Tilsynsrådet for Kriminalomsorgen region vest
v/leder Asbjørn Strandbakken
Det kongelige Justis og beredskapsdepartement
Høringssvar om forslag til endringer i straffegjennomføringsforskriften, påtaleinstruksen, politiregisterforskriften og forskrift om konfliktrådsbehandling (gjennomføring av elektronisk kontroll ved varetekt og ungdomsstraff mv.)
Det vises til høringsnotat 5. januar 2024, Deres ref. 24/23 – KABU med høringsfrist 16. februar 2024.
Høringsnotatet er behandlet i Tilsynsrådet ved utsendelse på mail til medlemmene for innspill og kommentarer. Tilsynsrådet har særlig fokusert på de foreslåtte endringer i straffegjennomføringsforskriften.
Endringene er en nødvendig oppfølgning av lovvedtaket av 15. desember 2023 om strafferettslige reaksjoner for ungdom og varetekt med elektronisk kontroll. Tilsynsrådet har merket seg at de foreslåtte endringer er utformet i lys av de konstitusjonelle og menneskerettslige rammer som gjelder på området, og at det også er sett hen til personvernregler, se høringsnotatets punkt 2 og 3.
Ved utforming av forskrifter om gjennomføring av varetekt ved elektronisk kontroll, fremstår det som hensiktsmessig å ta utgangspunkt i reglene som gjelder for straffegjennomføring med elektronisk kontroll, se høringsnotatet punkt 4.1.2.1. Tilsynsrådet støtter forslaget om at reglene inntas i et eget kapittel i straffegjennomføringsforskriften, jf. forslaget til nytt kapittel 7 A. Det er forutsatt at det inngås en samarbeidsavtale mellom politiet og kriminalomsorgen om den nærmere arbeidsfordeling etter de nye bestemmelsene. I lys av at det allerede eksisterer en samarbeidsavtale om gjennomføring av kontaktforbud med elektronisk kontroll, synes dette å fremstå som en hensiktsmessig regulering.
Tilsynsrådet har ellers merket seg at kriminalomsorgens ansvar i tilknytning til elektronisk gjennomføring av varetekt er nedfelt i utkastet til forskriften § 7A-1, og at kriminalomsorgen etter påtalemyndighetens anmodning foretar nærmere undersøkelser om siktede er egnet for slik gjennomføring, jf. utkastet til § 7A-2. Rådet støtter at ansvarsforholdene klart fremgår av forskriftshjemlene. Med de føringer som fremgår av både forarbeidene til lovendringen i desember 2023 og høringsnotatet punkt 4.1.2.7, er det for øvrig trukket opp gode retningslinjer for gjennomføring av kontrollen med egnethet. Rådet har ellers merket seg at kriminalomsorgen ikke skal ha hjemmel for å innhente opplysninger fra barnevernet. Av høringsnotatet punkt 4.1.3.4 fremgår det at påtalemyndigheten vil ha en koordinerende rolle mellom kriminalomsorgen og barnevernet. Tilsynsrådet vil understreke betydningen av at de ulike organer samhandler på en god måte, særlig når det er tale om mindreårige.
EK-varetekt krever samtykke fra både siktede, husstandsmedlemmer og eventuelle verger. Som det fremgår av notatet kreves et informert samtykke, se punkt 4.1.2.4. Tilsynsrådet har ingen innvendinger til at samtykke gis og innhentes av kriminalomsorgen, selv om det er påtalemyndigheten som har ansvar for at samtykke foreligger. Rådet støtter forslaget om at samtykke skal være skriftlig, jf. utkastet til § 7A-3 sjette ledd. Dette sikrer notoritet om at det foreligger et samtykke og vil også kunne bidra til å sikre at samtykke er gitt etter at siktede og andre har fått tilstrekkelig informasjon om hva EK-varetekt medfører. Tilsynsrådet er videre enig i at husstandsmedlemmer må gi samtykke mens siktede ikke er til stede, slik at man unngår at den som skal gi samtykke opplever å være i en tvangssituasjon, jf. utkastet til § 7A-3 andre ledd. Det er positivt at forskriften har særlig oppmerksomhet på mindreårige gjennom reguleringen i utkastet til § 7A-3 femte ledd. Dette kan bidra til barns rettigheter ivaretar i beslutningsprosessen. Det burde imidlertid fremgått uttrykkelig av forskriften at barnet har rett til å uttale seg direkte til en representant for kriminalomsorgen.
