1 Bakgrunn
Norge er en åpen og relativt liten handelsøkonomi. Vår velstand er avhengig av regelbasert internasjonal handel, med færrest mulige hindringer for flyten av varer, tjenester og kapital. Norges Rederiforbund representerer medlemmer med sitt virke i internasjonal skipsfart, et marked som også har vært godt tjent med handelsliberalisering og tilstrekkelig tilgang til kapital fra utlandet.
De siste årene ser vi en tendens til at global regelbasert frihandel utfordres av tiltakende rivalisering og konflikt i internasjonal politikk. En konsekvens av dette er at sikkerhetspolitiske vurderinger blir mer fremtredende også i handels- og investeringspolitikk.
På en side utfordres global frihandel, produktivitet og velstand. På den annen side øker også faren for at næringslivet blir et virkemiddel som kan true nasjonal sikkerhet. Både de kommersielle og de sikkerhetspolitiske interessene må ivaretas. Vi fremhever, i likhet med utvalget, at utenlandske investeringer bidrar til både norsk verdiskaping og til norske sikkerhetsinteresser. Med dette som bakteppe ønskes regjeringens utvalg og høring velkommen.
De siste årene ser vi en tendens til at global regelbasert frihandel utfordres av tiltakende rivalisering og konflikt i internasjonal politikk. En konsekvens av dette er at sikkerhetspolitiske vurderinger blir mer fremtredende også i handels- og investeringspolitikk.
På en side utfordres global frihandel, produktivitet og velstand. På den annen side øker også faren for at næringslivet blir et virkemiddel som kan true nasjonal sikkerhet. Både de kommersielle og de sikkerhetspolitiske interessene må ivaretas. Vi fremhever, i likhet med utvalget, at utenlandske investeringer bidrar til både norsk verdiskaping og til norske sikkerhetsinteresser. Med dette som bakteppe ønskes regjeringens utvalg og høring velkommen.
2 Merknader
Norges Rederiforbund støtter anbefalingene i NOU 2023: 28.
Vi vil samtidig fremheve følgende:
Utvalget bemerker at av de nasjonale ordningene de har undersøkt, fremstår den norske som den eneste som ikke utpeker sikkerhetssensitive sektorer fremfor enkeltselskaper som gjenstand for investeringskontroll. En meldeordning med en sektorbasert tilnærming vil i seg selv være mer forutsigbar og forståelig for næringslivet.
Samtidig foreslår ikke utvalget en liste over såkalte sikkerhetssensitive sektorer der investeringer bør være gjenstand for undersøkelse. Det legges til grunn en bredere utredning for å velge og avgrense definisjonen av sektorer som skal omfattes. I en slik prosess vil vi understreke viktigheten av å involvere næringslivet. Gitt den dynamiske sikkerhetspolitiske og teknologiske utviklingen, og de store utslagene definisjonen av sikkerhetssensitivitet får for en investeringskontrollmekanisme, er dette en dialog som må vedvare over tid.
Vi støtter utvalgets anbefaling om styrket samarbeid med EU, og om å ha et regelverk i tråd med EU-forordningen om kontroll av utenlandske investeringer.
I etterkant av at utvalget fremla sin rapport har EUs forordning blitt foreslått revidert av Europakommisjonen. Forslaget baserer seg på en gjennomgang av erfaringer med mekanismen siden den trådte i kraft. Kommisjonens forslag er utgangspunktet for en politisk prosess i EU hvis utfall ikke kan forskutteres. Samtidig inneholder revideringsforslaget flere relevante momenter for utvalgets anbefalinger.
For det første foreslår Kommisjonen at alle EUs medlemsland må ha en nasjonal investeringskontrollmekanisme, og at nasjonale regelverk for investeringskontroll må harmoniseres ytterligere. Dette tilsier en mer enhetlig og strømlinjeformet europeisk tilnærming. Dersom Norge fortsetter å stå utenfor en slik utvikling øker risikoen for at Norge blir, slik det står skrevet i NOU-en, «en bakdør for sikkerhetstruende investeringer i det europeiske marked». En slik posisjon kan bli skadelig for Norges sikkerhetspolitiske så vel som økonomiske interesser.
For det andre ønsker Kommisjonen å utvide investeringsscreening til også å omfatte investeringer innad i EU, der investoren reelt sett har en tilknytning utenfor EU gjennom f.eks skjult utenlandsk eierskap. At Norge anses som et tredjeland i EUs forordning skaper i utgangspunktet unødvendige hindringer for norsk næringslivs tilgang til kapital fra EU-land, og disse hindringene kan altså forsterkes i forordningens videre utvikling.
