Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Høringssvar fra OBOS BBL - endringer i plan- og bygningsloven om grunneierfinansiering av infrastruktur, utbyggingsavtaler mv.
Vi viser til departementets høringsbrev av 11. september 2023. OBOS BBL (OBOS) takker for anledningen til å bli hørt.
OBOS er Norges største boligbygger og er også en stor aktør innenfor næringseiendom. En betydelig del av vår virksomhet er knyttet til større prosjekter i transformasjonsområder. I Oslo-området har vi eksempelvis nylig gjennomført store utbygginger på Løren, Ensjø og i Kværnerbyen. For tiden arbeider vi bl.a. med utviklingen av Ulven-området med ca. 2 400 boliger og 4 500 arbeidsplasser, og på Fornebu skal vi oppføre ca. 7 000 boliger og betydelige næringsarealer i tillegg til de over 2 000 boligene som allerede er oppført. Vi har også store prosjekter i transformasjonsområder i flere andre byer i Norge. Videre gjennomfører vårt datterselskap OBOS Block Watne AS store feltutbygginger i randsoner til byer og tettsteder, hvor det er behov for betydelige investeringer i infrastruktur. Lovforslaget er dermed av vesentlig betydning for vår virksomhet. Av den grunn har vi gjennomgått forslaget med stor interesse.
OBOS innga også høringssvar til høringsbrev/høringsnotat om områdemodell i oktober 2021. Vi mente da at departementet hadde gjort et grundig og godt arbeid, og vi var derfor i all hovedsak positive til de foreslåtte lovendringer og begrunnelsene for disse. I den modell som nå foreslås, er det gjort endringer som reduserer kommunenes risiko i forhold til «2021-modellen» (heretter «Områdemodellen»). Etter vårt syn ga Områdemodellen en rimelig balanse mellom utbyggers og kommunens risiko og ansvar. Vi har likevel en viss forståelse for at kommunene oppfattet risikoen som for stor, særlig knyttet til at kostnader måtte fastsettes lang tid før utførelse. Sett hen til at modellen vil være frivillig å anvende for kommunene som planmyndighet, er det viktig at kommune er trygge på modellen.
Slik vi ser det, har departementet nå kommet kommunene i møte, uten at det har gått for langt utover utbyggernes interesser. Vi mener derfor at lovforslaget som nå foreligger, bør være akseptabelt for utbyggersiden og i alle fall for kommunene. Lovforslaget gjelder opparbeidelse av kommunal infrastruktur, og kommunene har en stor interesse (også økonomisk) i at planlagte byggeområder faktisk blir utbygget. Kommunene må derfor akseptere å sitte igjen med den «minimumsrisiko» som det reviderte forslaget innebærer, for at kommunal infrastruktur skal bekostes og ev. utføres av private. Vi nevner i denne forbindelse at kommunene generelt har stor økonomisk aktivitet og store egne byggeprosjekter, slik at de er vant til å håndtere risiko.
OBOS er dermed positive til det reviderte forslaget, da det løser mange av problemene vi i dag ser knyttet til grunneierfinansiering av offentlig infrastruktur. Samtidig er det en balanse mellom de involverte parter.
Vi påpekte noen utfordringer ved Områdemodellen i vår høringsuttalelse i 2021. Vi ser at flere av disse nå er løst gjennom det nye forslaget. Det er svært positivt. Likevel er det fortsatt noen forhold vi vil påpeke, og som bør hensyntas i det videre lovarbeidet. Først vil vi imidlertid omtale noen utfordringer ved dagens situasjon, som viser viktigheten av at det pågående lovarbeidet ender ut i en vedtatt lovendring.
Etter vårt syn er det betydelige utfordringer med dagens lov og praktiseringen av den, knyttet til rekkefølgekrav og påfølgende utbyggingsavtaler. Vi er derfor positive til at departementet foreslår omfattende endringer i loven. Utfordringene med dagens lov er godt beskrevet i høringsnotatet og i det forrige høringsnotatet for Områdemodellen, og vi kan slutte oss til de omfattende redegjørelse som er gitt der. Vi finner likevel grunn til å trekke frem det vi ser som de største utfordringene:
Vi finner grunn til å understreke at det også er en rekke eksempler på gode prosesser rundt rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler, og hvor kommunen og utbygger har hatt et godt og konstruktivt samarbeid. OBOS er fullt innforstått med og enig i behovet for at utbygger bidrar med sin forholdsmessige andel av kostnadene til nødvendig infrastruktur i forbindelse med en utbygging.
