NHO

Forslaget går ut på å øke den øvre rammen for overtredelsesgebyr, til fire prosent av en lovovertreders egen årsomsetning, men ikke lavere enn 50G. For virksomheter organisert i et konsern, skal hele konsernets årsomsetning regnes med.

NHO støtter tiltak for å bekjempe useriøse og kriminelle aktører i arbeidslivet. Arbeidslivskriminalitet skaper problemer for den enkelte arbeidstaker som blir utnyttet, men også for den seriøse delen av norsk arbeids- og samfunnsliv som må konkurrere med de som driver utenfor lovens rammer. Bekjempelse av a-krim krever både forebyggende arbeid og koordinert og prioritert innsats fra myndighetenes side. Målrettet tilsynsaktivitet fra statlige tilsyn er en viktig del av dette arbeidet.

Det vises i høringsnotatet til at departementet er i gang med å vurdere Arbeidstilsynets "hjemmelsapparat i bredt". Vurderingen av en økning av rammen for overtredelsesgebyr kunne med fordel blitt gjort som en integrert del av departementets gjennomgåelse. Dette kunne gitt en mer helhetlig utredning av virkemidler for å oppnå etterlevelse, se også mot slutten av høringssvaret.

Arbeids- og inkluderingsministeren skrev til arbeids- og sosialkomiteen 3. oktober 2022 – i forbindelse med representantforslaget som foranlediget anmodningsvedtaket – at hun vil "se hvordan Arbeidstilsynets praksis utvikler seg i lys av mine signaler før jeg bestemmer meg for eventuelt videre arbeid" med å heve taket for overtredelsesgebyr. Det går ikke frem av høringsnotatet om tilsynets praksis siden den gang har gitt grunn til å heve taket.

Utredningsinstruksens første spørsmål er "Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?". På bakgrunn av brevet nevnt ovenfor, ser det ikke ut til å være et problem, sett fra departementets side, at gebyrrammen er for lav. "Problemet" er snarere den instruksen regjeringen har fått fra Stortinget, som begge regjeringspartiene for øvrig stemte imot.

I høringsnotatet er det angitt flere grunner til at det er "hensiktsmessig" å heve grensen.

Den første grunnen er i tråd med Stortingets hovedpoeng, som var at det kan lønne seg økonomisk å bryte loven, fordi gevinsten overstiger det maksimale gebyret som kan ilegges. Det hører likevel med at det ikke er ilagt noen maksimalgebyrer, selv om loven uttrykkelig krever at det skal legges vekt på om "virksomheten har hatt … noen fordel ved overtredelsen". Selv om det ifølge høringsnotatet "lett" kan "tenkes" at gevinsten ved overtredelser overstiger 15G, tyder altså en tiårig praksis på noe annet.

Den neste begrunnelsen for forslaget er at "overtredelsesgebyr som virkemiddel i forvaltningen generelt har blitt mer utbredt", og at gebyrrammen bør settes så høyt at den kan overlate til forvaltningen å sanksjonere overtredelser. På bakgrunn av Arbeidstilsynets praksis er det imidlertid ikke noe som tyder på at det har vært nødvendig å håndtere overtredelser i straffesporet med den begrunnelse at gebyrrammen har vært for lav til å bruke forvaltningssporet. Anmodningsvedtaket går ut på at sakene av "grov karakter" uansett skal i straffesporet.

Vi er enig i at det kan være nærliggende å se hen til gebyrrammer i annen lovgivning. Forutsetningene er imidlertid at det er snakk om overtredelser som ligner dem i annen lovgivning og at rammene der er satt hensiktsmessig. Vi er også enig i at gebyrrammene gjennomgående har økt de senere årene, og at det har sammenheng med EU-retten. De lovgivningene høringsnotatet konkret viser til, er følger av innlemmelse av EU-regler. For det ene hører det med at disse reglene er tilpasset at de skal gjelde grensekryssende og i alle EØS-landene. For det andre hører det med at disse gebyrrammene er ment for ganske ekstreme overtredelser. Det er ikke godgjort at rammene har hatt effekt eller at de har vært nødvendige på andre måter.

Alle de lovene høringsnotatet nevner i punkt 2.3, som har gebyrrammer knyttet til omsetning, er etter det vi kan se, gjennomføring av EØS-lovgivning. Vi mener at norske regler bør være tilpasset norske forhold, og at høye gebyrrammer i EØS ikke uten videre skal gjøres gjeldende for norsk lovgivning.

