Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Bufdir viser til Justisdepartementets høring angående NOU 2024:4 «Voldtekt – et uløst samfunnsproblem». Bufdir gir med dette sitt høringssvar.

I vårt svar konsentrerer vi oss om de beskrivelsene og forslagene fra utvalget som i størst grad treffer våre tjenester og vårt ansvarsområde, samt overordnede temaer som er særlig relevante for Bufdirs fagområder. Vi har med det sistnevnte fokus på oppvekst, barnevern, vold og overgrep, likestilling og ikke-diskriminering.

De konkrete forslagene vi har valgt å kommentere er:

Bufdir viser til vårt tidligere innspill til Voldtektsutvalget sendt mai 2023, hvor vi spilte inn angående kunnskap om de største utfordringene, særlig sårbare grupper, behov for ny kunnskap og tiltak utvalget kunne vurdere i det videre arbeidet. I tillegg ga vi en beskrivelse av tilbud og tjenester direktoratet har ansvar for, som har betydning for arbeidet med å forebygge, hjelpe og få kunnskap om temaet voldtekt. Vi viser også til vårt høringssvar til Justisdepartementet angående endring i straffelovens kapittel 26 om seksuallovbrudd, sendt april 2023.

Bufdir mener at NOU 2024:4 er grundig, og at Voldtektsutvalget i all hovedsak beskriver et bredt, relevant og oppdatert kunnskapsgrunnlag. Vi stiller oss bak beskrivelsene av utfordringsbildet når det gjelder arbeidet med å forebygge og bekjempe voldtekt. Bufdir vil samtidig påpeke at vi vurderer at utøverperspektivet gjennomgående er for svakt i utredningen. Vi mener at tiltak rettet mot utøvere og potensielle utøvere bør ha en større plass, særlig i det forebyggende arbeidet.

Det er en styrke at utvalget gjennomgående synliggjør at voldtekt er et likestillingsproblem, og at det belyses på hvilke måter faktorer som kjønn og ulike sårbarhetsfaktorer henger sammen med både utsatthet og tilgjengelighet av og kvaliteten på hjelpetilbud. Bufdir vil understreke at det er et behov for å jobbe mot voldtekt i et kjønnsperspektiv, og at voldtekt fortsatt er en av de største likestillingsutfordringene kvinner og jenter står ovenfor i dag.

Utvalget er tydelig på at når jenter og kvinner utsettes for voldtekt, vil mangler i arbeidet innenfor forebygging, støttetjenester og straffeforfølging ramme kvinner og jenter uproporsjonalt. Bufdir mener det er behov for en massiv styrking av arbeidet mot voldtekt, og da særlig det forebyggende arbeidet, i tråd med utvalgets anbefalinger. Slik utvalget vektlegger, må det sørges for et tydelig interseksjonelt kjønns- og likestillingsperspektiv i alle deler av arbeidet; kunnskapsutvikling, forebygging og i hjelpe- og støttetjenester og i straffeforfølgning. Med kjønnsperspektiv mener Bufdir at det må være oppmerksomhet om alle kjønn, og om (ulike grupper) kvinner og menn som både utsatt og overgripere. Dette er nødvendig for å sikre målrettede tiltak og at alle utsatte får den hjelpen og oppfølgingen de skal ha, i tråd med Norges internasjonale og nasjonale forpliktelser, inkludert offentlige myndigheters plikt til å jobbe systematisk og målrettet med likestilling i alt sitt virke og å forebygge kjønnsbasert vold. Dette må også gjenspeiles i styrende dokumenter og oppdrag til underliggende etater.

Bufdir vurderer det også som positivt at utvalget underveis i arbeidet har konferert med en referansegruppe bestående av representanter for organisasjoner på det brede likestillingsfeltet.

