Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Soning med fotlenke (elektronisk kontroll) i barnevernsinstitusjon (forslag 6) kan være aktuelt dersom barnet allerede bor på barnevernsinstitusjon og vil kunne profittere på videre opphold i institusjonen. Et opphold på barneverninstitusjon skal ikke nødvendigvis være et hinder for å få innvilget soning med fotlenke. Soning med fotlenke skal heller ikke automatisk medføre at barnet ikke kan ha opphold i en barnevernsinstitusjon. Forslaget må imidlertid utredes nærmere. En utredning bør blant annet se på forholdet mellom reglene i straffegjennomføringsloven og gjennomføringsreglene i barnevernsloven, samt formålet med barnevernsloven.

Soning med elektronisk kontroll er ikke eneste soningsform som kan vurderes. Soning etter straffegjennomføringsloven § 12, gjennomføring av straff i institusjon er et annet alternativ som kan vurderes. Siden det er andre alternative soningsformer som kan være bedre egnet enn fotlenke, vil målgruppen for soning med fotlenke i barneverninstitusjon trolig være svært liten.

Når det kommer til overføringen av ansvaret for rusbehandling, støtter Bufdir i stor grad forslaget (forslag 12). Barn og unge med alvorlig rusproblematikk bør på lik linje med voksne ha et behandlingstilbud i spesialisthelsetjenesten. Det vil kunne skape bedre sammenheng i forståelsen av rusproblematikk når dette defineres som et helseproblem for barn som for voksne. I samsvar med dette forslaget er vi enig med utvalget i at vilkåret « vedvarende problematisk bruk av rusmidler» bør fjernes som vilkår i barnevernsloven § 6-2. Vi mener samtidig at det er nødvendig å se nærmere på inngangskriteriene og gjennomføringsregler for spesialisert rusbehandling for barn og unge i helselovgivningen. Inngangskriterier og terskler for bruk av tvang bør etter vår vurdering være den samme som etter barnevernsloven.

Det er avgjørende at tilbudet i helse bygges opp før man eventuelt overfører ressurser fra barnevernet, slik at helsetjenestene har kapasitet til å tilby behandling med døgnopphold til denne gruppen barn, samt gi god oppfølging til de barna som ikke er i behov av et døgntilbud.

Uavhengig av hvilket tilbud som etableres i spesialisthelsetjenesten, vil en stor andel av barn i barnevernsinstitusjonene fortsatt ha utfordringer med rusbruk, uten at de nødvendigvis kvalifiserer til omfattende behandling i helsetjenesten. Utvalget erkjenner dette, og foreslår økt kompetanse på rus i alle barnevernsinstitusjoner (forslag 15). Forslag 15 bør utredes i sammenheng med forslag 12 for å sikre nødvendig helhet i tilbudet. Et særskilt område det bør ses nærmere på, er tiltak for og samarbeid mellom helsetjenester og barneverninstitusjoner om avrusning.

Bufdir mener spørsmålene som er løftet fram her, en helhetlig innretning av tilbudet, samt en plan for eventuell omlegging/overføring av ressurser til helsesektoren må utredes nærmere i samarbeid med Helsedirektoratet.

Utvalget foreslår mulighet for bruk av kommunale botiltak (med heldøgns omsorgstilbud) som omsorgstiltak (forslag 16), særregulering for bruk av kommunale botiltak som barnevernstiltak (forslag 17), krav til tilsyn med kommunale botiltak (forslag 18) og økt statlig ansvar ved etablering og drift av kommunale botiltak (forslag 19). Utvalget har videre skissert en mulig lovregulering av kommunale botiltak som omsorgstiltak i kapittel 28.

Bufdir støtter utvalgets vurdering av at det er behov for å utvide tiltaksviften for barn som av ulike grunner ikke kan bo hjemme. Bufdirs utredning av tiltaksporteføljen for barn som trenger tiltak utenfor hjemmet (heretter «tiltaksutredningen» (2023)) finner bred støtte for at ulike botiltaksløsninger er sterkt ønsket, og at kommuner peker på at det er en utfordring at botiltakene kun kan benyttes som et frivillig hjelpetiltak etter barnevernsloven § 3-1 og ikke ved frivillig plassering etter bvl § 3-2 eller omsorgsovertakelse.