3. Kommentarer til den foreslåtte modellen for grunneierfinansiering
OBOS er, som nevnt, positive til lovforslaget. Etter vår vurdering vil modellen bidra til å løse mange av de utfordringene vi ser med dagens situasjon, jf. pkt. 2 over.
En viktig prinsipiell endring i forhold til dagens regler er at fastsetting av bidrag vil skje gjennom et forvaltningsvedtak i form av planvedtaket, og ikke som en avtale. Dette innebærer at kommunen ensidig fastsetter vilkår som etter dagens regler er avhengig av gjensidig avtale. Vi ser flere fordeler ved en slik endring. Som nevnt i pkt. 2 er dagens avtaler i realiteten ikke frivillige fordi manglende aksept av kommunens avtaleutkast medfører at eiendommen ikke kan bebygges. Frivilligheten i dag ligger i at utbygger kan la være å bygge og dermed også la være å betale. Samme frivillighet vil ligge i den foreslåtte modellen, ved at betalingsplikten først utløses ved utbygging. Når det uansett er kommunen som kan «diktere» vilkårene, ser vi det som positivt at betalingsplikten fremkommer gjennom et forvaltningsvedtak og dermed blir omfattet av de rettslige rammer dette innebærer. Det er i realiteten snakk om myndighetsutøvelse som bør ligge innenfor et slikt forvaltningsrettslig rammeverk.
En viktig positiv konsekvens av at modellen kommer inn i en forvaltningsrettslig ramme, er dessuten at vedtaket kan påklages på vanlig måte. Videre vil klargjøringen av at det her er tale om rettsanvendelsesskjønn, med full prøvingsrett, være viktig for å sikre etterlevelse av de vilkår som er oppstilt.
Forutsetningen for at en modell hvor betalingsplikten fastsettes gjennom planvedtak skal fungere, er at rammene for en slik betalingsplikt er klart definert i loven. Etter vår vurdering har departementet truffet godt her, og angitt klare rammer som samtidig fremstår som balanserte.
Vi vil videre fremheve som positivt at vi nå kan få en lovregulert modell, fremfor den ulovfestede og varierende praksis (f.eks. VPOR) som vi ser i dag. Det er utilfredsstillende at de betydelige forpliktelser som i realiteten blir resultatet av en VPOR el. tilsv., ikke er lovregulert. En viktig effekt av lovreguleringen er at en utbygger som har betalt fastsatt bidrag, ikke vil være avhengig av dispensasjon fra et rekkefølgekrav som gjelder flere eiendommer, for å få rammetillatelse.
Det forhold at lovendringen løser «gratispassasjer-problematikken» er også en meget viktig positiv effekt av forslaget. Gratispassasjerer er et reelt problem, og modellen vil bidra til å gjøre det lettere å komme i gang med bygging innenfor et større område og bidra til mer rettferdig fordeling av kostnadene mellom utbyggerne uavhengig av utbyggingsrekkefølge.
Vi ser det som positivt at modellen åpner for at hensynssone kan inntas i kommuneplanen, og med en påfølgende detaljering i senere reguleringsplaner. Hensynssoner i kommuneplaner som kan gi større klarhet i hvilke infrastrukturforpliktelser som ligger på ulike eiendommer, vil bidra til en betydelig forbedret forutberegnelighet for utbygger, selv om satsene ikke er endelig satt i kommuneplanen. En slik forutberegnelighet gjør det lettere å gå inn i nye områder og å komme i gang med utbygging. Forutberegnelighet vil også kunne medføre at antatte kostnader vil ligge som en «heftelse» på tomten og dermed redusere tomteprisen, fremfor å øke kostnadene til sluttbruker, f.eks. en boligkjøper.