For det tredje ønsker Kommisjonen en forenkling og effektivisering i saksbehandlingen. Erfaringene siden 2020 har vist at selv om arbeidsbelastningen er akseptabel for både myndigheter og næringsliv, har man undersøkt for mange transaksjoner av lav relevans. På bakgrunn av dette foreslår Kommisjonen en mer snever definisjon av hvilke sektorer som vurderes som kritiske. Disse forslagene er basert på erfaringer fra å ha håndtert et høyt antall enkeltsaker over flere år, og burde derfor være relevante for utformingen av en norsk kontrollmekanisme.
Det er også viktig at utforming av norsk investeringskontroll tilpasses regelverk på nasjonalt og EU-nivå i Europa. Hvis norsk regelverk blir mer inngripende enn i EU, påføres norsk næringsliv en konkurransemessig ulempe. Blir det for lite inngripende, vil det øke risikoen for at EU-regelverk kan omgås gjennom investeringer i Norge, og dermed få konsekvenser for både nasjonal og kommersiell sikkerhet. Sammenfallende regelverk i Norge og EU er videre viktig i seg selv fordi det gir et godt utgangspunkt for styrket samarbeid med EU.
EUs forordning åpner for samarbeid med tredjeland. Det vil på en side være naturlig for Norge å ivareta sine interesser gjennom et slikt samarbeid. På den annen side er Norge gjennom EØS-avtalen langt mer integrert i Europas indre marked enn andre sammenlignbare tredjeland. Norge samarbeider også tettere med EU enn andre land om saker som ligger utenfor EØS-avtalen. Vi legger her til grunn at Norge er best tjent med et mer omfattende samarbeid enn det EU åpner for med andre tredjeland.
Norges Rederiforbund mener på grunnlag av dette at regjeringens oppfølging av NOU 2023: 28 bør utrede om EUs forordning om screening av utenlandske investeringer bør innføres i EØS gjennom EØS-avtalens protokoll 31. En slik rettslig forankring vil gi både norsk og utenlandsk næringsliv en langt høyere grad av forutsigbarhet. Den vil også sikre at man kan følge og tilpasse seg utviklingen i EUs forordning over tid. EUs forordning er dessuten en plattform for informasjonsdeling, koordinering og samarbeid mellom nasjonale investeringskontrollmekanismer. Det betyr at det fortsatt er rom for å ivareta nasjonale hensyn i de enkelte nasjonale mekanismene.
I Kommisjonens forslag til revidering av EUs forordning for kontroll av utenlandske investeringer benytter Kommisjonen seg av traktatsbestemmelser med det indre marked som rettsgrunnlag, med henvisning til at forordningen legger føringer for fri flyt av kapital. Dette kan i ytterste konsekvens føre til at forordningen innføres i EØS, og dermed i Norge. Kommisjonens forslag gir med det argumenter for at forordningen innføres i EØS, samtidig som revideringen av forordningen gir en politisk prosess i EU der norske myndigheter kan ta initiativ for at forordningen enten bør anses som EØS-relevant, eller at den bør innføres i EØS gjennom protokoll 31.
På et mer overordnet nivå legger Norges Rederiforbund stor vekt på det indre marked og de fire friheter. Når EU i større grad innfører regelverk med sikkerhetspolitiske målsetninger hjemlet i EUs Tollunion, og dermed utenom EØS, kan det skape hindringer for fri flyt av kapital, varer, tjenester og mennesker samtidig som den sikkerhetspolitiske avstanden mellom Norge og EU øker. Der Norge kan forsøke å speile EUs regelverk for å plassere seg på samme utenriks- og sikkerhetspolitiske linje, vil ikke dette nødvendigvis ivareta et harmonisert regelverk i det indre marked.
EUs forordning om screening av utenlandske investeringer er her bare et av flere instrumenter som har blitt utformet den siste tiden. Andre relevante eksempler er EUs forordning om tredjelandssubsidier, EUs instrument for internasjonale anskaffelser eller EUs instrument mot grov økonomisk tvang. Denne utviklingen i EUs handels- og sikkerhetspolitikk reiser bredere spørsmål om hvordan Norge best posisjonerer seg for å ivareta både nasjonal sikkerhet og kommersiell konkurransedyktighet også utenom investeringskontroll.