Vi er enig i at brudd på arbeidsmiljøregelverket kan ha alvorlige konsekvenser. Det er uklart hva som menes med at maksimumsgrensen bør settes "høyt". Grensen bør være tilpasset alvoret. Det er også uklart hva som ligger i at en betydelig lavere ramme enn i de EU-initierte sender et "uheldig signal". Både individualpreventivt og allmennpreventivt vil det være den konkrete gebyrrammen i arbeidsmiljøloven som er avgjørende for "signalet", med mindre man antar at lovovertredere velger mellom lover de vil overtre, ut fra gebyrrammene.

Så langt man mener at størrelsen på gebyrrammer har signaleffekt, viser vi til at det er straffbart å overtre de lovene høringsnotatet nevner, med unntak av personopplysningsloven. I tildelingsbrevet for 2023 er tilsynet pålagt å "rutinemessig" anmelde overtredelser når overtredelsesgebyr "ikke vil ha tilstrekkelig effekt" og anmodningsvedtaket går i samme retning. Signaleffekten burde derfor være tydelig allerede.

Vi er ikke enige i høringsnotatets betraktninger rundt "særlig ressurssterke virksomheter". Gjeldende praksis tyder ut på at gebyrrammen ikke har utgjort noen reell begrensning. Som vi har vært inne på ovenfor, er utgangspunktet at det er de lønnsomme overtredelsene man i hovedsak vil forebygge og ramme med endringen. Da er det ikke noe som tilsier at det er en virksomhets ressurser (som ikke uten videre har med omsetningen å gjøre) som gjør at det er behov for å ha en egen gebyrramme for de "særlig ressurssterke". Den lovgivningen høringsnotatet ellers viser til, er EU-initiert eller avledet av EU-initiert. Som nevnt mener vi at sanksjoner og gebyrrammer bør være tilpasset norske forhold.

Det er helt uvanlig i norsk tradisjon at en strafferamme er knyttet til lovovertrederen.

I tillegg til at gebyrrammen foreslås knyttet til lovovertrederen, foreslår høringsnotatet at den skal knyttes til andre, nemlig dem lovovertrederen inngår i konsern med, uavhengig av selskapets egen årsomsetning.

Anbefalingene i Prop. 62 L (2015-2016) gjelder blant annet muligheten til å bruke andel av omsetning som gebyrramme. Vi kan ikke se at det den gang ble vurdert hvordan man eventuelt kan la andre enn lovovertreders egne forhold ha betydning for en slik ramme. Det krever en særlig begrunnelse å gå utover disse anbefalingene.

Den oppgitte bakgrunnen er blant annet at "organisering i konsern kan i noen tilfeller innebære at arbeidsgivervirksomheten er under sterk innflytelse fra andre foretak i konsernet". Verken morforetak eller andre selskaper i konsernet er imidlertid pliktsubjekter, og de skal ikke kunne sanksjoneres. Forslaget inneholder noen beskrivelser av konsernorganisering, men ingen reell begrunnelse for hvorfor hele konsernets omsetning skal legges til grunn ved beregningen av gebyrrammen.

Utslagene av en slik regel vi være ganske tilfeldige. For et selskap uten en stor hovedaksjonær vil rammen være ca seks mill. kroner (med dagens grunnbeløp), med høringsnotatets forslag, mens den for et selskap som inngår i et konsern med 200 mill. kroner i konsernårsomsetning, vil være åtte mill. kroner. For et mindre selskap eid av en kommune vil egen omsetning bli lagt sammen med årsomsetningen i alle andre selskaper kommunen eier, for eksempel et kraftselskap. Gebyrrammen for en kommune – eller et kommunalt foretak, som er en del av kommunen selv – vil være 50G, ettersom departementet ser ut til å legge til grunn at offentlige organer ikke har omsetning, men rammen vil kunne bli høyere hvis kommunen samtidig eier andre selskaper.

Selskapet har heller ingen innflytelse over beregningsgrunnlaget. Når rammen ikke er angitt i kronebeløp, er "Det sentrale at den private kan få en indikasjon på maksimalt sanksjonsbeløp for ulike typer overtredelser", se Prop. 62 L (2015-2016). Denne indikasjonen vil overtrederen ikke nødvendigvis ha, ettersom vedkommende ikke uten videre har noe å gjøre med andre selskaper i konsernet.

Det er helt uvanlig i norsk tradisjon at en strafferamme er knyttet til forhold som ikke har med lovovertrederen å gjøre.

Vi mener at forslaget bryter med den sentrale regelen i selskapslovgivningen, om at et selskaps ledelse – styret og daglig leder – har oppgaven med å forvalte og lede selskapet. En gebyrramme som omfatter omsetning i andre selskaper, påfører selskapet en risiko det ikke har noen innflytelse over. Tankegangen i høringsnotatet forutsetter egentlig at forvaltningen og ledelsen av selskapet faktisk "er under sterk innflytelse" av andre. Det kan vi ikke se at er godtgjort.

