Tromsø kommune

I høringsnotatet står det at departementet presiserer at det ikke legges opp til endrede finansieringsrammer for krisesentertilbudet, og at det fortsatt skal være et kommunalt tilbud finansiert gjennom kommuneramma.

Tromsø kommune ønsker å gjøre oppmerksom på utfordringer ved dagens finansiering av krisesentertilbudet, som vi mener det er uheldig at ikke drøftes ved en slik gjennomgang av krisesenterloven.

Kommunene har ikke fått kompensert for de reelle utgiftene til krisesenterdrift

Finansieringen av krisesentrene ble lagt inn i kommunenes rammefinansiering samtidig som krisesenterloven ble innført i 2011, fra en tidligere ordning med 80% statlig finansiering. Blant annet på bakgrunn av loven har det i tidsrommet fra 2011 foregått en omfattende profesjonaliseringsprosess på krisesentrene.

Krisesenteret for Tromsø og omegn er et godt eksempel på denne prosessen. Da krisesenterloven kom, holdt krisesenteret til i et gammelt, kommunalt bolighus, som ikke var egnet til krisesenterdrift. Krisesenteret var en ideell organisasjon med 1,5 ansatte i fast stilling og utstrakt bruk av frivillige vakter, som fikk noe kompensasjon, men ikke lønn i vanlig forstand. Det var fire boenheter med lav standard, og lav sikkerhet. Vi måtte ofte avvise brukere på grunn av manglende kapasitet.

I 2024 holder krisesenteret til i et nytt bygg, planlagt og bygget som krisesenter, med 10 boenheter, og tilpasset lovens krav om fysisk atskilt botilbud for kvinner og menn. Krisesenteret har blitt en del av Tromsø kommune, som er vertskommune for tilbudet, og som har et samarbeid med 8 andre kommuner. Krisesenteret har nesten 10 årsverk, og det er krav om treårig relevant utdanning for alle stillinger, bortsett fra nattevakter, som har krav om fagarbeiderkompetanse.

Da finansieringen av krisesentertilbudet ble lagt inn i Grønt hefte i 2011, fikk Tromsø kommune 2,579 millioner, noe som var en rimelig sum ut fra datidens drift. I 2023 brukte Tromsø kommune 7,250 millioner på krisesentertilbud. Det betyr at krisesenterdrift er et område hvor ansvaret er overført til kommunene uten at de økonomiske rammene i realiteten har fulgt med, særlig sett ut fra de økte kravene som kom med krisesenterloven. Dette betyr at krisesenterdrift i stor grad konkurrerer om midlene med mange andre oppgaver kommunene er pålagt.

I rapporten Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen (NORCE 2022) [1] støttes dette i anbefalingene, hvor det blant annet heter: «Det er behov for å se nærmere på finansieringen av krisesentertilbudet og å utvikle nasjonale retningslinjer i lys av økte kostnader tilknyttet videreutvikling av krisesentertilbudet som følge av lovens krav.» (s. 138).

Dagens finansieringsmodell innebærer en ulempe for distriktene

Dagens finansieringsmodell har en tydelig distriktsulempe. Der det er lange avstander og lav befolkning, vil utgiftene for hver kommune bli større hvis man skal drive krisesenter med god kvalitet og rimelig reisevei. Selv om det ikke er satt noe minimumskrav til kostnader/ bemanning for å drive krisesenter, kreves det et visst nivå for å kunne drive et døgnåpent tilbud.

Dette rammer ikke direkte Tromsø kommune, som er en stor kommune i nordnorsk sammenheng, men vi har tett samarbeid med andre krisesentre i Nord-Norge, og ser at det er en stor utfordring for de fleste andre krisesentre i nord. I høringsnotatet er det referert til at 10 av 13 sentre med samlet budsjett under 6 millioner ligger i Nord-Norge (s. 9).

Tromsø kommune foreslår at det legges fram forslag til hvordan en slik distriktsulempe kan kompenseres for, for eksempel gjennom søkbare midler, eller ekstra tilskudd til krisesentre i distriktene ut fra gitte kriterier.