Flere land har innført regler om investeringskontroll. Utformingen varierer, men det er flere fellestrekk ved ordningene som bør være et utgangspunkt for utformingen av en norsk ordning. Dette vil bidra til forutsigbarhet for utenlandske investorer, gjennom at kontrollsystemet og vurderingene som skal foretas kjennes igjen fra andre land. Vi antar at like og forutsigbare ordninger i mindre grad vil påvirke kapitaltilgangen negativt. I den grad kapitaltilgangen påvirkes, så vil det være likt som i sammenlignbare land, slik at investeringskontrollen ikke medfører en konkurranseulempe for norsk næringsliv.
Vi mener det er viktig at investeringskontrollen fanger opp alle relevante saker, samtidig som den avgrenses slik at det blir enkelt å få oversikt over hvilke investeringer som skal meldes. Det er derfor viktig med en tydeliggjøring av hvilke sektorer som omfattes, enten gjennom forskriftsbestemmelser eller retningslinjer. Dette vil sikre åpenhet om hvilke transaksjoner som kan bli gjenstand for kontroll. Det er i tillegg svært viktig at kriteriene som legges til grunn ved vurderingen av om en investering utgjør en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser er tilgjengelige.
Vi er også enige med utvalget om at det må være meldeplikt for sektorene som omfattes. Det vil ikke være tilstrekkelig med en frivillig ordning. Vi er likevel enig med utvalget i at det er hensiktsmessig med en adgang til frivillig melding for andre sektorer der det ikke er meldeplikt. Det er også viktig at instansen som skal vurdere meldingene i særlige tilfeller kan innhente saker på eget initiativ.
Videre er vi enig med utvalget i at alle meldinger bør vurderes av én instans. Dette vil sikre ett enkelt kontaktpunkt, og likebehandling innenfor ulike sektorer. Gitt synergiene mellom sanksjoner, eksportkontroll og også investeringskontroll fremstår det nyopprettede Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA) som en naturlig kandidat for oppgaven.
Utvalget har foreslått at meldingene skal vurderes av en nyopprettet etat. Det innebærer at vedtakene i liten grad er underlagt politisk kontroll. Vi mener det er hensiktsmessig at det vurderes nærmere om saker der innmeldt investering ikke godkjennes kan påklages til høyere instans.
Utover dette er vi enig med utvalget i at meldeplikten bør gjelde uavhengig av organisasjonsform, samt at det legges til grunn en bred forståelse av begrepet «investering». De foreslåtte tersklene for meldeplikt fremstår som fornuftige, samt at meldeplikten legges til avtaleinngåelse.
Utvalget har foreslått at saksbehandlingen skal følge en todelt vurderingsprosess, der ukompliserte saker som ikke krever en grundigere saksbehandling raskt kan kvitteres ut. Vi synes dette fremstår som effektivt, og de foreslåtte fristene for saksbehandlingen i de to fasene synes å ivareta hensynet til forutsigbarhet ved å sikre relativt raske avgjørelser.
Det er også viktig at instansen som foretar investeringskontrollen har tilgjengelig ulike virkemidler, slik at ikke transaksjoner kun kan godkjennes eller stanses. Det er viktig at det også kan settes vilkår til investeringer, og at disse fastsettes i dialog med investor og foretak.
Vi vil samtidig fremheve følgende:
Utvalget bemerker at av de nasjonale ordningene de har undersøkt, fremstår den norske som den eneste som ikke utpeker sikkerhetssensitive sektorer fremfor enkeltselskaper som gjenstand for investeringskontroll. En meldeordning med en sektorbasert tilnærming vil i seg selv være mer forutsigbar og forståelig for næringslivet.
Samtidig foreslår ikke utvalget en liste over såkalte sikkerhetssensitive sektorer der investeringer bør være gjenstand for undersøkelse. Det legges til grunn en bredere utredning for å velge og avgrense definisjonen av sektorer som skal omfattes. I en slik prosess vil vi understreke viktigheten av å involvere næringslivet. Gitt den dynamiske sikkerhetspolitiske og teknologiske utviklingen, og de store utslagene definisjonen av sikkerhetssensitivitet får for en investeringskontrollmekanisme, er dette en dialog som må vedvare over tid.
Vi støtter utvalgets anbefaling om styrket samarbeid med EU, og om å ha et regelverk i tråd med EU-forordningen om kontroll av utenlandske investeringer.