Bufdir er positive til retningen som utvalget skisserer der barn primært skal få den oppfølgingen de har behov for i egen kommune, og at det institusjonene skal tilby er et mer spesialisert tilbud for de barna som trenger det. Kommunen har blant annet ansvar for å ha et habiliteringstilbud til barn og unge som har behov for det. Det er enkelte utfordringer knyttet til forslagene slik de er utformet og begrunnet i NOUen. Konsekvenser av forslagene og hvordan et tilbud skal reguleres og for hvilke(n) målgruppe(r) må utredes nærmere. Det samme gjelder valg av forvaltningsnivå og ansvarsdeling mellom stat og kommune. En hovedpremiss for utvalgets forslag er også at botiltaket er kommunalt. Slik vi forstår det legger utvalget til grunn at hvilken instans som har ansvaret for tiltaket, har avgjørende betydning for tiltakets innhold. Vi stiller spørsmål ved denne tilnærmingen. Variasjon i kommuners størrelse, kompetanse og økonomi kan medføre risiko for uønsket variasjon i kvalitet i tilbudet, noe som ikke vil være til barns beste. Utvalget foreslår tilsyn og statlig støtte for å bøte på dette, men erfaring med disse virkemidlene overfor kommunene på andre områder viser at det likevel kan være utfordrende å sikre forsvarlighet og likeverdige tjenester. Det er også uklart hva den statlige støtten skal bestå i og hvor sterke virkemidler staten faktisk vil ha overfor kommuner når grunnleggende statlige føringer som forløp i institusjon ikke skal gjelde for denne tjenestetypen.

Bufdirs vurdering er at et lovforslag om et nytt omsorgstiltak i barnevernsloven, må ta utgangspunkt i barnets eller ungdommens behov. Det vil si beskrivelser av hvilket behov som skal dekkes (målgruppe for tiltaket) og beskrivelse av hva innholdet i tiltaket skal være. Et nytt tiltak må etter vår vurdering dekke et udekket behov, og tiltakets innhold må derfor skille seg fra innholdet i de omsorgstiltakene vi allerede har (fosterhjem og institusjon). Forholdet mellom et nytt tiltak og eksisterende (institusjon som skal gi omsorg og utviklingsstøtte) må tydeliggjøres og utredes nærmere. Dersom regler som skal sikre barn god omsorg og beskyttelse i barnevernsinstitusjoner, herunder ivareta barnets rettssikkerhet, ikke skal gjelde for botiltak, mener vi det må begrunnes hvorfor. Hvordan tiltaket skal organiseres, herunder om tiltaket skal være kommunalt eller statlig og om tiltaket skal kunne benyttes på tvers av ulike lovverk, må etter vår mening vurderes etter at tiltakets innhold og målgruppe er klart definert. Vi viser til tiltaksutredningen for nærmere drøftelser av disse temaene.

Uavhengig av om det åpnes opp for å i større grad kunne bruke botiltak etter en omsorgsovertakelse, støtter vi en tydeligere regulering av kommunale botiltak som hjelpetiltak.

Bufdir støtter utvalgets forslag om støttehjem (forslag 41), men er enig med utvalget i at det vil være vanskelig å rettighetsfeste en slik ordning. Familieråd kan være et egnet virkemiddel for kommuner når de skal rekruttere støttehjem til ungdommer. Oppdrag som støttehjem bør være betalt (på lik linje med andre avlastningsoppdrag) for at det skal kunne fungere.

Bufdir mener at det er lite hensiktsmessig å lovfeste et krav om regional bistandsplikt som gir barn rett til institusjonsopphold i egen region (forslag 44), selv om en omlegging av institusjonstilbudet med en mer fleksibel innretning, slik utvalget foreslår, vil kunne gjøre at det blir mulig å tilby flere barn enn i dag en institusjonsplass i egen region. Det vesentlige ved valg av plasseringssted bør være barnets behov, og hvordan disse kan ivaretas, og ikke nødvendigvis geografi. Sistnevnte bør være et moment i vurderingen av hvilke behov barnet har. Det er allerede i dag et krav om at tiltak skal være forsvarlig og egnet ut fra barnets behov. Dette innebærer at barn har rett til tilbud i egen region dersom det er nødvendig for å ivareta hensynet til barnets beste. Det virker heller ikke hensiktsmessig å knytte en rettighet til Bufetats regioninndeling.

Bufdir støtter en retning mot en mer fleksibel organisering av institusjonstilbudet som tar utgangspunkt i, og i større grad kan tilpasses, det enkelte barns utfordringer og behov. Samtidig er vår foreløpige vurdering at det kan være behov for et noe mer differensiert institusjonstilbud enn utvalget foreslår, både med tanke på innhold og på å begrense negativ sosial påvirkning mellom ungdommer.