Forpliktelser i arbeid med likestilling og hindre diskriminering på alle diskrimineringsgrunnlag og forebygge kjønnsbasert vold

Utredningen viser at manglende likestillings- og mangfoldskompetanse i tjenestene, hjelpeapparatet og hos myndighetene bidrar til utfordringer med å forebygge voldtekt og hjelpe utsatte. Utvalget peker på at dette både bunner i mangel på kunnskap, men også manglende styring og krav. Bufdir vil fremheve at offentlige myndigheter gjennom aktivitets- og redegjørelsesplikten i paragraf 24 i likestillings- og diskrimineringsloven er pålagt å jobbe aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering på alle diskrimineringsgrunnlag og forebygge kjønnsbasert vold. Bufdir ser at det kan være behov for å jobbe mer systematisk for at disse forpliktelsene overholdes i praksis. Utvalgets arbeid er et viktig kunnskapsgrunnlag for å jobbe videre med dette.

Utvalget viser tydelig at det mangler kunnskap om risikoutsatte grupper. Utvalget er også bekymret for at utsatte med særlige sårbarhetsfaktorer ikke tas godt nok hensyn til i forbindelse med straffeforfølging, og de peker på behov for kompetanseløft i tjenestene for å sikre at sårbare gruppers behov ivaretas. Bufdir mener utvalget med fordel burde gått nærmere inn på både (ulike grupper av) menns utsatthet og barrierer for å søke hjelp, kvinner som utøvere, menn som begår voldtekt mot andre menn og voldtekt i likekjønnede relasjoner. Dette er sider ved kjønnsbasert vold som fremdeles er lite undersøkt. Bufdir vil også vise til Mannsutvalget som blant annet løfter at normer for maskulinitet bidrar til at belastningene menn opplever som følge av vold får mindre anerkjennelse. Hjelpen til menn som opplever vold er lite tilgjengelig. [1]

En ny befolkningsundersøkelse om seksuell trakassering utført på oppdrag fra Bufdir bidrar til kunnskapsgrunnlaget om særlig utsatte grupper. [2] Undersøkelsen viser at ikke-binære, ikke-heterofile kvinner og menn, kvinner med funksjonsnedsettelse kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn og kvinner generelt er særlig utsatt for seksuell trakassering. Menn med funksjonsnedsettelse og menn med etnisk minoritetsbakgrunn oppgir dessuten i større grad enn menn generelt å ha opplevd seksuell trakassering. Dobbelt så mange personer med funksjonsnedsettelse og ikke-heterofile enn befolkningen som helhet, har opplevd seksuelle overgrep eller seksuelt press [3] .

Utvalget peker på at det er uheldig om den strafferettslige definisjonen av voldtekt og det strafferettslige sporet tar for mye plass på andre samfunnsområder. Videre løfter utvalget at det er viktig å forebygge alle former for seksuelle krenkelser. Bufdir støtter dette og vil løfte fram at arbeid med å forebygge og følge opp voldtekt også bør ses i sammenheng med forebygging og oppfølging av seksuell trakassering. Seksuell trakassering kan omfatte alt fra uønskede seksuelle hentydninger gjennom blikk, gester eller meldinger, uønskede seksuelle kommentarer og forespørsler, fysisk uønsket seksuell berøring til voldtekt og voldtektsforsøk (som også rammes av straffeloven). [4] Forskning om seksuell trakassering peker på fenomenet som et kontinuum av handlinger med mange gråsoner. [5] Samtidig kan voldtekt skje i en kontekst med andre uønskede seksuelle tilnærminger eller ytringer. For eksempel viser en befolkningsundersøkelse om seksuell trakassering at de fleste av de som har opplevd seksuelt press har opplevd kjønnstrakassering og uønsket seksuell oppmerksomhet (89 og 93 prosent). 32 prosent hadde også opplevd seksuelle overgrep. Av de som har opplevd seksuelle overgrep hadde 44 prosent også opplevd seksuelt press. [6]