Kostnader vektes i større grad enn kvalitet

I rapporten Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen (NORCE 2022) [2] kommer det fram at dagens lovgiving og finansiering står i fare for at økonomiske hensyn blir vektlagt på bekostning av kvalitet i krisesentertilbudet, når samarbeidskommunene som ikke fysisk har krisesenteret i sin kommune skal inngå avtaler om krisesentertilbud. I rapportens anbefalinger står det: «Det er behov for klarere nasjonale retningslinjer om hvilke forpliktelser kommunene har med hensyn til krisesenterlovgivningen. Slike retningslinjer kan motvirke at krisesentrene kommer i et økonomisk konkurranseforhold til hverandre ved inngåelse av kontrakter med samarbeidende kommuner. Det kan bidra til at kvaliteten på krisesentertjenestene blir tydeligere i anbudene.» (s. 137)

Tromsø kommune har hatt stabile forhold når det gjelder samarbeidskommuner, men vi merker likevel situasjonen med økonomiske konkurranseforhold gjennom at vi har mottatt flere henvendelser fra andre kommuner som har spurt om å kjøpe krisesentertjenester. Vi mener at et faglig godt tilbud forutsetter at kommunene i størst mulig grad samarbeider med det nærmeste krisesentertilbudet. Vi ser også at det er viktig at det er en viss geografisk spredning av krisesentre, og at dagens finansieringssystem utfordrer en desentralisert struktur.

Tromsø kommune mener lovarbeidet i større grad burde tematisert sammenhengen mellom lov og finansiering. Generelt er dagens krisesentertilbud underfinansiert, og det trengs et økonomisk løft for å styrke krisesentrene.

Vi vil støtte forslag fra Krisesentersekretariatet om å tilføye et nytt punkt e. under §2:

Siden krisesentrene ble opprettet, har informasjonsarbeid og annet forebyggende arbeid vært viktige oppgaver. Krisesentrene har unik kompetanse og erfaring som er viktig i forebyggende arbeid i kommunene. En synliggjøring av krisesentrenes forebyggende rolle vil være viktig, og også tydeliggjøre at krisesentrene må ha nok ressurser til å også ivareta denne delen av arbeidet.

Tromsø kommune er positive til endringsforslaget i loven, hvor det tydeliggjøres at kommunen skal sørge for likeverdige alternative botilbud for brukere som ikke kan benytte seg av botilbudet ved krisesenteret.

Vi vil imidlertid peke tilbake på punktet om økonomi, og understreke at et individuelt tilpasset tilbud krever store økonomiske ressurser. Når det gjelder tilrettelegging for voldsutsatte med funksjonsnedsettelse, vil særlig bygningsmessige ressurser være viktig. Fram til 2019 hadde vi et bygg som ikke kunne brukes av noen som ikke kunne gå i trapper, og måtte flere ganger finne alternative, og ofte dårligere, løsninger for personer som derfor ikke kunne benytte seg av tilbudet. Det er behov for et aktivt engasjement og insentiv for kommunene til å prioritere nye krisesenterbygg, for eksempel med tilskuddsordninger gjennom Husbanken. En slik ordning burde også være åpen for å gjelde de kommunene som nylig har investert i nye bygg.

Når det gjelder tilbudet til voldsutsatte med kjent rusmiddelproblem, er det riktig påpekt i høringsnotatet at dette er ei gruppe som ofte blir avvist fra krisesentrene, som er mer utsatt for vold i nære relasjoner, og som har omfattende og sammensatte problemer. Tilrettelegging for denne gruppa er ressurskrevende, fordi mange i denne gruppa kan ha atferd som ikke er forenlig med å bo i et bofellesskap hvor det også bor barn. I Tromsø kommune planlegges nå et kvinnehus med boliger for kvinner med rusmiddelproblemer, som også skal ha to krisesenterplasser. Vi ser sterkt fram til å få et slikt tilrettelagt tilbud på plass. Kostnadene for disse krisesenterplassene vil antakeligvis bli omfattende, og må legges til regnestykket for hvor stort sprik det er mellom det som ble lagt inn i rammetilskuddet og de reelle kostnadene for kommunen.

