Høringssvar fra Hafslund til NOU 2024:7 Norge og EØS: Utvikling og erfaringer
Norges tilknytning til EU gjennom EØS tjener Norges energipolitiske interesser og klimapolitiske mål, og sikrer viktige inntekter til stat og kommuner samt nødvendig energiberedskap i en tid preget av betydelig omstilling.
Hafslund er Norges nest største kraftprodusent. Vi forvalter i hovedsak en rekke vannkraftverk i Sør-Norge og fjernvarme, kjøling og avfallsforbrenning i Oslo, men har også eierandeler i flere vindkraftverk. Mot 2035 skal Hafslund bidra til sterk vekst i Norges fornybare energiproduksjon ved å utvide og bygge ny vannkraft, fjernvarme og kjøling og utvikle vind- og solenergi, samt realisere verdens første fullskala karbonfangst og lagringsprosjekt på avfallsforbrenning i Oslo. Et prosjekt som har mottatt betydelig europeisk interesse.
For Hafslund er det avgjørende at vi løser naturkrisen samtidig som vi løser klimakrisen. Som første kraftselskap i Norge formulerte vi et strategisk mål om at vi skal bidra til naturpositivitet, og til det biologiske mangfoldet i forvaltningen og utviklingen av våre prosjekter. For nye prosjekter skal vi ha netto null tap av biologisk mangfold fra 2030, og i eksisterende portefølje skal vi målbart forbedre forholdene for biologisk mangfold fra 2023-nivå.
Hafslund vil berømme utvalget for å ha lagt frem en grundig utredning om Norges erfaringer med EØS. Det er Hafslunds oppfatning at utredningen peker på viktige muligheter i kraftpolitikken, samtidig som den også belyser flere utfordringer. Hafslund stiller seg bak utvalgets beskrivelse av den energipolitiske nåsituasjonen:
«Norge er en del av EUs energimarked gjennom EØS-avtalen og har tatt inn relevant energiregelverk i EØS-avtalen siden den ble undertegnet. Norge er nå EUs viktigste energipartner, og energi inngår som sentralt tema i den grønne alliansen Norge og EU inngikk i april 2023 (se kapittel 11). Under krisen har EU-kommisjonen trappet opp dialogen med Norge for å sikre forsyningene og stabilisere prisene. Norge har fastholdt at markedshensyn alene styrer norsk energieksport. Leveransene fra selskaper som leverer gass fra norsk sokkel til det europeiske markedet har økt til maksimalt av det som er mulig å produsere. Både EU og Norge har gjennom energikrisen diskutert hvordan strømmarkedet kan organiseres for å skjerme husholdninger og næringsliv fra ekstreme prissvingninger, og hvordan utbygging av mer fornybar energi kan støttes og framskyndes. For EUs del inngikk dette i arbeidet med en ny strømmarkedsreform.»
Det er Hafslunds klare oppfatning at europeisk samarbeid og norsk tilknytning til EU gjennom EØS, i sum tjener norske interesser. Hafslund merker seg hvordan utvalget klart og tydelig fastslår at:
«Norges inntreden i det indre marked gjennom EØS-avtalen har bidratt til økt handel, mer konkurranse og høyere velstand enn det som ellers ville vært tilfelle» (…) «Etter utvalgets vurdering har avtalen slik sett ivaretatt sitt opprinnelige formål .»
Hafslund merker seg at utvalget viser til at:
«Fra 2000 og utover har EU utviklet en ambisiøs fornybar- og energieffektiviseringspolitikk for å redusere utslipp av klimagasser, bidra til økonomisk vekst og skape nye arbeidsplasser. Siden 2009 har EU innført et forsterket europeisk samarbeid for å fremme effektive energimarkeder i Europa.» Utvalget viser videre til at et av formålene med EUs energipolitikk «er å redusere energiimporten gjennom å fremme utviklingen av fornybar energi og energieffektivisering. Det setter dermed en retning for utviklingen, selv om medlemsstatene rår over egne naturressurser og sammensetningen av egen energimiks. Energi er definert som en vare i europeisk rett og skulle dermed være gjenstand for fri flyt (så langt kapasiteten på mellomlandsforbindelser rekker). Dette er rettslig forankret i EU med politisk tilslutning fra medlemsstatene.»