Når meningen med en utvidet gebyrramme er å hindre og ramme fortjeneste ved lovovertredelser, er det ikke logisk at gebyrrammen blir knyttet til en andel av en virksomhets "årsomsetning".

Ved selve utmålingen av gebyr vil det uansett være vanskelig å ta hensyn til andre enn selskapets egen overtredelse. En gebyrramme basert på andres omsetning vil derfor knapt kunne ha noen reell effekt for det gebyret som blir utmålt, med mindre et tak på 50G eller fire prosent av selskapets egen omsetning (på over 150 mill. kroner) av en eller annen grunn er for lavt. Når det er snakk om så høye gebyrer, skulle man tro slike forhold vil bli fulgt i straffesporet.

Vi viser til brevet fra statsråden, nevnt ovenfor, om at Arbeidstilsynet allerede har fått signaler om "å øke gebyrenes størrelse". "Det gjør tilsynet nå", skriver statsråden, og det er derfor spørsmål om departementet mener at en økt gebyrramme skal og bør føre til ytterligere skjerping av gebyrnivået.

Sist i punkt 4 og i punkt 5 legger høringsnotatet til grunn at en økt ramme isolert sett vil føre til høyere gebyrer. I Ot. prp. 90 (2003-2004) punkt 11.2.2 skrev Justisdepartementet at straffeskjerpelser bør skje bare dersom det er et reelt behov for det. Anbefalingene i Prop. 62 L (2015-2016) bygger på prinsippene i den nevnte proposisjonen, se punkt 7.4.3.1. Samtidig understreker høringsnotatet at det "må foretas en individuell utmåling" og at det "som i dag" vil bli lagt vekt på "de konkrete omstendighetene og de lovfastsatte momentene". Det er uklart om departementet mener at det er et reelt behov for å skjerpe gebyrene, eller om det bare er en "naturlig" konsekvens av en økning av gebyrrammen.

Det er ikke noe i høringsnotatet som tyder på at det er behov for skjerpet utmåling. Tvert imot står det i høringsnotatet at det "kun" gjelder gebyrrammen. Mener departementet at det er nødvendig å øke gebyrnivået, burde det vært som løsning på et problem, slik utredningsinstruksen anviser som utgangspunkt.

Det er heller ikke noe i stortingsbehandlingen som tyder på at det er meningen at det generelle gebyrnivået skal heves. Hovedpoenget er at lovovertredelser ikke skal lønne seg. Det er i disse tilfellene en økning av gebyrrammen vil kunne ha preventiv virkning. Det er derfor nærliggende at den delen av gebyrrammen som overstiger grensen knyttet til grunnbeløpet, blir brukt i de tilfellene det er nødvendig for å hindre og ramme overtredelser som gir fortjeneste. Vi mener loven allerede pålegger Arbeidstilsynet å legge vekt på virksomhetens fordeler ved overtredelsen. Det bør gå tydelig frem av proposisjonen at den øvre delen av gebyrrammen er ment nettopp for disse tilfellene.

Til dette kommer at lovovertredere i konsern vil ha en høyere gebyrramme enn andre. Hvis det er riktig at gebyrnivå naturlig vil øke med økt gebyrramme, vil overtredere i konsern bli ilagt høyere gebyrer, selv om overtredelsen ikke har noe med konserntilhørigheten å gjøre. Det er ikke begrunnet hvorfor det er riktig å gebyrnivået mer for overtredere i konsern enn for dem utenfor.

Vi mener også at det burde vurdert om en økt gebyrramme burde gjelde alle overtredelsene som kan følge av § 18-6, se også høringsnotatets sitat (side 4) fra anbefalingene i Prop 62 L (2015-2016). Det er ikke opplagt at alle overtredelser bør ha samme gebyrramme. Et alternativ kunne være at en utvidet ramme gjelder for de mer alvorlige overtredelsene, slik rammen for straff er fastsatt i § 19-1.

Vi har forståelse for at forslag om økning av gebyrrammen, jf. stortingsvedtak 61. Som det går frem ovenfor, er vi skeptiske til en mer enn tredobling av dagens gebyrramme.

En utvidelse av gebyrrammen vil tilsynelatende automatisk føre til utvidelser også etter overtredelser av de regelverkene regnet opp i høringsnotatet punkt 2.1. Til dels er det snakk om overtredelser av plikter som er vesensforskjellige fra pliktene i arbeidsmiljøloven, der begrunnelsen i høringsnotatet for en utvidelse av gebyrrammen ikke slår til. Gebyrhjemler bør uansett "vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm", se Prop. 62 L (2015-2016) side 53.