I etterkant av at utvalget fremla sin rapport har EUs forordning blitt foreslått revidert av Europakommisjonen. Forslaget baserer seg på en gjennomgang av erfaringer med mekanismen siden den trådte i kraft. Kommisjonens forslag er utgangspunktet for en politisk prosess i EU hvis utfall ikke kan forskutteres. Samtidig inneholder revideringsforslaget flere relevante momenter for utvalgets anbefalinger.
For det første foreslår Kommisjonen at alle EUs medlemsland må ha en nasjonal investeringskontrollmekanisme, og at nasjonale regelverk for investeringskontroll må harmoniseres ytterligere. Dette tilsier en mer enhetlig og strømlinjeformet europeisk tilnærming. Dersom Norge fortsetter å stå utenfor en slik utvikling øker risikoen for at Norge blir, slik det står skrevet i NOU-en, «en bakdør for sikkerhetstruende investeringer i det europeiske marked». En slik posisjon kan bli skadelig for Norges sikkerhetspolitiske så vel som økonomiske interesser.
For det andre ønsker Kommisjonen å utvide investeringsscreening til også å omfatte investeringer innad i EU, der investoren reelt sett har en tilknytning utenfor EU gjennom f.eks skjult utenlandsk eierskap. At Norge anses som et tredjeland i EUs forordning skaper i utgangspunktet unødvendige hindringer for norsk næringslivs tilgang til kapital fra EU-land, og disse hindringene kan altså forsterkes i forordningens videre utvikling.
For det tredje ønsker Kommisjonen en forenkling og effektivisering i saksbehandlingen. Erfaringene siden 2020 har vist at selv om arbeidsbelastningen er akseptabel for både myndigheter og næringsliv, har man undersøkt for mange transaksjoner av lav relevans. På bakgrunn av dette foreslår Kommisjonen en mer snever definisjon av hvilke sektorer som vurderes som kritiske. Disse forslagene er basert på erfaringer fra å ha håndtert et høyt antall enkeltsaker over flere år, og burde derfor være relevante for utformingen av en norsk kontrollmekanisme.
Det er også viktig at utforming av norsk investeringskontroll tilpasses regelverk på nasjonalt og EU-nivå i Europa. Hvis norsk regelverk blir mer inngripende enn i EU, påføres norsk næringsliv en konkurransemessig ulempe. Blir det for lite inngripende, vil det øke risikoen for at EU-regelverk kan omgås gjennom investeringer i Norge, og dermed få konsekvenser for både nasjonal og kommersiell sikkerhet. Sammenfallende regelverk i Norge og EU er videre viktig i seg selv fordi det gir et godt utgangspunkt for styrket samarbeid med EU.
EUs forordning åpner for samarbeid med tredjeland. Det vil på en side være naturlig for Norge å ivareta sine interesser gjennom et slikt samarbeid. På den annen side er Norge gjennom EØS-avtalen langt mer integrert i Europas indre marked enn andre sammenlignbare tredjeland. Norge samarbeider også tettere med EU enn andre land om saker som ligger utenfor EØS-avtalen. Vi legger her til grunn at Norge er best tjent med et mer omfattende samarbeid enn det EU åpner for med andre tredjeland.
Norges Rederiforbund mener på grunnlag av dette at regjeringens oppfølging av NOU 2023: 28 bør utrede om EUs forordning om screening av utenlandske investeringer bør innføres i EØS gjennom EØS-avtalens protokoll 31. En slik rettslig forankring vil gi både norsk og utenlandsk næringsliv en langt høyere grad av forutsigbarhet. Den vil også sikre at man kan følge og tilpasse seg utviklingen i EUs forordning over tid. EUs forordning er dessuten en plattform for informasjonsdeling, koordinering og samarbeid mellom nasjonale investeringskontrollmekanismer. Det betyr at det fortsatt er rom for å ivareta nasjonale hensyn i de enkelte nasjonale mekanismene.
I Kommisjonens forslag til revidering av EUs forordning for kontroll av utenlandske investeringer benytter Kommisjonen seg av traktatsbestemmelser med det indre marked som rettsgrunnlag, med henvisning til at forordningen legger føringer for fri flyt av kapital. Dette kan i ytterste konsekvens føre til at forordningen innføres i EØS, og dermed i Norge. Kommisjonens forslag gir med det argumenter for at forordningen innføres i EØS, samtidig som revideringen av forordningen gir en politisk prosess i EU der norske myndigheter kan ta initiativ for at forordningen enten bør anses som EØS-relevant, eller at den bør innføres i EØS gjennom protokoll 31.