Tilsynsrådet støtter også den foreslåtte bestemmelsen om at kriminalomsorgens informasjon til påtalemyndigheten om varetekt kan gjennomføres ved EK-kontroll, skal være skriftlig, jf. punkt 4.1.2.5. Kravet til skriftlighet sikrer notoritet. Men skriftlighetskravet er ikke kommet til uttrykk i utkastet til § 7A-4. Det er mulig at man har tenkt at skriftlighetskravet fremkommer gjennom henvisning til § 7A-3, men etter Tilsynsrådets mening bør dette gjøres tydelig i selve ordlyden i § 7A-4 første ledd. For øvrig støtter rådet at man regulerer situasjonen at samtykket trekkes tilbake, jf. utkastet til § 7A-4 andre ledd.
Siktedes medvirkning og rusforbud er foreslått inntatt i ny § 7A-5. Forslaget medfører at det er et klart rettsgrunnlag for siktedes medvirkning, og at man har en klar hjemmel for å ilegge rusforbud gjennom forslaget til § 7A-5 andre ledd. Medvirkningsplikten og forbud mot rusmidler må som departementet fremhever, ses i lys av varetekt med EK er et frivillig alternativ til vanlig varetekt.
Tilsynsrådet er tilfreds med at det også gis en klar hjemmel for kriminalomsorgens kontroll, jf. utkastet til § 7A-6. Kontrollen skal ikke være mer omfattende enn det som er nødvendig, jf. utkastet til § 7A-6 første ledd andre punktum. Rådet støtter at den elektroniske kontrollen er beskrevet i en teknologinøytral form, jf. utkastet til § 7A-6 andre ledd. Bruk av elektronisk overvåking/kontroll krever klar hjemmel, men det er viktig at reglene utformes slik at den kan fange opp den teknologiske utvikling. Samtidig er det etter Tilsynsrådet syn viktig at det i høringsnotatet forutsettes at det ikke skal brukes mer inngripende teknologi enn det som er i bruk i dag.
Tilsynsrådet er enig i at aktiv GPS-sporing mv. er inngripende tiltak. Når slike tiltak etter rådets oppfatning likevel kan forsvares, er det i lys av at alternativet ville vært at siktede var underlagt ordinær varetekt. Rådet støtter derfor forslaget til regulering om sporing. I lys av alternativet er ordinær varetekt, har heller ikke Tilsynsrådet innvendinger til de øvrige kontrollmekanismer som foreslås forskriftsfestet. Siktede skal også informeres om hva slags teknologi som tas i bruk, jf. utkastet til § 7A-6 sjette ledd. Rettssikkerheten til siktede ivaretas ved at kontrolltiltakene har klar hjemmel i forskriften og det er gis god informasjon om hva kontrolltiltakene kan gå ut på. Det er også viktig at det uttrykkelig nedfelles at kontrollen ikke skal gå lenger enn nødvendig og at den må være forholdsmessig, jf. utkastet til § 7A-6 tredje ledd første punktum.
Som det også fremgår av notatet er det viktig at det presiseres at ansvarsforholdet overfor personer som gjennomfører kontroll i institusjon eller kommunal boenhet, ligger hos kriminalomsorgen. Kontrollen kan ikke delegeres til vedkommende institusjon.
Tilsynsrådet er enig i at påtalemyndigheten har ansvaret for fremstillinger mv. av personer som er underlagt EK-varetekt, jf. utkastet til § 7A-7.