Når det gjelder tilbudet til barn, mener vi det er viktig å fortsatt ha et stort fokus på barneperspektivet. Mange barn bor på krisesenteret over lang tid, og ved vårt krisesenter er gjennomsnittslengden på opphold på krisesenter høyere for barn enn for voksne. Et godt tilbud til barn krever også nok bemanning og kompetanse. Dette kommer blant annet fram i en ny rapport fra Redd Barna, hvor barn forteller om sine erfaringer fra krisesenter, og behovet for flere ansatte til å ivareta barnas behov kommer fram. [3] Hos oss mener vi at vi i dag har fått på plass et godt tilbud til barn, men vi vil påpeke at det først var i 2022 krisesenteret fikk nok ressurser til å kunne være mer enn en person på jobb på ettermiddag og i helger. Vi vet at mange små krisesentre i Nord-Norge er langt unna en slik virkelighet.

Når dette er sagt, vil vi også fremheve at krisesentertilbudet er et av de mest individuelt tilpassede tilbudene som finnes. Vi er tilgjengelige, arbeider fleksibelt og har fokus på helheten i de voldsutsattes situasjon.

Tromsø kommune støtter å videreføre fysisk atskilte botilbud for kvinner og menn. En viktig begrunnelse er å gi et særlig vern for kvinner, fordi de er mest utsatt for alvorlig vold i nære relasjoner. Over 90% av beboerne på krisesenter er kvinner, og majoriteten er kvinner med innvandrerbakgrunn. Felles botilbud vil heve terskelen for at den største og mest utsatte brukergruppen vil bruke tilbudet. En videreføring av fysisk atskilte botilbud vil også være i tråd med plikter etter FNs kvinnekonvensjon og Istanbul-konvensjonen.

Tromsø kommune støtter også at krisesentertilbudet til menn og deres barn må styrkes. Det gjøres best ved å styrke krisesentrene slik at det er nok bemanning og ressurser til å ivareta fysisk atskilt botilbud.

Selv har vi hatt botilbud for menn først fra 2022, på grunn av uegnet bygg og manglende økonomiske ressurser. Vi har god erfaring med et samlokalisert tilbud, der bygget er tilrettelagt for et fysisk atskilt botilbud. Vi legger til rette for felles møteplasser og fellesskap mellom beboere, både voksne og barn, med ansatte til stede. Tilbudet til kvinner og menn er ikke helt likt utformet, men vi mener det er et likeverdig tilbud.

Tromsø kommune støtter departementets bekymring for at økonomiske hensyn vil gjøre at det blir et press på kommunene til å velge felles botilbud hvis det åpnes for at kommunene selv skal kunne velge om botilbudet skal være felles eller atskilt, og støtter at det skal være regulert i loven. At menn er en mindre brukergruppe enn kvinner på krisesenter er blant annet fordi kvinner er mer utsatt for alvorlig vold i nære relasjoner. Et likeverdig krisesentertilbud til menn må ikke gå på bekostning av tilbudet til kvinner, men krever gode nok økonomiske rammer.

Et argument for felles botilbud, er at det i dag kan være utfordrende for transpersoner og ikke-binære å forholde seg til et kjønnsdelt botilbud. Vi mener det er viktig å arbeide med at transpersoner og ikke-binære skal oppleve at de er velkommen på krisesenter, men at det ikke forutsetter et felles botilbud. Økt kunnskap om seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk er viktig, sammen med individuell tilrettelegging og lydhørhet overfor den enkelte beboers ønsker. Vi vil også påpeke at formuleringen i lovens formålsparagraf bør ses på. I dag står det at «Formålet med denne lova er å sikre eit godt og heilskapleg krisesentertilbod til kvinner, menn og barn som er utsette for vald eller truslar om vald i nære relasjonar.» Selv om det er presisert i veilederen til krisesenterlova at transpersoner og ikke-binære er i målgruppa, og at det ved forrige lovarbeid var viktig å påpeke at krisesentertilbudet var for både kvinner og menn, kan det oppfattes som at særlig personer med en ikke-binær kjønnsidentitet ikke er inkludert.

Når det gjelder krisesenterets rolle i å vurdere om barn skal ha samvær med den andre forelder mens det er på krisesenter, er det viktig å understreke at krisesenteret er et lavterskeltilbud, og ikke bør tillegges rollen å skulle ta avgjørelser om samvær. Samtidig er det viktig å understreke at krisesentrene har god kjennskap til beboere og brukere, og kunnskap om vold.