Norge er i dag en avgjørende viktig energipolitisk aktør i vår del av verden, med et velfungerende kraftmarked som i betydelig grad er knyttet til det europeiske markedet. Kraftinntekter har i over hundre år bidratt til å sikre velstand og vekst i norske kommuner. Eksempelvis utgjorde norske kommuners kraftinntekter i 2022 nesten 25 milliarder kroner, en svært viktig inntektskilde for kommunesektoren. Det er Hafslunds klare mening at Norges integrasjon i det europeiske kraftmarkedet kommer norske innbyggere til gode gjennom store inntekter til stat og kommuner, og at Norge i sum tjener på kraftutveksling med EU.
Den brutale og folkerettsstridige russiske angrepskrigen i Ukraina, og opptakten til denne helt tilbake til 2014, har tydelig demonstrert hvordan energipolitikk i all overskuelig fremtid kommer til å inneha en betydelig sikkerhetspolitisk komponent. Russland har gjentatte ganger brukt energi som et pressmiddel og våpen mot flere europeiske stater, blant annet ved å holde igjen gassleveranser. Den pågående russiske aggresjonen mot Ukraina har akselerert det grønne skiftet i Europa, motivert av et klart behov om å i størst mulig grad gjøre seg uavhengig av fossil energiforsyning fra Russland. Som følge av dette har Norge blitt EUs viktigste energipartner, som eksportør av betydelige mengder energi til det europeiske markedet. Hafslund merker seg at utvalget understreker at den viktigste årsaken til høye gass- og strømpriser i Europa og Norge gjennom energikrisen, ikke er eksport av kraft til det europeiske markedet, men at Russland har holdt tilbake på eksport av gass til Europa.
Det grønne skiftet medfører en betydelig økt elektrifisering av hele samfunnet, både i Norge og blant EUs medlemsland. Utvalget viser i denne sammenheng til at:
«Et EU som skal til netto null klimautslipp i 2050, må fjerne nær alle utslipp fra strømforsyningen allerede innen 2040. Dette krever forsterket satsing på utbygging av fornybar energi, mer energieffektivisering samt et tettere europeisk samarbeid om infrastruktur og energimarkeder.»
Det er Hafslunds klare oppfatning at utbyggingen av fornybar energi går for sakte. Ifølge Fornybar Norge ble det i 2023 kun satt i drift 0,85 TWh ny kraftproduksjon i Norge, mot 2,3 TWh i 2019 og 7,1 TWh i 2020. Med den lave utbyggingstakten vi nå ser, risikerer Norge et økende kraftunderskudd om noen år, og dermed å bli nettoimportør av kraft. Dette i kontrast til dagens situasjon, der vi eksporterer betydelige mengder fornybar kraft til det europeiske markedet.
Eksport av kraft gjennom kabler til utlandet har de seneste årene vært gjenstand for betydelig offentlig debatt. Hafslund merker seg at utvalget i denne sammenhengen fremhever følgende:
«I Norge utløste energikrisen også en diskusjon om det videre energisamarbeidet med EU, herunder hvorvidt Norge kunne begrense eksport av strøm til EU-stater. I EU er samarbeidet for å sikre stabil energiforsyning styrket gjennom energikrisen, og energihandel mellom statene er opprettholdt. EU-/EØS-retten gir nasjonalstaten mulighet til å gripe inn dersom forsyningssikkerheten er i spill. Risiko for strømbrudd og rasjonering (og ikke strømprisen i seg selv) er utslagsgivende her. Norge har innført en ny styringsmekanisme som tas i bruk dersom det er utsikter til at fyllingsgraden i vannmagasinene blir så lav at forsyningssikkerheten trues.»
Med dagens lave utbyggingstakt av fornybar energi, vil Norge kunne få negativ eller svekket kraftbalanse innen få år. Norge vil oftere oppleve perioder eller år med mye import, og kraftkablene blir avgjørende for å kunne ivareta den norske forsyningssikkerhet, og herunder også bidra til å redusere kraftprisene i Norge. Det er Hafslunds oppfatning at kraftkablenes betydning for forsyningssikkerheten er noe underkommunisert, gitt den lave utbyggingstakten av fornybar energi i Norge.
Hafslund støtter utvalgets klare bemerkning om at etterslepet i implementering av rettsakter, utgjør et problem:
«Selv om det er erkjent at det av praktiske grunner må ta noe tid å få på plass nytt regelverk i EØS, har også det såkalte etterslepet utviklet seg til et problem. I løpet av det siste tiåret har det til enhver tid vært mellom 400–600 rettsakter som skal inn i EØS-avtalen. Budskapet fra EU er at takten i EØS-arbeidet må opp.»