Tilsynsrådet støtter at utkastet til § 7A-9 begrenser adgang til personopplysninger innhentet ved kontroll med EK-varetekt. Rådet har merket seg at personkretsen som har tilgang til slike opplysninger er snevrere enn det som følger av forskrift om personopplysninger i kriminalomsorgen § 7. Kontrollopplysningene vil som det fremgår av notatet være sensitiv informasjon. Derfor er det viktig at det også er regler om lagring og sletting, jf. utkastet til § 7A-9 andre ledd. Kriminalomsorgen skal ikke lagre opplysningene men sende dem over til påtalemyndigheten som har ansvar for sletting. At tilgangen til opplysningene begrenses, at eventuell lagring fremgår av forskriften, underbygges av de krav til vern om privatlivet som fremgår av rettspraksis fra Strasbourg vedrørende EMK artikkel 8. Også krav om regulering av sletting av opplysninger følger av EMK artikkel 8. Men Tilsynsrådet ser imidlertid ikke at det er omtalt noen kontrollmekanisme for påtalemyndighetens sletteplikt. Dette må klarlegges før forskriften trer i kraft.
Endringene i påtaleinstruksen omhandler primært påtalemyndighetens ansvar, blant annet er det foreslått regler om at påtalemyndigheten skal orientere kriminalomsorgen, jf. punkt 4.1.3.2. Etter Tilsynsrådets syn bør dette reguleres ved forskrift fremfor avtale mellom etatene.
Kriminalomsorgen er også tiltenkt en rolle ved elektronisk kontroll ved brudd på vilkår ved ungdomsstraff, jf. høringsnotatet punkt 4.2. Tilsynsrådet støtter at regler som omhandler denne kontrollen tas inn i et eget kapittel i straffegjennomføringsforskriften. Samarbeidet mellom konfliktrådene og kriminalomsorgen forutsettes løst gjennom en samarbeidsavtale mellom de aktuelle etatene. Tilsynsrådet mener at det bør vurderes om elementer i dette samarbeid også bør nedfelles i forskrift.
På samme måte som ved EK-varetekt, støtter Tilsynsrådet at ungdommens plikt til å medvirke etter reglene i straffegjennomføringsforskriften kapittel 7B nedfelles i forskrift, jf. 4.2.2.3. Kriminalomsorgens kontroll med ungdommen synes regulert på samme måte som ved EK-varetekt, jf. punkt 4.2.2.4. Tilsynsrådet deler oppfatningen om at det vil være behov for strengere kontroll der det er tale om å verne andre mot vold og trusler fra ungdommen, enn hvor det er tale om å hindre mindre alvorlig kriminalitet. Rådet er også enig i at ungdommen skal orienteres om hvilken teknologi som vil bli tatt i bruk i kontrollen. Videre har rådet merket seg at kriminalomsorgen får en meldeplikt overfor konfliktrådet, jf. punkt 4.2.2.5.
Tilsynsrådet reiser for øvrig spørsmål om et forvaltningsorgan bør ha adgang til å dispensere fra vilkår fastsatt av retten, jf. punkt 4.2.3.3.
Behandling av personopplysninger synes å være regulert på en forsvarlig måte, jf. punkt 4.2.3.5. Men også for denne delen av forslaget bør det redegjøres om hvem som skal kontrollere at sletteplikten for opplysninger overholdes.
Tilsynsrådet reiser spørsmål om det er en feil i forslaget til § 7A-6 første ledd, hvor det først tales om oppholdspåbud og deretter i samme punktum om oppholdsforbud.
Tilsynsrådet vil fremheve at høringsnotatet i stor utstrekning krever samhandling mellom kriminalomsorg, politi, barnevern og konfliktråd. Dersom dette skal fungere godt i praksis, er det viktig at pliktene til de ulike aktører er nedfelt i et klart regelverk. Tilsynsrådet har ikke forutsetninger for å vurdere om helheten i de foreslåtte endringer vil fungere godt i praksis. Rådet tilrår derfor at de ulike etater har et særlig fokus på samhandlingen, og at det foretas en evaluering når reglene har virket en tid. I andre sammenhenger har det vært utfordringer å få ulike offentlige organer til å samhandle på en god måte innenfor kriminalomsorgen. Med tanke på at det gjerne er tale om mindreårige og unge personer i en utsatt livssituasjon, er det særlig viktig at de ulike offentlige aktører følger opp sitt ansvar på en god måte.