Avslutningsvis vil vi peke på at § 18-10 første ledd går ut på at gebyr kan ilegges "selv om ingen enkeltperson har utvist skyld". Skyldkravet ved administrative sanksjoner ble drøftet i Prop. 81 L (2021-2022). Senere har Høyesterett, i HR-2023-1212-A, slått fast (avsnitt 45) at

"EMDs praksis må etter mitt syn forstås slik at det ikke er utelukket at reaksjoner som etter EMK anses som straff, kan ilegges på objektivt grunnlag, det vil si uten at det bevises at enkeltpersoner har utvist skyld. Dette gjelder likevel bare innenfor nokså begrensede rammer".

Det er derfor tvilsomt hvor langt regelen i § 18-10 står seg. Enda mer tvilsomt er det hvis gebyrrammen (og gebyrnivået) økes, se dommen avsnitt 46 om at det taler mot objektivt ansvar at reaksjonen ikke er "moderat". Retten vektla også om det er snakk om overtredelser som ikke er "svært alvorlige", dvs. andre overtredelser enn dem den høye gebyrrammen primært sikter mot, nemlig de "alvorlige konsekvensene" høringsnotatet nevner, som "fare for arbeidstakernes liv og helse" og "grov arbeidslivskriminalitet".

Videre viser vi til justiskomiteens behandling av Prop. 81 L (2021-2022):

"Komiteen merker seg at det i bestemmelser om objektivt ansvar ved administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen må foretas en konkret vurdering av behovet for slike regler på det aktuelle området. Det må dessuten alltid vurderes om slikt ansvar ligger innenfor rammene av EMK artikkel 6 nr. 2 og artikkel 7. Komiteen understreker at disse forholdene må tas i betraktning ved innføring av nye hjemler og ved forvaltningens praktisering av eksisterende hjemler , og viser til Prop.81 L (2021–2022) kapittel 7.4." (understreket her).

Dette innebærer at forvaltningen ved ileggelse av gebyr, alltid må ta EMKs krav i betraktning, selv om gebyrhjemmelen selv opererer med objektivt ansvar.

Det står i høringsnotatet at departementet vil drøfte "øvrige aspekter knyttet til overtredelsesgebyr" i forbindelse med en bredere vurdering av Arbeidstilsynets hjemmelsapparat.

Arbeidstilsynet har en rekke virkemidler til rådighet som har preventiv effekt. Gjennomgang av bruken av overtredelsesgebyr opp mot Arbeidstilsynets øvrige virkemidler bør inngå i en vurdering som nevnt. En avveining av dagens virkemidler og sanksjoner opp mot eventuelle behov fra heving av grensen for overtredelsesgebyr er ikke foretatt i høringsnotatet og bør inngå i vurderingene. Dette burde inkludere en vurdering av den preventive effekten av endringer i regelverket foretatt de siste årene. Vi viser her til innføring av straffansvar for lønnstyveri og økt strafferamme ved brudd på bestemmelser i arbeidsmiljøloven, samt presisering i allmenngjøringsloven § 11 om Arbeidstilsynets påleggskompetanse om oppfyllelse av den konkrete lønnsforpliktelsen som gjelder etter allmenngjøringsvedtak.

Det fremgår ikke av høringsnotatet hvilke erfaringer Arbeidstilsynet har gjort seg med effekten av overtredelsesgebyr etter at dette ble innført i 2013, eller etter de føringer som har kommet fra regjeringen siden 2022, om at tilsynet skal øke bruken av overtredelsesgebyr.

Vi mener at de mest alvorlige overtredelsene skal tas i straffesporet. Det kommer ikke tydelig frem i høringsnotatet hvilke overtredelser departementet mener bør ilegges overtredelsesgebyr, dette øker risikoen for ulik praksis og fare for usaklig forskjellsbehandling.

Vi mener en vurdering av hjemmelsapparatet må inkludere a-krimsamarbeidet mellom etatene. Vi mener at det ligger et stort potensial i å kombinere ulike etaters reaksjoner, og å bruke virkemidler mer effektivt og strategisk. Som NTAES viser til i sin rapport fra 2018, 'Mer effektiv sanksjonering', vil samordning av etatenes reaksjonsbruk øke mulighetene for bekjempelse av a-krim, og gi økte muligheter for å sanksjonere flere aktører i en sak, blant annet oppdragsgivere, medvirkere og bakmenn.

Vi viser også til at Arbeidstilsynet i praksis håndhever privatrettslige bestemmelser, for eksempel i avtaler mellom private. De vurderingene departementet er i ferd med å gjøre, må inkludere en vurdering av den kompetansen det er pekt på i Prop. 62 L (2015-2016) punkt 16.4, som viser til punkt 7.4.3.4. Det er ikke gitt at sanksjonsregimet bør være utformet eller praktiseres på samme måte for overtredelser som er i arbeidsmiljølovens kjerneområde, som for dem som er mer i randsonen.