Miljødirektoratet

NOUen gir et godt grunnlag for å gi ulike aktører bedre forståelse av selve risikobegrepet. Risikotilnærming har vært nyttig for å forstå betydningen av naturens robusthet og ulike naturtyper når man planlegger for ekstremhendelser som flom, skred, brann osv. Det er viktig at risikotilnærmingen også brukes til å få bedre forståelse og oversikt over mer langsiktig naturrisiko som ikke-bærekraftig bruk av ressurser, erosjon, bit-for-bit nedbygging og fragmentering av naturområder mm. Utvalget peker på at det er særlig viktig å identifisere og vurdere mulige farefulle utfall, og å ta bevisste valg knyttet til slike muligheter. Miljødirektoratet mener at NOUen bør følges opp med et arbeid som definerer og konkretiserer naturrisiko med mulighet for særlig farefulle utfall på nasjonalt nivå.

Utvalget viser til at det å bruke naturrisikovurderinger som beslutningsgrunnlag, vil være i tråd med bestemmelsene om føre-varprinsippet i naturmangfoldlovens § 9. Miljødirektoratets vurdering er at risikotilnærmingen kan gjøre det enklere å operasjonalisere føre-var-prinsippet for både private og offentlige aktører. Risikotilnærmingen gjør det mer intuitivt å forstå hva som ligger i føre-var-prinsippet.

"I samspill med naturen" er en innsiktsrapport og det ligger ikke i mandatet å vurdere virkemidler. Miljødirektoratet mener allikevel at det ville vært en fordel om utvalget hadde gått noe lenger i å vurdere de metodiske utfordringene med manglende insentiver til å redusere risiko en aktør påfører andre. Utvalget synliggjør på en god måte at naturrisiko må hensyntas både av offentlige og private aktører, og at vurderingene av naturrisiko vil være forskjellige fordi utgangspunktet for en naturrisikoanalyse er perspektivet til den aktøren som vurderer sin risiko. Dette innebærer at offentlige aktører i større grad må ta inn over seg risikoen for samfunnet som helhet enn hva en privat aktør må. Når samfunnet forsøker å redusere negativ påvirkning på naturen, kan dette gi overgangsrisiko også for private aktører, kommuner osv.

Standard økonomisk teori om markedssvikt peker på at hver aktør ikke tar hensyn til kostnader/gevinster som påføres andre (eksterne virkninger). I forvaltning av fellesressurser har den enkelte aktør incentiver til å være gratispassasjer og dette leder til "allmenningens tragedie". NOUen legger til grunn at samfunnets føringer, lover og reguleringer skal sørge for at risikovurderingen knyttet til fellesgodene skal ivareta at fellesgodene ikke blir skadelidende ved aktørenes virksomhet. Dette tydeliggjør at naturrisikoanalyser kun er ett av flere verktøy i verktøykassa for bedre beslutninger om bruk og forvaltning av natur. Dette er et sentralt spørsmål, og utredningen kunne med fordel i større grad diskutert naturrisikotilnærmingens plass og samgang med andre verktøy og metoder for å få til bedre forvaltning av naturen. Dette ville vært et godt underlag for videre utforming og diskusjon om tiltak i form av statlig styring/rammer/regulering.

Utvalget gir mange og gode anbefalinger rettet mot offentlig sektor, både på statlig og kommunalt nivå. Anbefalingene omhandler blant annet behovet for kunnskapsoppbygging og -deling, metodeutvikling og veiledning, bygging av kapasitet og kompetanse i offentlig forvaltning og behovet for tydeligere føringer for hvordan hensynet til natur og naturrisiko må styrkes i arealforvaltningen. Sentralt i anbefalingene er at kommunene må få tydeligere rammer for utøvelse av sin rolle som arealforvalter av over 83 % av Norges areal, og at det må bygges kunnskap, kapasitet og kompetanse slik at kommunene på en god måte kan ivareta hensynet til naturmangfold, redusere naturtap og dermed redusere den fysiske naturrisikoen.

Kommunene er en svært viktig aktør for å implementere nasjonale retningslinjer og mål for klima og miljø gjennom sin arealforvaltningsmyndighet. Dette vil også gjelde for arbeidet med hvordan naturrisiko operasjonaliseres i beslutningsgrunnlaget og i vedtak etter plan- og bygningsloven. Hvordan vi forvalter arealene våre gjennom arealbruk, arealutnytting og arealvern, er avgjørende for å stanse tap av natur, bremse klimaendringene og tilpasse seg et klima i endring. En kunnskaps- og risikobasert vurdering i beslutningsgrunnlaget for disse vedtakene blir viktig.

