Fakultet for samfunnsvitenskap, Universitetet i Agder (UiA)

Utvalget slår an tonen i sammendraget ved å peke på kompleksiteten innen institusjonsomsorgen spesielt og i barnevernet generelt. Det åpnes for en forståelse av at samhandling i sektoren er viktig, men ikke tilstrekkelig. Samtidig slås det til lyd for at helseproblemene til barna i barnevernet bør avhjelpes bedre. Vi savner en mer utvidet tilnærming til barnevernet, der et helhetlig omsorgsansvar kunne ha blitt viet større oppmerksomhet enn det vi anser som en for avgrenset helsetilnærming. Vi savner også en tydeligere framstilling av hvordan barnevernets tiltak alltid har svingt sammen med samfunnet som det er en del av. Når det slås fast at barn i størst mulig grad skal hjelpes der de bor, hadde det vært rimelig med en tydeligere angivelse av hva som i de senere år (fra 2000-tallet) spesielt har bidratt til å aktualisere den økte oppmerksomheten mot barnevernsinstitusjoner nå.

Etter vårt skjønn bidro barnevernsreformen fra 2004, også betegnet som en «forvaltningsreform» (NOU 2009: 8, s. 21), med en klar ambisjon som at staten skulle sørge for bedre faglig og økonomisk styring av barnevernet (Bufetat) da forvaltningen av institusjoner (og fosterhjem) ble overført fra fylkeskommunene. Tiltaksvridningen den gangen innebar en betydelig satsing på evidens-baserte metoder som PMTO/MST (St.meld. nr 40 (2001-2002) s. 23), samt styrking av hjelpetiltak som avlastnings- og besøkshjem. Statens mobilisering var en motreaksjon på et ”frislipp” som hadde resultert i en markedsliberalistisk politikk, med få restriksjoner ved bruk av private barneverninstitusjoner (Støkken og Nordstoga, 2009, s. 12). Staten innførte en type hybrid organisasjonsform og et kontrollregime, betegnet som «markedsbyråkrati» (Støkken og Nordstoga (2009, s. 11) for å kunne motvirke kostnadsveksten. Ambisjonen skulle bidra til å hjelpe barnet uten at det tas ut av sitt nærmiljø, for ”å redusere behovet for institusjonsplasser” , ifølge det såkalte «betalingsrundskrivet (Rundskriv Q 19/2003, s. 2). Samtidig ble kommunene tilført et negativt ansvar som innebærer kommunene skal utføre «de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ” (endring i barnevernloven § 2, første ledd i Ot.prp. nr. 9 (2002-2003), s. 101). Slik skulle statens faglige og økonomiske styring av barnevernet sikres.

Vi leser denne rapporten som signal om en tilbakeføring av noe av den ovennevnte styringen ved at det nå foreslås at kommunene i større grad skal få tilbakeført mer ansvar, også knyttet til institusjonsomsorgen. Denne dreiningen burde kommet tydeligere fram som bakgrunn for dagens situasjon i barnevernet.

Det kommer tydelig fram at de fleste barn som får hjelp fra barnevernet mottar hjelpetiltak i hjemmet. Andelen barn som bor utenfor hjemmet i fosterhjem har økt fra 85 prosent i 2003 til 92 prosent i 2022. Dette må kunne leses som èn av effektene 2004 reformens ambisjoner om å redusere omfanget av institusjoner.

Det er derfor prisverdig at institusjonsomsorgen settes inn i en historisk sammenheng. Samtidig savner vi et større fokus på hvordan materielle og økonomiske betingelser har formet utviklingen og bidratt til at pendelen har svingt mellom bruk av privat omsorg (i fosterhjem) og offentlig omsorg (i institusjoner), slik Gerd Hagens (2001) Barnevernets historie: Om makt og avmakt i det 20.århundret , tydelig får fram, og som også ser ut til å prege omslagene, slik de også kommer til uttrykk i de seinere årene. Det er grunn til å tro at den lave satsingen på institusjoner kan ha medvirket til barnevernets utfordringer med å skape tilstrekkelig kontinuitet for barn som er under offentlig omsorg.

Vi anser det som nødvendig at det jobbes mer med å styrke bevisstheten om hvilken rolle barnevernsinstitusjoner bør ha i framtida. Vi støtter derfor utvalgets utsagn om at «barnevernsinstitusjoner er et viktig tiltak for noen barn» (s. 62) framfor synet om at institusjoner anses som «siste utvei», noe som kan resultere i «at institusjonene presses til å påta seg flere oppgaver og mer ansvar enn de har kompetanse, rammer og myndighet til å håndtere» (s. 195 i kapittel 16), slik utvalget uttrykker det. Det har også bidratt til at institusjonene vurderes, og ofte blir brukt, som en siste utvei når alt annet er prøvd.