På vegne av Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest
Bergen 16. februar 2024
Det kongelige Justis og beredskapsdepartement
Høringssvar om forslag til endringer i straffegjennomføringsforskriften, påtaleinstruksen, politiregisterforskriften og forskrift om konfliktrådsbehandling (gjennomføring av elektronisk kontroll ved varetekt og ungdomsstraff mv.)
Det vises til høringsnotat 5. januar 2024, Deres ref. 24/23 – KABU med høringsfrist 16. februar 2024.
Høringsnotatet er behandlet i Tilsynsrådet ved utsendelse på mail til medlemmene for innspill og kommentarer. Tilsynsrådet har særlig fokusert på de foreslåtte endringer i straffegjennomføringsforskriften.
Endringene er en nødvendig oppfølgning av lovvedtaket av 15. desember 2023 om strafferettslige reaksjoner for ungdom og varetekt med elektronisk kontroll. Tilsynsrådet har merket seg at de foreslåtte endringer er utformet i lys av de konstitusjonelle og menneskerettslige rammer som gjelder på området, og at det også er sett hen til personvernregler, se høringsnotatets punkt 2 og 3.
Ved utforming av forskrifter om gjennomføring av varetekt ved elektronisk kontroll, fremstår det som hensiktsmessig å ta utgangspunkt i reglene som gjelder for straffegjennomføring med elektronisk kontroll, se høringsnotatet punkt 4.1.2.1. Tilsynsrådet støtter forslaget om at reglene inntas i et eget kapittel i straffegjennomføringsforskriften, jf. forslaget til nytt kapittel 7 A. Det er forutsatt at det inngås en samarbeidsavtale mellom politiet og kriminalomsorgen om den nærmere arbeidsfordeling etter de nye bestemmelsene. I lys av at det allerede eksisterer en samarbeidsavtale om gjennomføring av kontaktforbud med elektronisk kontroll, synes dette å fremstå som en hensiktsmessig regulering.
Tilsynsrådet har ellers merket seg at kriminalomsorgens ansvar i tilknytning til elektronisk gjennomføring av varetekt er nedfelt i utkastet til forskriften § 7A-1, og at kriminalomsorgen etter påtalemyndighetens anmodning foretar nærmere undersøkelser om siktede er egnet for slik gjennomføring, jf. utkastet til § 7A-2. Rådet støtter at ansvarsforholdene klart fremgår av forskriftshjemlene. Med de føringer som fremgår av både forarbeidene til lovendringen i desember 2023 og høringsnotatet punkt 4.1.2.7, er det for øvrig trukket opp gode retningslinjer for gjennomføring av kontrollen med egnethet. Rådet har ellers merket seg at kriminalomsorgen ikke skal ha hjemmel for å innhente opplysninger fra barnevernet. Av høringsnotatet punkt 4.1.3.4 fremgår det at påtalemyndigheten vil ha en koordinerende rolle mellom kriminalomsorgen og barnevernet. Tilsynsrådet vil understreke betydningen av at de ulike organer samhandler på en god måte, særlig når det er tale om mindreårige.
EK-varetekt krever samtykke fra både siktede, husstandsmedlemmer og eventuelle verger. Som det fremgår av notatet kreves et informert samtykke, se punkt 4.1.2.4. Tilsynsrådet har ingen innvendinger til at samtykke gis og innhentes av kriminalomsorgen, selv om det er påtalemyndigheten som har ansvar for at samtykke foreligger. Rådet støtter forslaget om at samtykke skal være skriftlig, jf. utkastet til § 7A-3 sjette ledd. Dette sikrer notoritet om at det foreligger et samtykke og vil også kunne bidra til å sikre at samtykke er gitt etter at siktede og andre har fått tilstrekkelig informasjon om hva EK-varetekt medfører. Tilsynsrådet er videre enig i at husstandsmedlemmer må gi samtykke mens siktede ikke er til stede, slik at man unngår at den som skal gi samtykke opplever å være i en tvangssituasjon, jf. utkastet til § 7A-3 andre ledd. Det er positivt at forskriften har særlig oppmerksomhet på mindreårige gjennom reguleringen i utkastet til § 7A-3 femte ledd. Dette kan bidra til barns rettigheter ivaretar i beslutningsprosessen. Det burde imidlertid fremgått uttrykkelig av forskriften at barnet har rett til å uttale seg direkte til en representant for kriminalomsorgen.