Denne utviklingen omfatter utvilsomt også energipolitikken. Regjeringen har foreløpig ikke signalisert når eller i hvilken grad Ren energi-pakken (2019) eller Kraftmarkedsreformen (2024) skal tas inn i norsk lovverk.
På bakgrunn av at Eldring-utvalget understreker at Norge må ta et ansvar for å redusere det store etterslepet av lovgivning som har trådt i kraft i EU, men som ennå ikke er blitt en del av EØS-avtalen, mener Hafslund at Ren energi-pakken (Energipakke 4) må implementeres i norsk lovverk. Dette er avgjørende for å kunne sikre fortsatt energisamarbeid mellom Norge og EU, og dermed gjennomføringen av det grønne skiftet.
Hafslund vil herunder påpeke at en av utvalgets viktigste anbefalinger innen energipolitikken, er at norske myndigheter raskt bør avklare EØS-relevansen til utestående rettsakter, og redusere etterslepet på innlemmelse av EUs energiregelverk i EØS-avtalen. Utvalget viser videre til at Norge er tjent med at europeiske kraftmarkeder er regulerte og velfungerende, og at EU-regler på området etterleves. Dette lar seg ikke gjøre dersom Norge praktiserer et annet regelverk enn EU, ved at relevante rettsakter ikke tas inn i norsk lovgivning. Dette gjelder også for lovgivning som strekker seg utover energifeltet, slik som Net Zero Industry Act og ulike IPCEI-satsninger. Hafslund har over flere år samarbeidet tett med europeiske partnere innenfor blant annet karbonfangst og lagring, fjernvarme, avfallsforbrenning og vannkraft, og ønsker gjerne å bidra til å fylle den grønne industrialliansen mellom Norge og EU med innhold. Det er derfor viktig at norske myndigheter inkluderer næringslivet og sivilsamfunnet i dette arbeidet, slik at vi sammen kan oppnå et best mulig resultat for Norge, Europa, klimaet og miljøet. Hafslund merker seg avslutningsvis at Eldring-utvalget mener at handlingsrommet innenfor EØS-avtalen på energiområdet bør brukes, både når det gjelder støtte til husholdninger, støtte til energieffektivisering og tiltak for å sikre forsyningssikkerheten. Hafslund støtter disse anbefalingene.
Hafslund er Norges nest største kraftprodusent. Vi forvalter i hovedsak en rekke vannkraftverk i Sør-Norge og fjernvarme, kjøling og avfallsforbrenning i Oslo, men har også eierandeler i flere vindkraftverk. Mot 2035 skal Hafslund bidra til sterk vekst i Norges fornybare energiproduksjon ved å utvide og bygge ny vannkraft, fjernvarme og kjøling og utvikle vind- og solenergi, samt realisere verdens første fullskala karbonfangst og lagringsprosjekt på avfallsforbrenning i Oslo. Et prosjekt som har mottatt betydelig europeisk interesse.
For Hafslund er det avgjørende at vi løser naturkrisen samtidig som vi løser klimakrisen. Som første kraftselskap i Norge formulerte vi et strategisk mål om at vi skal bidra til naturpositivitet, og til det biologiske mangfoldet i forvaltningen og utviklingen av våre prosjekter. For nye prosjekter skal vi ha netto null tap av biologisk mangfold fra 2030, og i eksisterende portefølje skal vi målbart forbedre forholdene for biologisk mangfold fra 2023-nivå.
Hafslund vil berømme utvalget for å ha lagt frem en grundig utredning om Norges erfaringer med EØS. Det er Hafslunds oppfatning at utredningen peker på viktige muligheter i kraftpolitikken, samtidig som den også belyser flere utfordringer. Hafslund stiller seg bak utvalgets beskrivelse av den energipolitiske nåsituasjonen:
«Norge er en del av EUs energimarked gjennom EØS-avtalen og har tatt inn relevant energiregelverk i EØS-avtalen siden den ble undertegnet. Norge er nå EUs viktigste energipartner, og energi inngår som sentralt tema i den grønne alliansen Norge og EU inngikk i april 2023 (se kapittel 11). Under krisen har EU-kommisjonen trappet opp dialogen med Norge for å sikre forsyningene og stabilisere prisene. Norge har fastholdt at markedshensyn alene styrer norsk energieksport. Leveransene fra selskaper som leverer gass fra norsk sokkel til det europeiske markedet har økt til maksimalt av det som er mulig å produsere. Både EU og Norge har gjennom energikrisen diskutert hvordan strømmarkedet kan organiseres for å skjerme husholdninger og næringsliv fra ekstreme prissvingninger, og hvordan utbygging av mer fornybar energi kan støttes og framskyndes. For EUs del inngikk dette i arbeidet med en ny strømmarkedsreform.»