En utfordring med modellen er at arbeidet med reguleringsplaner med hensynssone om grunneierfinansiering vil bli mer omfattende enn dagens planer uten en slik hensynssone. Vi antar at det vil kunne bli mer tidkrevende tidlig i planprosessen. Etter vårt syn er likevel arbeidet med kalkulering av infrastrukturkostnadene og en fordeling av disse, ev. også dersom det er tale om realytelser eller forskuttering for utbygger, et arbeid som uansett må utføres. Det er mer et spørsmål om i hvilken fase arbeidet utføres. Slik vi ser det vil modellen legge til rette for at samlet arbeidsinnsats heller blir mindre slik at det totale tidsforbruket kan reduseres. Vi nevner i denne forbindelse at forhandlinger om «frivillige» utbyggingsavtaler i mange saker kan være svært tidkrevende.
I denne sammenheng vil vi også påpeke at planprosessene allerede i dag tar for lang tid og forsinker boligbyggingen. En av flere årsaker er at vi stadig erfarer at kommunene går for langt inn i detaljeringen i en områdeplan, og dermed bruker lang tid på avklaring av detaljer som burde ligget til den kommende detaljreguleringsplanen. Dersom kommunene begrenser planarbeidet til nettopp å være en områdeplan, bør innføring av en hensynssone ikke behøve å øke tidsbruken i planprosessen.
En viktig fordel med hensynssonen vil også være at rekkefølgetiltaket er kalkulert når rekkefølgekravet vedtas i detaljreguleringsplanen. På den måten vet man på vedtakstidspunktet for reguleringsplanen om de enkelte rekkefølgetiltak kan fullfinansieres av grunneierne (i motsetning til i dag hvor rekkefølgekrav i ettertid kan vise seg å være for kostbare til at de lovlig kan belastes grunneierne alene).
Det er for øvrig en viktig presisering i lovforslaget at kostnadene kommunen får ved f.eks. ekstern bistand, kan legges inn som en del av bidraget utbyggerne skal betale. I motsatt tilfelle ville slike kostnader vært et argument for kommunene til ikke å benytte modellen.
Vi vil også påpeke behovet for at departementet bidrar med god veiledning til kommunene, slik at de får hjelp til å gjennomføre modellen på en rasjonell og best mulig måte. Uansett vil nok modellen være såpass kompleks at den ikke er egnet i alle kommuner, noe som også fremkommer i høringsnotatet. Dette er imidlertid ikke et relevant moment mot selve modellen, siden f.eks. mindre kommuner kan fortsette med ordinære utbyggingsavtaler for hver enkelt utbygging, som i dag.
Flere av landets største kommuner, som i dag eksempelvis benytter VPOR-modellen el. tilsv., har allerede erfaring med bl.a. å kalkulere og fordele infrastrukturkostnader som innbetales over tid. For disse kommunene blir det i realiteten snakk om å gjøre omtrent tilsvarende arbeid som i dag, men i en annen form og fase.
Det er ellers et godt grep av departementet å innføre nye bestemmelser om ekspropriasjon. I en del sammenhenger er det ikke mulig å oppnå minnelige avtaler, og det er da viktig at utbygger har tilgang til effektive verktøy for ekspropriasjon. Vi har sett eksempler på kommuner som ikke vil bidra med ekspropriasjonsvedtak, samtidig som grunnerverv er en nødvendig følge av kommunens eget planvedtak, noe som setter utbygger i en umulig situasjon.
Alt i alt mener vi den foreslåtte modellen vil være et godt virkemiddel i utbyggingsområder i mange kommuner. Modellen bidrar til en ryddig og velregulert prosess knyttet til bidrag til infrastruktur, som igjen har den effekt at flere prosjekter kan settes i gang raskere og til lavere kostnader for samfunnet og også for sluttbruker.
4. Konkrete kommentarer grunneierfinansiering – forslag til endringer
I pkt. 3 over fremgår at vi i det alt vesentlige er positive til lovforslaget slik det er fremlagt. Det er likevel noen få punkter i forslaget som vi mener departementet bør endre eller kommentere nærmere i den kommende proposisjonen. Vi vil i denne sammenheng nevne at kommentarene vi hadde til Områdemodellen, i all hovedsak er ivaretatt i det nye forslaget. Av den grunn er det få gjenstående punkter vi nå vil påpeke:
Det er viktig at modellen likebehandler utbyggere som utfører realytelser og utbyggere som kun betaler kontantbidrag. Samtidig er det viktig at kommunene bidrar til at merverdiavgift ikke gir en unødvendig økning av totalkostnadene innenfor hensynssonen, gjennom bruk av de etablerte modeller for håndtering av merverdiavgift (justeringsmodellen eller Valdresmodellen).
