking. Når det likevel eksporteres varer i kategorien «bomber, torpedoer, raketter, missiler og eksplosive midler samt tilhørende komponenter» til Indonesia – et land som i flere tiår har vært involvert i væpnet konflikt og grove menneskerettighetsbrudd i Vest-Papua – reiser det spørsmål om regjeringens praksis er forenlig med både ordlyden og intensjonen i Stortingets vedtak. Selv om konflikten i Vest-Papua ikke formelt defineres som en borgerkrig, har den borgerkrigslignende trekk som bør utløse restriktiv eksportkontroll i tråd med Stortingets føringer.

Når Norge samtidig tillater eksport av forsvarsmateriell til autoritære regimer som Qatar, og til land med økende autoritære trekk som Indonesia og Ungarn, svekker det troverdigheten i norsk eksportpolitikk. En praksis som tillater slike leveranser bryter med Stortingets intensjon om å hindre norsk delaktighet i intern undertrykking, og undergraver både våre prinsipper og Norges internasjonale omdømme som forkjemper for menneskerettigheter og demokratiske verdier. I en tid hvor etterspørselen etter forsvarsmateriell fra demokratiske stater er historisk høy, bør regjeringen prioritere å følge egne vedtak – ikke tøye grensene for dem.

Changemaker ber derfor Stortinget anmode regjeringen om å: 

• Innføre sluttbrukererklæringer med re-eksportklausuler på eksport av alt forsvarsmateriell til alle land, inkludert salg til NATO-land
• Sørge for strengere etterkontroll av alt forsvarsmateriell som eksporteres, ved å innføre tiltak som stikkprøvekontroller og merking av delene som eksporteres
• Innføre strengere krav for samarbeidsavtaler knyttet til våpeneksport for å hindre at norskproduserte komponenter blir brukt i våpen i land vi selv ikke ønsker å eksportere våpen til
• Redegjøre for hvordan våpeneksporten er i tråd med folkeretten og internasjonal menneskerettighetsrådgivning 
• Underlegge norske våpenfabrikker i utlandet norsk eksportkontrollregelverk 
• Stanse våpeneksporten til autoritære regimer og stater som begår grove menneskerettighetsbrudd