Det er Hafslunds klare oppfatning at europeisk samarbeid og norsk tilknytning til EU gjennom EØS, i sum tjener norske interesser. Hafslund merker seg hvordan utvalget klart og tydelig fastslår at:
«Norges inntreden i det indre marked gjennom EØS-avtalen har bidratt til økt handel, mer konkurranse og høyere velstand enn det som ellers ville vært tilfelle» (…) «Etter utvalgets vurdering har avtalen slik sett ivaretatt sitt opprinnelige formål .»
Hafslund merker seg at utvalget viser til at:
«Fra 2000 og utover har EU utviklet en ambisiøs fornybar- og energieffektiviseringspolitikk for å redusere utslipp av klimagasser, bidra til økonomisk vekst og skape nye arbeidsplasser. Siden 2009 har EU innført et forsterket europeisk samarbeid for å fremme effektive energimarkeder i Europa.» Utvalget viser videre til at et av formålene med EUs energipolitikk «er å redusere energiimporten gjennom å fremme utviklingen av fornybar energi og energieffektivisering. Det setter dermed en retning for utviklingen, selv om medlemsstatene rår over egne naturressurser og sammensetningen av egen energimiks. Energi er definert som en vare i europeisk rett og skulle dermed være gjenstand for fri flyt (så langt kapasiteten på mellomlandsforbindelser rekker). Dette er rettslig forankret i EU med politisk tilslutning fra medlemsstatene.»
Norge er i dag en avgjørende viktig energipolitisk aktør i vår del av verden, med et velfungerende kraftmarked som i betydelig grad er knyttet til det europeiske markedet. Kraftinntekter har i over hundre år bidratt til å sikre velstand og vekst i norske kommuner. Eksempelvis utgjorde norske kommuners kraftinntekter i 2022 nesten 25 milliarder kroner, en svært viktig inntektskilde for kommunesektoren. Det er Hafslunds klare mening at Norges integrasjon i det europeiske kraftmarkedet kommer norske innbyggere til gode gjennom store inntekter til stat og kommuner, og at Norge i sum tjener på kraftutveksling med EU.
Den brutale og folkerettsstridige russiske angrepskrigen i Ukraina, og opptakten til denne helt tilbake til 2014, har tydelig demonstrert hvordan energipolitikk i all overskuelig fremtid kommer til å inneha en betydelig sikkerhetspolitisk komponent. Russland har gjentatte ganger brukt energi som et pressmiddel og våpen mot flere europeiske stater, blant annet ved å holde igjen gassleveranser. Den pågående russiske aggresjonen mot Ukraina har akselerert det grønne skiftet i Europa, motivert av et klart behov om å i størst mulig grad gjøre seg uavhengig av fossil energiforsyning fra Russland. Som følge av dette har Norge blitt EUs viktigste energipartner, som eksportør av betydelige mengder energi til det europeiske markedet. Hafslund merker seg at utvalget understreker at den viktigste årsaken til høye gass- og strømpriser i Europa og Norge gjennom energikrisen, ikke er eksport av kraft til det europeiske markedet, men at Russland har holdt tilbake på eksport av gass til Europa.
Det grønne skiftet medfører en betydelig økt elektrifisering av hele samfunnet, både i Norge og blant EUs medlemsland. Utvalget viser i denne sammenheng til at:
«Et EU som skal til netto null klimautslipp i 2050, må fjerne nær alle utslipp fra strømforsyningen allerede innen 2040. Dette krever forsterket satsing på utbygging av fornybar energi, mer energieffektivisering samt et tettere europeisk samarbeid om infrastruktur og energimarkeder.»
Det er Hafslunds klare oppfatning at utbyggingen av fornybar energi går for sakte. Ifølge Fornybar Norge ble det i 2023 kun satt i drift 0,85 TWh ny kraftproduksjon i Norge, mot 2,3 TWh i 2019 og 7,1 TWh i 2020. Med den lave utbyggingstakten vi nå ser, risikerer Norge et økende kraftunderskudd om noen år, og dermed å bli nettoimportør av kraft. Dette i kontrast til dagens situasjon, der vi eksporterer betydelige mengder fornybar kraft til det europeiske markedet.