Seksuell trakassering er forbudt i alle deler av samfunnet. Arbeidsgivere, ledere av utdanningsinstitusjoner og organisasjoner skal etter loven innenfor sitt ansvarsområde forebygge og søke og hindre trakassering og seksuell trakassering. [7] ILO-konvensjonen mot vold og trakassering på arbeidsplassen anerkjenner alles rett til et arbeidsliv fritt for vold og trakassering, og arbeidsgivere skal gjennom aktivitets- og redegjørelsesplikten jobbe systematisk og målrettet for å fremme likestilling og hindre diskriminering, inkludert å hindre trakassering, seksuell trakassering og kjønnsbasert vold. Myndighetene kan/bør vurdere hvordan de i større grad kan engasjere arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og organisasjoner i det forebyggende arbeidet mot voldtekt gjennom eksisterende forpliktelser til å arbeide med å forebygge seksuell trakassering. Bufdir vil også vise til Nederlands tverrsektorielle innsats mot seksuelt overskridende atferd og seksuell vold som involverer både arbeidsliv, utdanning/studenter og frivillige organisasjoner med en rekke ulike kampanjer og tiltak. [8]

Til tross for økt oppmerksomhet og kunnskap om vold i barnevernstjenesten og samfunnet for øvrig de siste tiårene, er det svakheter og mangler ved barnevernstjenestens arbeid i saker som omhandler vold og seksuelle overgrep. Det er stor variasjon i barnevernstjenestenes kompetanse på en rekke områder når det gjelder vold, inkludert seksuell vold. I tillegg er det mangel på virksomme hjelpetiltak å sette inn når volden er avdekket. Dette innebærer at en andel av barna som er utsatt for vold og overgrep ikke får rett hjelp til rett tid, og ikke mottar et likeverdig tilbud fra barnevernstjenesten. Dette er godt beskrevet av utvalget.

Bufetat har et tilbud om multisystemisk terapi (MST) til ungdom med alvorlige atferdsvansker, deres familier og nære omgivelser. Som en del av tilbudet har etaten i samråd med direktoratet prøvet ut en egen opplæring for utvalgte MST-team i bruk av multisystemisk terapi til unge med problematisk eller skadelig seksuell atferd overfor andre unge. Det er inngått samarbeid med det nasjonale ekspertmiljøet på SSA ved Betanien V27 om kvalitetsstøtte på området, og jobbes med styrking av samarbeidet mellom lokale MST-team i statlig barnevern og deres regionale kolleger i det nasjonale kliniske nettverket på SSA i helsetjenestene.

De foreslåtte tiltakene vil også treffe barn som bor på institusjon. Disse barna er særlig sårbare, mange har problematikk knytta til overgrep. Dette, som andre utfordringer, skal ligge til grunn i vurderinger, tiltak, risikovurderinger, behandling, planer, evaluering mm.

Vi vet lite om barnevernets arbeid med barn og unge med problematisk og skadelig seksuell atferd (SSA). Bufdir har to forskningsprosjekter som vil gi oss mer kunnskap om temaet: Evaluering av multisystemisk terapi til ungdom med problematisk eller skadelig seksuell atferd i barnevernet (Nordlandsforskning), og barnevernstjenestens arbeid med barn og unge med SSA (NOVA). Etter planen skal disse ferdigstilles henholdsvis begynnelsen av 2025 og sommer 2025.

Utvalget understeker at det følger av krisesenterlova at alle kommuner er pliktige til å gi et krisesentertilbud til alle personer som er utsatte for vold eller trusler om vold i nære relasjoner (§ 2). Seksuell vold og voldtekt er svært ofte en del av den volden som kvinner utsettes for i nære relasjoner. Utvalget fremhever krisesentrene som det viktigste lavterskel støttetilbudet til de som er utsatt for voldtekt i nære relasjoner, og viktigheten av at kommunene tilbyr et godt krisesentertilbud i hele landet. Bufdir deler denne vurderingen, men ser at det er store variasjoner i hvordan kommunene ivaretar sine plikter etter krisesenterloven.