Tilsynsrådet støtter også den foreslåtte bestemmelsen om at kriminalomsorgens informasjon til påtalemyndigheten om varetekt kan gjennomføres ved EK-kontroll, skal være skriftlig, jf. punkt 4.1.2.5. Kravet til skriftlighet sikrer notoritet. Men skriftlighetskravet er ikke kommet til uttrykk i utkastet til § 7A-4. Det er mulig at man har tenkt at skriftlighetskravet fremkommer gjennom henvisning til § 7A-3, men etter Tilsynsrådets mening bør dette gjøres tydelig i selve ordlyden i § 7A-4 første ledd. For øvrig støtter rådet at man regulerer situasjonen at samtykket trekkes tilbake, jf. utkastet til § 7A-4 andre ledd.
Siktedes medvirkning og rusforbud er foreslått inntatt i ny § 7A-5. Forslaget medfører at det er et klart rettsgrunnlag for siktedes medvirkning, og at man har en klar hjemmel for å ilegge rusforbud gjennom forslaget til § 7A-5 andre ledd. Medvirkningsplikten og forbud mot rusmidler må som departementet fremhever, ses i lys av varetekt med EK er et frivillig alternativ til vanlig varetekt.
Tilsynsrådet er tilfreds med at det også gis en klar hjemmel for kriminalomsorgens kontroll, jf. utkastet til § 7A-6. Kontrollen skal ikke være mer omfattende enn det som er nødvendig, jf. utkastet til § 7A-6 første ledd andre punktum. Rådet støtter at den elektroniske kontrollen er beskrevet i en teknologinøytral form, jf. utkastet til § 7A-6 andre ledd. Bruk av elektronisk overvåking/kontroll krever klar hjemmel, men det er viktig at reglene utformes slik at den kan fange opp den teknologiske utvikling. Samtidig er det etter Tilsynsrådet syn viktig at det i høringsnotatet forutsettes at det ikke skal brukes mer inngripende teknologi enn det som er i bruk i dag.
Tilsynsrådet er enig i at aktiv GPS-sporing mv. er inngripende tiltak. Når slike tiltak etter rådets oppfatning likevel kan forsvares, er det i lys av at alternativet ville vært at siktede var underlagt ordinær varetekt. Rådet støtter derfor forslaget til regulering om sporing. I lys av alternativet er ordinær varetekt, har heller ikke Tilsynsrådet innvendinger til de øvrige kontrollmekanismer som foreslås forskriftsfestet. Siktede skal også informeres om hva slags teknologi som tas i bruk, jf. utkastet til § 7A-6 sjette ledd. Rettssikkerheten til siktede ivaretas ved at kontrolltiltakene har klar hjemmel i forskriften og det er gis god informasjon om hva kontrolltiltakene kan gå ut på. Det er også viktig at det uttrykkelig nedfelles at kontrollen ikke skal gå lenger enn nødvendig og at den må være forholdsmessig, jf. utkastet til § 7A-6 tredje ledd første punktum.
Som det også fremgår av notatet er det viktig at det presiseres at ansvarsforholdet overfor personer som gjennomfører kontroll i institusjon eller kommunal boenhet, ligger hos kriminalomsorgen. Kontrollen kan ikke delegeres til vedkommende institusjon.
Tilsynsrådet er enig i at påtalemyndigheten har ansvaret for fremstillinger mv. av personer som er underlagt EK-varetekt, jf. utkastet til § 7A-7.