Bufdir vurderer i likhet med utvalget at dagens målgruppedifferensiering ikke samsvarer med utfordringer og behov barn i barnevernsinstitusjoner har, og at organiseringen av institusjonstilbudet bidrar til ustabilitet og flyttinger. Dagens organisering grupperer barn med utgangspunkt i én hovedproblematikk, og tar i for liten grad hensyn til at barn som er i behov av institusjonsplassering har komplekse og sammensatte utfordringer. Når barnas behov ikke passer tydelig inn i en av målgruppene, er det risiko for feil tiltaksvalg, unødvendig flytting mellom ulike institusjoner og målgrupper, og et ustabilt og lite målrettet tilbud til barna.

Barn med ulike utfordringer kan ha behov for en målrettet faglig tilnærming og det er viktig med tiltak for å redusere risikoen for negativ sosial læring. B arn i alle institusjoner påvirker hverandre på ulike måter. Risiko for negativ læring kan være stor, også mellom barn som har mer internaliserende smerteuttrykk som selvskading og suicidal atferd. Det å skille grupper av barn fra hverandre i ulike institusjonsavdelinger er ett virkemiddel for å hindre negativ læring, men læring kan også foregå via sosiale medier, og mulighetene for dette er dramatisk endret siden gjeldende kunnskapsgrunnlag ble utarbeidet i 2010.

Fremtidig differensiering må sikre at barnet får et tilpasset tilbud, trygghet og stabilitet også der barnets behov endrer eller utvikler seg under oppholdet, og sikre at institusjonen har nødvendig kapasitet og kompetanse. Utvalgets forslag til innretning har etter vår vurdering for lite oppmerksomhet på risiko for negativ sosial påvirkning særlig når det gjelder institusjoner for omsorg og utviklingsstøtte. Forekomst og negativ læring av bl.a. selvskading og selvmordsatferd skaper store utfordringer i institusjonene og har alvorlige konsekvenser for barna. Vi vurderer at utvalgets forslag kan medføre risiko for negativ sosial læring og negative gruppesammensetninger som må vurderes grundig.

Institusjoner eller avdelinger for omsorg og utviklingsstøtte + vil i hovedsak være et tilbud for en mindre gruppe barn som har behov for tettere oppfølging og andre rammer enn barna i de ordinære tilbudene. Denne avgrensningen av målgruppen innebærer at det er barnets uttrykk som ligger til grunn for valg av institusjon, ikke barnets behov eller underliggende årsaker til barnas utfordringer.

En annen konsekvens av differensiering mellom ordinært og forsterket tilbud slik utvalget foreslår er at en samler barn med særlig omfattende problematikk og sterke uttrykk under samme tak, på samme måte som praksis er i dag. Dette er egnet til å beskytte andre barn fra å bli utsatt for denne gruppens alvorlige uttrykk. Samtidig utfordrer dette institusjonens mulighet til å ivareta denne målgruppens trygghet og unngå negativ sosial påvirkning. Det er i liten grad drøftet hva det betyr for forutsetningene for endring og utvikling hos gruppen med de største utfordringene.

For at utvalgets forslag til modell skal få betydning for kvaliteten i tilbudet, er det en forutsetning at flere av de andre tiltakene som er foreslått i NOUen kommer på plass. Dette gjelder blant annet grundig tverrfaglig kartlegging, helseteam, individuelt begrunnede rammer for bruk av begrensninger og tvang, mekanismer som sikrer en grundig, faglig vurdering av gruppesammensetning i inntaksprosessen, samt tydeliggjøring av sektoransvar og oppbygging av tilbud i helse- og justissektoren.

Institusjonstilbudet kan differensieres på mange ulike måter, men dette må utredes nærmere og ulike modeller antakelig prøves ut. Vektingen mellom behov for fleksibilitet i tilbudet, stabilitet for barna og risiko for negativ læring, og dermed negativ utvikling som følge av et institusjonsopphold, må tydeliggjøres. I tillegg er det behov for en grundigere utredning knyttet til rammer, strukturer og drift for å utvikle et fremtidig institusjonstilbud som er tilgjengelig, tilstrekkelig differensiert og som i tilstrekkelig grad kan tilpasses det enkelte barnets individuelle behov. Bufdir har allerede påbegynt et arbeid med å vurdere dagens målgruppedifferensiering. Etter en gjennomgang av gjeldende kunnskapsgrunnlag har vi konkludert med at kunnskapsgrunnlaget er utdatert og at dagens inndeling er for rigid og ikke godt nok møter behovene til barn og unge i institusjon. I 2024 vil vi fortsette arbeidet med å oppdatere kunnskapsgrunnlaget og legge til rette for en inndeling som gjør det mulig å tilpasse institusjonstilbudet til barnas behov i større grad.