Som utvalget påpeker, skal krisesentrene være tilgjengelige og gi et likeverdig tilbud til alle grupper, også sårbare grupper som personer i aktiv rus eller personer med alvorlige psykiske lidelser. Bufdir har over flere år gitt tilskuddsmidler til kommuner for å utvikle krisesentertilbudet til sårbare grupper, blant annet i Oslo og Bergen. Det er imidlertid fortsatt behov for en styrking på dette området. I forbindelse med revidering av krisesenterloven, vil det blant annet vurderes hvordan det kan tydeliggjøres at voldsutsatte med tilleggsproblematikk også har krav på et tilgjengelig krisesentertilbud.

På bakgrunn av nasjonale og internasjonale forpliktelser, har Norge plikt til å ta hensyn til urfolks kultur og språk, og det stilles derfor særlige krav om utformingen av krisesentertilbudet i forvaltningsområdet for samisk språk. Det er nå under etablering et eget krisesentertilbud for innbyggerne i indre Finnmark, som er tilrettelagt for samisk befolkning. Krisesentertilbudet er resultat av et utviklingsprosjekt finansiert av Bufdir. Dette vil gi et tilbud til utsatte for seksuell vold og voldtekt i Sapmi.

Utvalget anbefaler at det utarbeides en langsiktig plan for et kompetanseløft om seksuell vold i det offentlige tjenesteapparatet, som omfatter kunnskap om utsatthet og sårbare gruppers behov.

I tillegg anbefaler utvalget at det som del av forebyggingsløftet sikres et oppmerksomhets- og kompetanseløft i relevante tjenester for å sikre god kunnskap om sammenheng mellom utsatthet og reviktimisering, samt at personer som har blitt utsatt for voldtekt, får tilgang til relevante hjelpetjenester og behandling ved behov. De anbefaler også kompetanseløft når det gjelder personer som har begått eller står i fare for å begå voldtekt eller annen seksuell vold.

Når det gjelder både forebygging av voldtekt og oppfølging av de utsatte og utøvere, er det mange sektorer som spiller og kan spille en rolle. Bufdir støtter anbefalingen om et kompetanseløft, og mener at et slikt kompetanseløft bør innrettes mot en bredde av ulike tjenester og sektorer. Det er også behov for å legge vekt på samordning og samarbeid i et slikt løft, for å ivareta den utsattes rettigheter. Et kompetanseløft må videre inkludere mangfoldskompetanse og kunnskap om sårbarhets- og risikofaktorer blant ulike grupper.

Utvalget anbefaler at det etableres en samisk tolkeutdanning slik at man får et tilstrekkelig antall kvalifiserte tolker til at utsatte for voldtekt kan bruke samisk i møte med tjenesteapparatet.

Nasjonalt samisk kompetansesenter, NASAK, skal sikre et mer likeverdig tjenestetilbud til den samiske befolkningen og bistår familievernet, kommunalt og statlig barnevern og krisesentre gjennom opplæring og veiledning. I Opptrappingsplanen mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner foreslås det at sentrene mot incest og seksuelle overgrep skal inngå som målgruppe for kompetansesenteret. Bufdir vurderer at dette er et godt forslag, men at det må vurderes om det er behov for styrking av personalressursene til NASAK som følge av et utvidet mandat.

Utvalget anbefaler at det utredes om straffeprosessloven § 239 andre ledd andre punkt kan endres slik at tilrettelagte avhør kan anvendes ved avhør av barn mellom 16 og 18 år som er fornærmet i saker om voldtekt. Bufdir støtter dette.

Utvalget omtaler Rettshjelpsutvalgets utredning (NOU 2020: 5 Likhet for loven) hvor det foreslås å fjerne voldtektsutsattes rett til gratis bistandsadvokat før anmeldelse, og at andre aktører, som overgrepsmottak og krisesentre, kan overta denne funksjonen.

Vi er enig i utvalgets anbefaling om at retten til gratis bistandsadvokat bør bevares, og at andre aktører, som krisesentrene og overgrepsmottak ikke kan ivareta en slik oppgave. Det er ikke en oppgave som ligger til krisesentrenes rolle å avklare om det har skjedd en straffbar handling, og gi informasjon om hvordan en etterforskning og en eventuell rettssak vil foregå.