På et mer overordnet nivå legger Norges Rederiforbund stor vekt på det indre marked og de fire friheter. Når EU i større grad innfører regelverk med sikkerhetspolitiske målsetninger hjemlet i EUs Tollunion, og dermed utenom EØS, kan det skape hindringer for fri flyt av kapital, varer, tjenester og mennesker samtidig som den sikkerhetspolitiske avstanden mellom Norge og EU øker. Der Norge kan forsøke å speile EUs regelverk for å plassere seg på samme utenriks- og sikkerhetspolitiske linje, vil ikke dette nødvendigvis ivareta et harmonisert regelverk i det indre marked.
EUs forordning om screening av utenlandske investeringer er her bare et av flere instrumenter som har blitt utformet den siste tiden. Andre relevante eksempler er EUs forordning om tredjelandssubsidier, EUs instrument for internasjonale anskaffelser eller EUs instrument mot grov økonomisk tvang. Denne utviklingen i EUs handels- og sikkerhetspolitikk reiser bredere spørsmål om hvordan Norge best posisjonerer seg for å ivareta både nasjonal sikkerhet og kommersiell konkurransedyktighet også utenom investeringskontroll.
Flere land har innført regler om investeringskontroll. Utformingen varierer, men det er flere fellestrekk ved ordningene som bør være et utgangspunkt for utformingen av en norsk ordning. Dette vil bidra til forutsigbarhet for utenlandske investorer, gjennom at kontrollsystemet og vurderingene som skal foretas kjennes igjen fra andre land. Vi antar at like og forutsigbare ordninger i mindre grad vil påvirke kapitaltilgangen negativt. I den grad kapitaltilgangen påvirkes, så vil det være likt som i sammenlignbare land, slik at investeringskontrollen ikke medfører en konkurranseulempe for norsk næringsliv.
Vi mener det er viktig at investeringskontrollen fanger opp alle relevante saker, samtidig som den avgrenses slik at det blir enkelt å få oversikt over hvilke investeringer som skal meldes. Det er derfor viktig med en tydeliggjøring av hvilke sektorer som omfattes, enten gjennom forskriftsbestemmelser eller retningslinjer. Dette vil sikre åpenhet om hvilke transaksjoner som kan bli gjenstand for kontroll. Det er i tillegg svært viktig at kriteriene som legges til grunn ved vurderingen av om en investering utgjør en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser er tilgjengelige.
Vi er også enige med utvalget om at det må være meldeplikt for sektorene som omfattes. Det vil ikke være tilstrekkelig med en frivillig ordning. Vi er likevel enig med utvalget i at det er hensiktsmessig med en adgang til frivillig melding for andre sektorer der det ikke er meldeplikt. Det er også viktig at instansen som skal vurdere meldingene i særlige tilfeller kan innhente saker på eget initiativ.
Videre er vi enig med utvalget i at alle meldinger bør vurderes av én instans. Dette vil sikre ett enkelt kontaktpunkt, og likebehandling innenfor ulike sektorer. Gitt synergiene mellom sanksjoner, eksportkontroll og også investeringskontroll fremstår det nyopprettede Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA) som en naturlig kandidat for oppgaven.
Utvalget har foreslått at meldingene skal vurderes av en nyopprettet etat. Det innebærer at vedtakene i liten grad er underlagt politisk kontroll. Vi mener det er hensiktsmessig at det vurderes nærmere om saker der innmeldt investering ikke godkjennes kan påklages til høyere instans.
Utover dette er vi enig med utvalget i at meldeplikten bør gjelde uavhengig av organisasjonsform, samt at det legges til grunn en bred forståelse av begrepet «investering». De foreslåtte tersklene for meldeplikt fremstår som fornuftige, samt at meldeplikten legges til avtaleinngåelse.
Utvalget har foreslått at saksbehandlingen skal følge en todelt vurderingsprosess, der ukompliserte saker som ikke krever en grundigere saksbehandling raskt kan kvitteres ut. Vi synes dette fremstår som effektivt, og de foreslåtte fristene for saksbehandlingen i de to fasene synes å ivareta hensynet til forutsigbarhet ved å sikre relativt raske avgjørelser.
Det er også viktig at instansen som foretar investeringskontrollen har tilgjengelig ulike virkemidler, slik at ikke transaksjoner kun kan godkjennes eller stanses. Det er viktig at det også kan settes vilkår til investeringer, og at disse fastsettes i dialog med investor og foretak.
Harald Solberg
Administrende direktør