Flere undersøkelser [1] [2] [3] viser at arealutvikling skjer i strid med mål fastsatt av Stortinget for å sikre en bærekraftig utvikling. Generalistkommuneutvalget (NOU 2023:9) viste til at norske kommuner har størst utfordringer med å gjennomføre lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø og trekker fram planoppgaver som et område som er særlig mangelfullt. Hovedårsaken til at oppgaveansvaret ikke følges opp, knyttes til mangel på kompetanse og kapasitet. Utfordringene er størst i små og usentrale kommuner. OECDs landgjennomgang av klima – og miljøpolitikken fra 2022 [4] , peker også på behovet for å styrke særlig små distriktskommuner med å følge opp den nasjonale klima- og miljøpolitikken. Naturrisikoutvalgets anbefalinger underbygger også denne situasjonsbeskrivelsen ved å påpeke at det er nødvendig med ulik veiledning avhengig av kompetanse og kapasitet i de ulike kommunene.

Mangelen på kompetanse stiller også krav til sentrale myndigheter om å tilrettelegge informasjon og veiledning for å hjelpe kommunene til å følge opp bedre. Kompetanse- og nettverksbygging kan bedre situasjonen noe, men løser ikke kapasitetsutfordringen. Miljødirektoratet er bekymret for kommunenes evne til å følge opp på det store ansvarsområdet kommunene har innenfor natur, klima og miljø. Miljødirektoratet slutter seg til utvalgets anbefalinger som i stor grad samsvarer med mange anbefalinger de siste årene om kunnskapsoppbygging og styrking av klima- og miljøinteresser i arealforvaltningen4[5]. Miljødirektoratet har gjennomført en evaluering av kommunenes behov for bedre veiledning innenfor klima og miljø og vil følge opp funn fra evalueringen og utvalgets anbefalinger innen våre ansvarsområder.

Selv om kommunene får økt kapasitet og kompetanse, vil det i seg selv ikke redusere naturrisikoen. Lokalpolitiske prioriteringer hvor miljøhensyn ofte må vike når kommunene avveier opp mot andre samfunnsmessige hensyn, vil etter vår vurdering kreve sterkere statlig styring i arealpolitikken hvis man skal oppnå faktisk reduksjon av naturrisiko. For at naturrisiko skal følges opp i kommunene, kreves altså både ressurser og sterkere statlig styring.

Miljødirektoratet slutter seg til utvalgets vurdering av at eksisterende krav og rammer for utredninger (utredningsinstruksen og forskrift om konsekvensutredninger) og beslutninger i offentlig sektor, som hovedregel gir rom for å vurdere naturrisiko der det er relevant, men at praksis for oppfølging av utredningskravene ofte er mangelfull. Utvalget peker spesielt på at miljøvirkninger ofte behandles som ikke-prissatte-virkninger i samfunnsøkonomiske analyser, og at dagens praksis for håndtering av slike virkninger ofte ikke oppfyller aktuelle krav og forventninger. På bakgrunn av dette, trekker utvalget fram at det kan være behov for bedre veiledning til hvordan ikke-prissatte virkninger skal håndteres i samfunnsøkonomiske analyser, samt hvordan hensynet til naturrisiko kan håndteres i ulike deler av et helhetlig beslutningsgrunnlag iht. utredningsinstruksen og rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser.

Naturvirkninger og naturgoder er i stor grad ikke-prissatte. Utforming av metodikk og utforming av politikk som korrigerer for sviktende eller ikke eksisterende-markeder, kan være med å synliggjøre konsekvenser for natur, redusere både fysisk og finansiell naturrisiko, og dermed redusere tap av natur. Vi mener at en systematisk tilnærming til arbeidet med naturrisiko og forståelse for hvordan risikoen kan reduseres i tråd med utvalgets anbefalinger, kan være et godt arbeidsverktøy for å forstå og utforme politikk som kompenserer for sviktende markedsmekanismer.

Miljødirektoratet støtter utvalgets vurdering av at praksis for utredning av ikke-prissatte miljøvirkninger i samfunnsøkonomiske analyser ofte er mangelfull og at det derfor er behov for å vurdere tiltak som bidrar til å heve kvaliteten på utredningene. Miljødirektoratet har nylig etablert et nettverk for miljøøkonomi, med bred deltakelse fra statlige direktorater og foretak, samt Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet. Nettverket er et forum for å identifisere, diskutere og følge opp sentrale utfordringer knyttet til håndtering av miljøhensyn i samfunnsøkonomiske analyser. Nettverket har praksis og metoder for vurdering av ikke-prissatte-virkninger på dagsorden.

Utvalget omtaler også utfordringer knyttet til at dårlig kvalitet på konsekvensutredninger etter forskrift om konsekvensutredninger, gjør at det fattes beslutninger uten et godt nok kunnskapsgrunnlag om berørte naturmangfoldverdier og konsekvenser av planer og tiltak for disse verdiene. Utvalget drøfter ulike tilnærminger for å få bedre utredninger, og dermed et bedre beslutningsgrunnlag for planer og tiltak, og kommer med noen anbefalinger knyttet til å styrke konsekvensutredninger som et kunnskapsgrunnlag. Det pågår nå et arbeid med å revidere forskrift om konsekvensutredninger hvor mange av de utfordringene det blir pekt på vil være tema. Utkast til revidert forskrift er planlagt lagt ut på høring første kvartal 2025.