Utvalget peker på at kunnskapsgrunnlaget i barnevernet om hva som er virksom hjelp i barnevernsinstitusjon fortsatt er svakt. Det pekes på at det siden iverksettelsen av barnevernsloven i 1953 har utviklingen gått i retning av en stadig sterkere vektlegging av hjelp i hjemmet, og bruk av fosterhjem dersom barnet ikke kan hjelpes hjemme, basert på prinsippet om nærhet og forebygging. Dette ble forsterket med innføringen av oppvekstreformen i 2022. (Prop. 73 L (2016–2017)). Med ovennevnte risiko for at institusjoner får tilført for stort ansvar for hvilke utfordringer de skal løse, synes det avgjørende å styrke en mer analytisk tilnærming til hvilke tiltak som imøtekommer barns behov framfor en normativ tilnærming som nokså entydig synes å favorisere fosterhjem som det foretrukne tiltak når barn plasseres utenfor eget hjem.

Rapporten viser til en nedgang i bruk av institusjoner, noe som kan kobles til føringer om at barn skal få hjelp så nær hjemmet som mulig, og at mindre inngripende tiltak skal være forsøkt før et barn blir flyttet ut av hjemmet. Dette er et tydelig fellestrekk på tvers av landegrensene (s. 63). Det er interessant å merke seg en felles målsetting om at institusjon som hovedregel ikke skal brukes for yngre barn, samtidig som det framkommer betydelige forskjeller mellom landene når det gjelder andelen barn i henholdsvis institusjon og fosterhjem, der Norge har den laveste andelen barn i institusjon, med kun 8 prosent av barna som bor i tiltak utenfor hjemmet i Norge som bor på institusjon, mens 28 prosent av barna i Sverige gjør det.

Vi leser kapittel 10 som at det har en underliggende faglig forståelse av at problematikken til barn og ungdom i barnevernet kan inndeles i ulike fastsatte kategorier. For innholdet i kapittel 10 gjelder da særlig inndelingen av utfordringer som enten barnevernsfaglige eller (psykisk)helsefaglige med symptomer og lidelser som krever behandling av helsepersonell. Denne forståelsen gir seg utslag i at problemforståelsen handler om utfordringer mellom ulike instanser (for eksempel barnevern og helseinstitusjoner) og hvorvidt samarbeidet er bra nok eller om hvilken instans som burde hjelpe. Eksempelvis nevnes en økende tendens til utagering og selvskading ved norske barnevernsinstitusjoner som personalet synes det er vanskelig å håndtere. Årsakene til problemene ser ut til å bli definert som psykisk sykdom eller lidelse og som impliserer at helsepersonell bør ta et større ansvar for å behandle dette – enn det som er tilfelle nå.

Vi erkjenner at fagområdet som omhandler barn under barnevernet med komplekse og særlig utfordrende problematikker som gjentatt selvskading, utagering og selvmordsforsøk er et vanskelig felt å arbeide med. Det er vanskelig å finne gode løsninger og det er svært krevende både for de barna og ungdommene dette gjelder, for menneskene i deres nettverk og for de profesjonelle som forsøker å hjelpe. Samtidig stiller vi oss undrende til om gjeldende problemforståelse vil føre frem. Inndelingen av hva som er barnevernsproblematikk, og da barnevernets ansvar, og hva som er helseproblematikk, og da helseinstansenes ansvar, synes kunstig når man vet at dette handler om livene til ungdommer. Slike skiller mellom ungdommenes utfordringer finnes, etter vårt fagsyn, i mindre grad i livene våre enn rapporten framstiller dem.

Vi er klar over at den medisinske forståelsen av psykiske lidelser og symptomer er en rådende forståelse i Norge, og vi mener ikke å si at dette er noe utvalget eller Norges institusjonsbarnevern har konstruert fram. Men vi ønsker å gjøre utvalget og det norske institusjonsbarnevernet oppmerksomme på at andre har sett det samme problematiske med å arbeide med menneskelig smerte og menneskers liv ut ifra fastsatte diagnoser og behandlingsforløp. Et nytt rammeverk, «Makt-trussel-mening rammeverket», er utviklet av den Britiske psykologiforeningen (originaltittel, «Power-threath-meaning-framework») og er nylig oversatt til norsk. Rammeverket er et forsøk på å utvikle rammer som tilrettelegger for andre typer samhandling der nettopp den det gjelder står i sentrum som aktør. Ved introduksjon av dette rammeverket til norsk kontekst er det bl.a. i Agder igangsatt en arbeidsgruppe der universitet, kommunale psykisk helsetjenester og spesialisthelsetjenesten for voksne (DPS) møtes for å drøfte og utprøve mulige måter å bruke rammeverket på. Kanskje kunne et lignende prøveprosjekt, med ungdom på institusjon som omdreiningspunkt, blitt finansiert som følge av NOU’en?