Samvær med den andre forelder mens barn er på krisesenter er et sammensatt og vanskelig område. Det høres enkelt ut å si at barn ikke skal ha samvær hvis det ikke vil være til barnets beste og at barn har rett til beskyttelse mot vold og overgrep. Slik det også kommer fram i høringsnotatet, er imidlertid virkeligheten mye mer kompleks. Når barn bor på krisesenter er det ofte en akutt situasjon og mye som er uavklart, både når det gjelder omfanget av vold og på hvilke måter barna er berørt. Generelt opplever de krisesenteransatte at voldsutsatte foreldre møter systemer som ikke er tilpasset dem, at de blir stående alene med ansvaret for hvordan de skal forvalte felles foreldreskap med voldsutøver, og at vold ofte blir omdefinert til foreldrekonflikt både i møte med barnevern, familievern og domstol. Nyere forskning har tatt inn begrepet fortsettelsesvold, som handler om hvordan vold i nære relasjoner kan fortsette på andre måter etter et brudd, særlig knyttet til felles foreldreskap (Bjørnholt 2024). [4]

Når samfunnet vektlegger likestilt foreldreskap og belønner samarbeid, der foreldre ikke bor sammen, er det positivt i et allment perspektiv, men kan være svært utfordrende i familier hvor det utøves vold og er svært ulike maktforhold. Erfaringer fra krisesenterarbeid viser både at systemet er utilstrekkelig i de akutte situasjonene der barn oppholder seg på krisesenter med en forelder, og at felles foreldreskap kan bli en arena for fortsatt vold og kontroll. Vår erfaring fra krisesenterarbeid er at vold i nære relasjoner er vanskelig å dokumentere. 75% av alle saker som blir anmeldt som vold i nære relasjoner blir henlagt, ofte på bevisets stilling, og det tar i gjennomsnitt 1,5 år fra en sak blir anmeldt til det foreligger en dom. Vi mener at samfunnet må bruke mer ressurser på hjelp, samordning og rettslige avgjørelser i saker der en av partene forteller om vold i nære relasjoner, både i en tidlig fase og gjennom hele forløpet.

Dagens system i møte med spørsmål om samvær når barn bor på krisesenter fungerer ikke godt nok. Midlertidige avgjørelser i domstolen eller sakkyndige utredninger, som nevnes i høringsnotatet, er lite tilgjengelig og har lange tidsperspektiver. Vi støtter derfor å utrede nærmere om erfaringene fra Danmark om at det skal treffes en midlertidig avgjørelse om at det ikke skal være samvær når barnet oppholder seg på krisesenter og det kan godtgjøres at oppholdet skyldes vold eller trusler om vold. En slik avgjørelse må imidlertid legges til et annet sted enn krisesenteret. I Danmark har man ved slike midlertidige avgjørelser et system for innhenting av opplysninger fra krisesenteret.

Tromsø kommune støtter forslaget om at den samiske befolkningens særskilte rettigheter tydeliggjøres i lovteksten.

Også her er det imidlertid en stor utfordring at det ikke er drøftet noen økonomiske tiltak for å sikre at loven får et praktisk innhold.

For at krisesentertilbudet til den samiske befolkninga skal bli godt nok, er det både behov for økt kunnskap og kompetanse på alle krisesentre, men det er også behov for et krisesentertilbud med særlig språk- og kulturkompetanse. Opprettelsen av NASAK bidrar på en god måte til økt kunnskap og kompetanse til krisesentrene.

Vi ha tidligere påpekt at dagens finansiering av krisesentertilbudet har en distriktsulempe, og den slår særlig inn i Finnmark, hvor flere av kommunene med samisk majoritetsbefolkning ligger. Høringsnotatet viser til at Samisk krise- og incestsenter ble lagt ned i 2019. Vi mener det bør opprettes et nytt samisk krisesenter (gjerne kombinert med incestsenter), og at det vil være vanskelig å få til gjennom dagens finansieringsordning. Det bør være et statlig ansvar å sikre et samisk krisesentertilbud. Et samisk krisesentertilbud kunne både vært krisesentertilbud for flere kommuner, samtidig som det kunne fungert som et ressurssenter for andre krisesentre. Man kunne også hatt en ordning som gjorde det enkelt for samer som ikke er bosatt i kommunene tilknyttet det samiske krisesentertilbudet å velge å få oppfølging fra det samiske senteret, enten som beboer eller som dagbruker. Man kunne også tenkt seg at et slikt krisesenter kunne vært et tilbud også til den samiske befolkninga på svensk og finsk side.