Institusjonstilbudet må også i større grad sees i sammenheng med andre, eksisterende tiltak som spesialiserte fosterhjem og kommunale botiltak, og mulig tiltaksutvikling, slik som to-baseløsninger/ «institusjoner med hjem». Økt samhandling og en mer sammenhengende tiltakskjede kan bidra til riktig tiltaksvalg til riktig tid, og at den totale effekten av barnevernets samlede tiltaksapparat øker.

Bufdir er enig i at det kan være hensiktsmessig å tydeliggjøre institusjonstilbudets formål (forslag 28). Når det gjelder innholdet i en formålsbestemmelse mener vi likevel at utvalgets forslag bør vurderes grundigere. Elementer som bør vurderes er at bestemmelsen gir rom for videreføring av metoder som i dag er knyttet til behandlingsbegrepet (bla. MultifunC og elementer fra LBR). Det bør også være et formål i loven å hindre videre negativ utvikling for ungdommen.

Formuleringen av formålet med institusjonsavdelinger for akutt og utredning er mer egnet i forskrift ut fra utvalgets forslag til detaljnivå. Formuleringen av institusjonens ansvar for å bidra til at barnet får den hjelpen det har behov for fra andre tjenester, bør tydeliggjøres opp mot ansvaret til kommunal barnevernstjeneste.

Bufdir stiller seg i stort bak utvalgets bekrivelse av utfordringsbildet hva angår kompetanse blant ansatte i institusjon, men understreker at utvalgets forslag hviler på en forutsetning om at forslaget om innretning av institusjonstilbudet, herunder større enheter og fagmiljøer, blir gjennomført. Utvalget viser til at å sikre tilstrekkelig kompetanse handler både om rekruttering, og å utvikle og beholde den kompetansen man har.

Bufdir støtter utvalgets forslag 38 om at universitets- og høyskolesektoren og praksisfeltet etablerer fleksible, praksisrettede deltidsutdanninger på bachelornivå som bygger på realkompetansen tilpasset ansatte i barnevernsinstitusjoner. Et tilstrekkelig deltidstilbud vil kunne gi ansatte som ikke tilfredsstiller kompetansekravet, mulighet til å ta en bachelorgrad i kombinasjon med arbeid. Bufdir mener også at man kan se nærmere på muligheter for å åpne opp for fagskoleutdanninger, særlig dersom disse kan bygges ut til bachelorutdanning. Fagskoler tilbyr høyere yrkesfaglig utdanning på nivået over videregående opplæring. Mange av utdanningene er spesielt rettet mot de som har tatt en yrkesfaglig utdanning på videregående.

Bufdir støtter utvalgets forslag om å åpne for en større adgang til å ansette personer uten formell kompetanse dersom dette er vurdert som forsvarlig og personen er særlig godt egnet til å styrke barnas ressurser og mestring og kan vise til relevant erfaring (forslag 39). Forslaget omfatter personer som forplikter seg til interne opplæringsløp eller kvalifiserer seg gjennom en deltidsutdanning. Forslaget synes godt egnet til å redusere tap av erfaringskompetanse, blant annet fra kommersielle institusjoner som fases ut. Det vil være behov for en avklaring av hva som regnes som «personer uten formell kompetanse som er særlig godt egnet til å styrke barnas ressurser og mestring». Videre bør begrepet «interne opplæringsløp» presiseres, og ansvaret for kvalitet i slike interne opplæringsløp tydeliggjøres.

Bufdir har satt i gang et arbeid med sikte på å etablere grunnopplæring for ansatte i institusjon. Elementer som er anbefalt inn i slik opplæring er juridiske og formelle rammer, barnevernsfaglig kompetanse og ferdigheter og interne rutiner. Utvalget beskriver at det er viktig at barnevernet øker sin mangfoldskompetanse, noe Bufdir støtter. Mangfoldskompetanse, herunder kulturforståelse og kunnskap om seksualitet og identitet, inngår i det anbefalte innholdet i grunnopplæringen. Vi vet blant annet at barn og unge med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i barnevernets tiltak og at tilliten til barnevernet er lavere i minoritetsbefolkningen. Videre er det gjennomført kartlegginger som viser at skeive og barn og unge med nedsatt funksjonsevne opplever en rekke utfordringer under barnevernets omsorg. Manglende mangfoldskompetanse kan bidra til diskriminerende praksiser i barnevernsinstitusjoner og -tiltak, og til at det enkelte barn ikke blir ivaretatt på en god nok måte. Mangfoldskompetanse handler også om å kunne se at sammensetninger av ulike bakgrunner og identiteter kan skape særskilte utfordringer, for eksempel barn og unge som både har etnisk minoritetsbakgrunn og samtidig har nedsatt funksjonsevne (NOVA-rapport 17/2011).