Vi forsøker ikke å si at dette nye rammeverket er noe som vil løse alle utfordringer, men vi mener at i den komplekse hverdagen barn, ungdom og de profesjonelle hjelperne står i, vil om mulig en mer kompleks problemforståelse, uten rigide inndelinger i kategorier av problematikker, være til hjelp. I tillegg til å være ment for alvorlige problemer, tar rammeverket også høyde for menneskets egenverd, aktørskap og medvirkning. Slik sett forener det flere viktige faglige prinsipp i arbeid med barn og ungdom under barnevernet.

Slik det framgår av gjeldende NOU, ser både kapittel 9 og 10 ut til å være preget av en spenning mellom ideen om at ungdoms smerteuttrykk bør forstås som tegn på psykisk uhelse og ivaretas gjennom målrettet behandling, og ideen om at barn og unge under offentlig omsorg trenger å finne fotfeste i tilværelsen under trygge, stabile omsorgsbetingelser. Her tror vi det rent faktisk er en motsetning mellom et fokus på barn og unge som behandlingstrengende på den ene siden, og barn og unge som aktører på den andre. Motsetningen ligger ikke i uforenlige begreper, men i konsekvensene begrepsbruken kan få for den faktiske organiseringen av arbeidet. Å definere ungdommens livsproblematikk som hjemmehørende i spesialisthelsetjenesten aktiverer uvegerlig også et institusjonelt kretsløp som har sin egen logikk, styrt av helselovgivningen. Her tror vi ambisjonene om å bidra til at hjelpen blir bedre tilpasset ungdommenes hverdagsliv ved å involvere flere fagpersoner, og forutsette stor grad av tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, fort vil forvitre i møte med realitetene i tjenestene.

Sykdomsforståelse med diagnoser og behandling av symptomer i fastsatte forløp er i for stor grad objektiverende og adskilt fra barn og ungdommers aktørskap og liv. Vi mener dermed at Makt-trussel-mening-rammeverket vil kunne gi en forståelse og et handlingsgrunnlag som er mer adekvat i arbeid med barn og unge i Norges institusjonsbarnevern.

Som nevnt uttrykker utvalget bekymring for et (normativt) syn som legger til grunn at plassering i institusjon skal være siste utvei. Slik utvalget gjentatte ganger uttrykker, skal det være barns behov som skal styre valg av tiltak og ikke omvendt. Derfor støtter vi utvalgets understrekning av behovet for å utvikle klarere formål for hvilken funksjon barneverninstitusjoner bør ha. Innsatsen for å kunne klare å identifisere hvilke barn som trenger institusjon tidlig nok bør intensiveres. Det synes å være en tendens til at bruk av utilstrekkelig hjelp i for lang tid («mer av det samme») kan stå i fare for at problemer forsterkes og øker i omfang (s. 198). Vi stiller oss bak utvalgets advarsel om at bruk av institusjoner «som siste utvei» kan medvirke til at barn ikke får den hjelpen de trenger tidlig nok.

Med bakgrunn i ovennevnte føringer om økt tilbakeføring av ansvar til kommunene, slik også barnevernreformen fra 2022 også signaliserer, støtter vi utvalgets understrekning av at økonomiske hensyn ikke skal hindre imøtekommelse av barns behov for institusjonsplass. I den sammenheng blir det viktig at kommunene ikke får en for stor kostnadsbelastning, og slik bidrar til at økonomiske insentiver kan resultere i «for få institusjonsplasseringer.» (s. 312). Utvalget advarer mot et nytt forslag fra departementet om å innføre prisforskjell mellom institusjonstiltak og fosterhjem. Vi anser det som svært viktig. «Økonomiske hensyn skal ikke hindre at barn med behov for institusjonsplass får tilbud om dette» (jf. Prop. 73 L (2016–2017). Selv en relativt lav egenandel kan oppleves for høy for en kommune med stram økonomi, slik at økonomiske hensyn i praksis hindrer en velbegrunnet institusjonsplassering. (s. 312). Derfor tilslutter vi oss utvalgets forslag om at kommunenes egenandel bør reduseres betydelig for å kunne støtte opp under kommunenes insentiver til å styrke sitt forebyggende arbeid med vekt på tidlig innsats.

Det er forståelig at staten ønsker faglig og økonomisk styring av barnevernet, bl.a. gjennom utfasingen av kommersielle leverandører, både i Bufetats og i Oslo kommunes institusjonstilbud. Samtidig vil vi advare mot for raske økonomiske og organisatoriske endringer fordi dette kan bidra til plutselige fravær og tomrom i tiltakskjeden. Slike brudd oppstod i relativt mange tilfeller i kjølvannet av statens tiltaksvridning i 2004, noe som bør tas hensyn til når liknende endringer skal forsøkes oppnådd i framtida.

Samlet sett ser vi positivt på initiativet til å utrede barneverninstitusjonenes rolle og funksjon. Hvis ikke barnevernet kan tilby institusjoner for de barn som trenger det, får dette ringvirkninger for barnevernets helhetlige tilbud, noe som har en fundamental betydning for barnas tillit til om de får rett hjelp til rett tid.