Krisesentrene har også en forebyggende rolle. Å ha et samisk krise- og incestsenter vil være av stor betydning for forebyggende arbeid mot vold og overgrep i det samiske samfunnet.

Tromsø kommune støtter presiseringen av at oppfølging i reetableringsfasen er et ansvar også for andre deler av tjenesteapparatet.

Ved Krisesenteret for Tromsø og omegn opplever vi at det er svært varierende hvor godt samarbeidet er i reetableringsfasen. I stor grad handler dette om at voldsutsatte kan ha svært sammensatte behov, og at mange deler av tjenesteapparatet ikke er godt nok tilrettelagt for situasjonene voldsutsatte kan være i. I de fleste tilfeller er det krisesenteret som får en koordineringsfunksjon for mange av beboere og brukere. Våre erfaringer er langt på vei i tråd med det som kommer fram i den tidligere omtalte rapporten fra NORCE 2022.

Tromsø kommune støtter presiseringen av at kommunene ikke skal kunne kreve betaling for mat til kostpris. Ved vårt krisesenter praktiserer vi det som beskrives som det mest vanlige på krisesentre: at beboere i utgangspunktet har ansvaret for å holde seg selv med mat, men at vi både har et matlager og kan tilby mat til nye beboere, at beboere ved behov får hjelp til å søke støtte til livsopphold fra NAV, og at vi har felles middag en dag i uka samt i høytider som miljøtiltak. Dette er ordninger vi erfarer at fungerer godt.

Det stilles i høringsnotatet spørsmål om reiseutgifter er en kjent utfordring i krisesentertilbudet. Krisesenteret for Tromsø og omegn er ett av 10 krisesentre som har lengste reiseavstand på over 200 km. Per i dag har vi ikke et godt system for transport og reiseutgifter til krisesenteret. Det har vært funnet ad hoc-løsninger fra sak til sak. I tilfeller der andre instanser, som politi, barnevern eller helsetjenester er inne i den aktuelle saken, har vi funnet løsninger i samarbeid med disse instansene. Vi har ellers strukket oss langt for at reisekostnader ikke skal hindre noen fra å komme til et krisesenter. Men i et område med lange avstander og begrenset kollektivtilbud, kan man se for seg at eneste alternative måte å komme seg til krisesenteret på er med taxi, over lange avstander. Det finnes situasjoner hvor den voldsutsatte ikke ønsker kontakt med annet lokalt hjelpeapparat, fordi små samfunn kan være gjennomsiktige, eller at voldsutøver kan ha en rolle i det lokale hjelpeapparatet.

Vi støtter derfor en refusjonsordning for reiseutgifter, og kanskje spesielt for særlig høye reiseutgifter. Det er viktig at en slik ordning ivaretar taushetsplikten. En slik ordning vil gjøre krisesentrene tilgjengelige for flere, og ikke minst gjøre det mulig med transport på tidspunkter hvor det ikke er tilgjengelig kollektivtransport, hvis det er knyttet til risiko å vente med å komme seg til krisesenter.

Krisesentrene står helt sentralt i arbeidet mot vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, som Norge har forpliktet seg til gjennom FNs kvinnekonvensjon og Istanbul-konvensjonen. Krisesentrene har en spesiell historie, de er bygget opp nedenfra med stort frivillig engasjement fra oppstarten på 1970-tallet. Det er positivt at det har foregått en profesjonaliseringsprosess i krisesenterfeltet, men vi mener at kostnadene ved en slik prosess langt fra er dekket for kommunene, som har fått ansvaret for krisesenterdrift. Det er fortsatt behov for bedring av tilbudet: et likeverdig tilbud i hele landet, et tilbud som har nok ressurser til å ivareta lovens krav om tilrettelegging, og et bedre tilbud til den samiske befolkinga.

[1] Rapport nr. 20-2022, NORCE helse og samfunn.pdf (unit.no)

[2] Rapport nr. 20-2022, NORCE helse og samfunn.pdf (unit.no)

[3] Barn med erfaring fra krisenter forteller | Save the Children’s Resource Centre

[4] Fortsettelsesvold etter samlivsbrudd: konsekvenser for mødres helse og livskvalitet: Tidsskrift for velferdsforskning: Vol 27, No 1 (idunn.no)