En måte å jobbe mer systematisk med kunnskap om virkninger for naturen, er gjennom et naturregnskap. Vi støtter utvalgets anbefaling om at arbeidet med etablering og utvikling av et naturregnskap for Norge bør utnyttes for bedre vurdering av naturrisiko. Miljødirektoratets arbeid med naturregnskap er et bidrag til dette, sammen med innsatsen som gjøres i kommuner og fylkeskommuner med utvikling av arealregnskap og i noen virksomheter med utvikling av prosjektregnskap. Naturregnskap på kommunalt nivå og prosjektnivå kan styrke kommuners og virksomheters vurdering av naturrisiko. Miljødirektoratet jobber med utvikling av metodikk og med å fremskaffe mer heldekkende naturkart og tilstrekkelig detaljert stedfestet informasjon om utbredelse og tilstand til økosystemer, som grunnlag for blant annet naturregnskap.

Bærekraftsrapporteringsdirektivet (CSRD) (tatt inn i norsk rett i regnskapsloven - Prop. 57 L (2023-2024) setter konkrete krav om at større virksomheter må rapportere på hvordan de påvirkes av naturendringer og påvirker naturen. Forståelse for hvordan virksomhetene er eksponert for klima- og naturrisiko blir sentralt. Gjennom verdikjedeperspektivet vil de direkte kravene som de store selskapene får, også få innvirkning på hvilke forventninger de mindre selskapene i verdikjeden møter til tilgjengelig informasjon. Hensikten med de nye kravene er å få konsistente og enhetlige data om bl.a. natur, som skal inngå i virksomhetenes beslutningsgrunnlag og årsrapport på samme måte som finansiell informasjon. Veilednings- og kompetansebehovet det pekes på i utvalgets rapport for naturrisiko, er sammenfallende med veiledningsbehovet for ny og mer omfattende bærekraftsrapportering, der naturrisiko er en av mange komponenter. Miljødirektoratet har nylig publisert en veiledningsside om virksomheters bærekraftsrapportering [6] . Foreløpig er dette en ressursside med noe informasjon og en lenkesamling til relevant informasjon, men vi vil jobbe videre med veiledningen på ulike temaer.

Parallelt med nye krav om bærekraftsrapportering til næringslivet, har det også kommet forventninger til statlige virksomheter. Utvalget skriver i 8.2.4 at det ikke er noen enhetlige krav om rapportering for statlige etater. Gjennom ny fellesføring i tildelingsbrevene for 2024 skal statlige etater arbeide systematisk med å redusere egne naturfotavtrykk, klimagassutslipp og energibruk. Vi ser at nye krav og forventninger om rapportering og tilgjengelig informasjon om bl.a. påvirkning på natur, driver frem mer enhetlige krav også til virksomheter som ikke treffes direkte av de nye lovkravene. Miljødirektoratet mener det er positivt at det kommer nytt regelverk for bærekraftsrapportering som pålegger virksomhetene å ta stilling til bl.a. hva naturrisiko innebærer og hvordan hver enkelt virksomhet (privat og offentlig) kan være med å redusere naturrisiko.

Vi støtter utvalgets forslag om å gjøre en evaluering av hvordan naturrisiko vurderes og rapporteres i relevante sammenhenger og hvordan det er integrert i virksomhetenes risikostyring, når nye rapporteringskrav i tråd med CSRD har vært gjeldende noen år. Vi tror at dette er viktig for å forstå hvilke reelle endringer arbeid med naturrisiko (og klimarisiko) bidrar med. I en slik evaluering vil det være viktig å få frem virkninger som følge av både offentlige og private beslutninger.

Pål Nordby Helle Siv Sannem Inderberg

Stabsleder Seniorrådgiver

[1] Evaluering av plan- og bygningsloven (EVAPLAN 2008) - OsloMet

[2] NINA Prosjektnotat (ks.no) Berekraftig bruk innenfor rammen av lokalt selvstyre

[3] Hvor mye plass har vi satt av til hytter i Norge? (nina.no)

[4] https://www.oecd-ilibrary.org/sites/59e71c13-en/1/3/1/index.html?itemId=/content/publication/59e71c13-en&_csp_=17d84a085376ad8ff5f0f46d9a7875f2&itemIGO=oecd&itemContentType=book

[5] Klimautvalget-2050.pdf (regjeringen.no),

Svar på oppdrag 1 om vurdering av funn i Evaplan og forslag til prioriterte tiltak - Miljødirektoratet (miljodirektoratet.no)

NOU 2023: 9 - regjeringen.no Generalistkommuneutvalget

[6] Bærekraftsrapportering - Miljødirektoratet (miljodirektoratet.no)