Tilsynsrådet støtter at utkastet til § 7A-9 begrenser adgang til personopplysninger innhentet ved kontroll med EK-varetekt. Rådet har merket seg at personkretsen som har tilgang til slike opplysninger er snevrere enn det som følger av forskrift om personopplysninger i kriminalomsorgen § 7. Kontrollopplysningene vil som det fremgår av notatet være sensitiv informasjon. Derfor er det viktig at det også er regler om lagring og sletting, jf. utkastet til § 7A-9 andre ledd. Kriminalomsorgen skal ikke lagre opplysningene men sende dem over til påtalemyndigheten som har ansvar for sletting. At tilgangen til opplysningene begrenses, at eventuell lagring fremgår av forskriften, underbygges av de krav til vern om privatlivet som fremgår av rettspraksis fra Strasbourg vedrørende EMK artikkel 8. Også krav om regulering av sletting av opplysninger følger av EMK artikkel 8. Men Tilsynsrådet ser imidlertid ikke at det er omtalt noen kontrollmekanisme for påtalemyndighetens sletteplikt. Dette må klarlegges før forskriften trer i kraft.
Endringene i påtaleinstruksen omhandler primært påtalemyndighetens ansvar, blant annet er det foreslått regler om at påtalemyndigheten skal orientere kriminalomsorgen, jf. punkt 4.1.3.2. Etter Tilsynsrådets syn bør dette reguleres ved forskrift fremfor avtale mellom etatene.
Kriminalomsorgen er også tiltenkt en rolle ved elektronisk kontroll ved brudd på vilkår ved ungdomsstraff, jf. høringsnotatet punkt 4.2. Tilsynsrådet støtter at regler som omhandler denne kontrollen tas inn i et eget kapittel i straffegjennomføringsforskriften. Samarbeidet mellom konfliktrådene og kriminalomsorgen forutsettes løst gjennom en samarbeidsavtale mellom de aktuelle etatene. Tilsynsrådet mener at det bør vurderes om elementer i dette samarbeid også bør nedfelles i forskrift.
På samme måte som ved EK-varetekt, støtter Tilsynsrådet at ungdommens plikt til å medvirke etter reglene i straffegjennomføringsforskriften kapittel 7B nedfelles i forskrift, jf. 4.2.2.3. Kriminalomsorgens kontroll med ungdommen synes regulert på samme måte som ved EK-varetekt, jf. punkt 4.2.2.4. Tilsynsrådet deler oppfatningen om at det vil være behov for strengere kontroll der det er tale om å verne andre mot vold og trusler fra ungdommen, enn hvor det er tale om å hindre mindre alvorlig kriminalitet. Rådet er også enig i at ungdommen skal orienteres om hvilken teknologi som vil bli tatt i bruk i kontrollen. Videre har rådet merket seg at kriminalomsorgen får en meldeplikt overfor konfliktrådet, jf. punkt 4.2.2.5.
Tilsynsrådet reiser for øvrig spørsmål om et forvaltningsorgan bør ha adgang til å dispensere fra vilkår fastsatt av retten, jf. punkt 4.2.3.3.
Behandling av personopplysninger synes å være regulert på en forsvarlig måte, jf. punkt 4.2.3.5. Men også for denne delen av forslaget bør det redegjøres om hvem som skal kontrollere at sletteplikten for opplysninger overholdes.
Tilsynsrådet reiser spørsmål om det er en feil i forslaget til § 7A-6 første ledd, hvor det først tales om oppholdspåbud og deretter i samme punktum om oppholdsforbud.
Tilsynsrådet vil fremheve at høringsnotatet i stor utstrekning krever samhandling mellom kriminalomsorg, politi, barnevern og konfliktråd. Dersom dette skal fungere godt i praksis, er det viktig at pliktene til de ulike aktører er nedfelt i et klart regelverk. Tilsynsrådet har ikke forutsetninger for å vurdere om helheten i de foreslåtte endringer vil fungere godt i praksis. Rådet tilrår derfor at de ulike etater har et særlig fokus på samhandlingen, og at det foretas en evaluering når reglene har virket en tid. I andre sammenhenger har det vært utfordringer å få ulike offentlige organer til å samhandle på en god måte innenfor kriminalomsorgen. Med tanke på at det gjerne er tale om mindreårige og unge personer i en utsatt livssituasjon, er det særlig viktig at de ulike offentlige aktører følger opp sitt ansvar på en god måte.
På vegne av Tilsynsrådet for kriminalomsorgen region vest
Bergen 16. februar 2024