Eksport av kraft gjennom kabler til utlandet har de seneste årene vært gjenstand for betydelig offentlig debatt. Hafslund merker seg at utvalget i denne sammenhengen fremhever følgende:
«I Norge utløste energikrisen også en diskusjon om det videre energisamarbeidet med EU, herunder hvorvidt Norge kunne begrense eksport av strøm til EU-stater. I EU er samarbeidet for å sikre stabil energiforsyning styrket gjennom energikrisen, og energihandel mellom statene er opprettholdt. EU-/EØS-retten gir nasjonalstaten mulighet til å gripe inn dersom forsyningssikkerheten er i spill. Risiko for strømbrudd og rasjonering (og ikke strømprisen i seg selv) er utslagsgivende her. Norge har innført en ny styringsmekanisme som tas i bruk dersom det er utsikter til at fyllingsgraden i vannmagasinene blir så lav at forsyningssikkerheten trues.»
Med dagens lave utbyggingstakt av fornybar energi, vil Norge kunne få negativ eller svekket kraftbalanse innen få år. Norge vil oftere oppleve perioder eller år med mye import, og kraftkablene blir avgjørende for å kunne ivareta den norske forsyningssikkerhet, og herunder også bidra til å redusere kraftprisene i Norge. Det er Hafslunds oppfatning at kraftkablenes betydning for forsyningssikkerheten er noe underkommunisert, gitt den lave utbyggingstakten av fornybar energi i Norge.
Hafslund støtter utvalgets klare bemerkning om at etterslepet i implementering av rettsakter, utgjør et problem:
«Selv om det er erkjent at det av praktiske grunner må ta noe tid å få på plass nytt regelverk i EØS, har også det såkalte etterslepet utviklet seg til et problem. I løpet av det siste tiåret har det til enhver tid vært mellom 400–600 rettsakter som skal inn i EØS-avtalen. Budskapet fra EU er at takten i EØS-arbeidet må opp.»
Denne utviklingen omfatter utvilsomt også energipolitikken. Regjeringen har foreløpig ikke signalisert når eller i hvilken grad Ren energi-pakken (2019) eller Kraftmarkedsreformen (2024) skal tas inn i norsk lovverk.
På bakgrunn av at Eldring-utvalget understreker at Norge må ta et ansvar for å redusere det store etterslepet av lovgivning som har trådt i kraft i EU, men som ennå ikke er blitt en del av EØS-avtalen, mener Hafslund at Ren energi-pakken (Energipakke 4) må implementeres i norsk lovverk. Dette er avgjørende for å kunne sikre fortsatt energisamarbeid mellom Norge og EU, og dermed gjennomføringen av det grønne skiftet.
Hafslund vil herunder påpeke at en av utvalgets viktigste anbefalinger innen energipolitikken, er at norske myndigheter raskt bør avklare EØS-relevansen til utestående rettsakter, og redusere etterslepet på innlemmelse av EUs energiregelverk i EØS-avtalen. Utvalget viser videre til at Norge er tjent med at europeiske kraftmarkeder er regulerte og velfungerende, og at EU-regler på området etterleves. Dette lar seg ikke gjøre dersom Norge praktiserer et annet regelverk enn EU, ved at relevante rettsakter ikke tas inn i norsk lovgivning. Dette gjelder også for lovgivning som strekker seg utover energifeltet, slik som Net Zero Industry Act og ulike IPCEI-satsninger. Hafslund har over flere år samarbeidet tett med europeiske partnere innenfor blant annet karbonfangst og lagring, fjernvarme, avfallsforbrenning og vannkraft, og ønsker gjerne å bidra til å fylle den grønne industrialliansen mellom Norge og EU med innhold. Det er derfor viktig at norske myndigheter inkluderer næringslivet og sivilsamfunnet i dette arbeidet, slik at vi sammen kan oppnå et best mulig resultat for Norge, Europa, klimaet og miljøet. Hafslund merker seg avslutningsvis at Eldring-utvalget mener at handlingsrommet innenfor EØS-avtalen på energiområdet bør brukes, både når det gjelder støtte til husholdninger, støtte til energieffektivisering og tiltak for å sikre forsyningssikkerheten. Hafslund støtter disse anbefalingene.