Slik vi ser det, kan likebehandling skje på to måter. Det ene alternativet er at den utbygger som gjennomfører realytelser, selv får tilbakeført merverdiavgiften via kommunen (f.eks. over 10 år ved justering). Det andre alternativet er at den utbygger som utfører realytelsen, medtar merverdiavgift som en del av sitt kostnadsbidrag. Likevel oversender utbygger justeringsoppstilling slik at merverdiavgift tilbakeføres til kommunen. Denne tilbakeføringen vil være hensyntatt i totalregnskapet innenfor hensynssonen.
Dette andre alternativet innebærer altså at i beregningen av totalkostnadene innenfor hensynssonen, vil alle kostnader regnes eksklusiv merverdiavgift. Den grunneier som utfører realytelser vil likevel kunne medta merverdiavgiften grunneier betaler som en del av sitt kostnadsbidrag, fordi kommunen får tilbakeført den samme merverdiavgiften i ettertid.
Teksten i lovforslaget § 12A-7 (3) kan gi inntrykk av at det er dette andre alternativet som er lagt til grunn. Det kan være en meget god løsning, forutsatt at den grunneier som utfører realytelser får «godskrevet» merverdiavgift som en del av sine kostnader, slik at grunneiere med realytelser og med kontantbidrag får samme reelle belastning. Denne mekanismen bør beskrives bedre i lovteksten, eller i det minste i proposisjonen, for å unngå uklarhet om håndteringen. Uten en slik klargjøring frykter vi at dette kan bli praktisert slik at den utbygger som utfører realytelser reelt får en større belastning enn grunneiere som kun betaler kontantbidrag, eller at tilbakeført merverdiavgift helt eller delvis blir en inntekt for kommunekassa (slik vi har sett mange eksempler på).
Oppsummert mener vi at reguleringen av merverdiavgift i lovteksten kan fungere godt, men det må beskrives bedre og klarere hvordan merverdiavgift generelt skal håndteres innenfor hensynssonen.
Dessuten bør kommunen være forpliktet til å begrunne type sikkerhet, og ikke bare at det er behov for sikkerhet. Vi tenker særlig på at kommunene bør ha svært gode grunner for å kreve påkravsgaranti, som for mange utbyggere ikke vil være mulig å stille og som i alle fall blir unødvendig kostbart. Kommunen har full sikkerhet gjennom en selvskyldnergaranti de gangene det faktisk er nødvendig å stille en garanti (f.eks. for realytelser som skal ferdigstilles etter brukstillatelse for det aktuelle byggeprosjekt).
OBOS er positive til at reglene om utbyggingsavtaler videreføres. Områdemodellen vil ikke være egnet i alle sammenhenger og alle kommuner.
Vi er i hovedsak enige i de forslag til endringer og presiseringer som forslaget innebærer. Det vi savner, er en nærmere omtale og klargjøring av nødvendighetsvilkåret. I høringsnotatet om Områdemodell mv. i 2021, var det inntatt en god bestemmelse i forslag til § 17-4 tredje ledd, og som også harmonerer godt med Mortensrud- og Førde-dommene. Vi vil foreslå at den bestemmelse som der var foreslått, inntas. Klarhet rundt nødvendighetsvilkåret (og forholdsmessighetsvilkåret), vil bidra til mer effektive forhandlinger om utbyggingsavtaler. Uansett bør det, som nevnt under pkt. 4, klargjøres i proposisjonen at avklaringene som ble gitt Mortensrud- og Førde-dommene, fortsatt er gjeldende rett.
Omtalen av forholdsmessighetsbegrepet er godt ivaretatt gjennom forslaget til ny § 17-5.
Videre savner vi en omtale av merverdiavgift i høringsnotatet. I utbyggingsavtaleforhandlinger med realytelser er merverdiavgift regelmessig et tema, og det er viktig at den kommende proposisjonen gir veiledning i denne forbindelse. Vi viser til høringsnotatet fra 2021 om Områdemodellen pkt. 3.6.4.3.8, som ga en god veiledning. Det er viktig at det klart fremgår i proposisjonen at kommunene ikke kan «berike» seg ved å beholde refundert merverdiavgift gjennom justering, som utbygger har innbetalt på en realytelse kommunen mottar vederlagsfritt. Kommunens andel av refundert merverdiavgift må begrenses til dekning av administrasjonskostnadene ved ordningen.
Vi ser frem til den videre lovbehandlingen, og håper forslaget kan vedtas så raskt som mulig. Det vil være et viktig bidrag til en mer effektiv og rasjonell boligbygging.
Daniel Kjørberg Siraj
Høringssvar fra OBOS BBL - endringer i plan- og bygningsloven om grunneierfinansiering av infrastruktur, utbyggingsavtaler mv.
Vi viser til departementets høringsbrev av 11. september 2023. OBOS BBL (OBOS) takker for anledningen til å bli hørt.
OBOS er Norges største boligbygger og er også en stor aktør innenfor næringseiendom. En betydelig del av vår virksomhet er knyttet til større prosjekter i transformasjonsområder. I Oslo-området har vi eksempelvis nylig gjennomført store utbygginger på Løren, Ensjø og i Kværnerbyen. For tiden arbeider vi bl.a. med utviklingen av Ulven-området med ca. 2 400 boliger og 4 500 arbeidsplasser, og på Fornebu skal vi oppføre ca. 7 000 boliger og betydelige næringsarealer i tillegg til de over 2 000 boligene som allerede er oppført. Vi har også store prosjekter i transformasjonsområder i flere andre byer i Norge. Videre gjennomfører vårt datterselskap OBOS Block Watne AS store feltutbygginger i randsoner til byer og tettsteder, hvor det er behov for betydelige investeringer i infrastruktur. Lovforslaget er dermed av vesentlig betydning for vår virksomhet. Av den grunn har vi gjennomgått forslaget med stor interesse.
OBOS innga også høringssvar til høringsbrev/høringsnotat om områdemodell i oktober 2021. Vi mente da at departementet hadde gjort et grundig og godt arbeid, og vi var derfor i all hovedsak positive til de foreslåtte lovendringer og begrunnelsene for disse. I den modell som nå foreslås, er det gjort endringer som reduserer kommunenes risiko i forhold til «2021-modellen» (heretter «Områdemodellen»). Etter vårt syn ga Områdemodellen en rimelig balanse mellom utbyggers og kommunens risiko og ansvar. Vi har likevel en viss forståelse for at kommunene oppfattet risikoen som for stor, særlig knyttet til at kostnader måtte fastsettes lang tid før utførelse. Sett hen til at modellen vil være frivillig å anvende for kommunene som planmyndighet, er det viktig at kommune er trygge på modellen.
Slik vi ser det, har departementet nå kommet kommunene i møte, uten at det har gått for langt utover utbyggernes interesser. Vi mener derfor at lovforslaget som nå foreligger, bør være akseptabelt for utbyggersiden og i alle fall for kommunene. Lovforslaget gjelder opparbeidelse av kommunal infrastruktur, og kommunene har en stor interesse (også økonomisk) i at planlagte byggeområder faktisk blir utbygget. Kommunene må derfor akseptere å sitte igjen med den «minimumsrisiko» som det reviderte forslaget innebærer, for at kommunal infrastruktur skal bekostes og ev. utføres av private. Vi nevner i denne forbindelse at kommunene generelt har stor økonomisk aktivitet og store egne byggeprosjekter, slik at de er vant til å håndtere risiko.
OBOS er dermed positive til det reviderte forslaget, da det løser mange av problemene vi i dag ser knyttet til grunneierfinansiering av offentlig infrastruktur. Samtidig er det en balanse mellom de involverte parter.
Vi påpekte noen utfordringer ved Områdemodellen i vår høringsuttalelse i 2021. Vi ser at flere av disse nå er løst gjennom det nye forslaget. Det er svært positivt. Likevel er det fortsatt noen forhold vi vil påpeke, og som bør hensyntas i det videre lovarbeidet. Først vil vi imidlertid omtale noen utfordringer ved dagens situasjon, som viser viktigheten av at det pågående lovarbeidet ender ut i en vedtatt lovendring.
Etter vårt syn er det betydelige utfordringer med dagens lov og praktiseringen av den, knyttet til rekkefølgekrav og påfølgende utbyggingsavtaler. Vi er derfor positive til at departementet foreslår omfattende endringer i loven. Utfordringene med dagens lov er godt beskrevet i høringsnotatet og i det forrige høringsnotatet for Områdemodellen, og vi kan slutte oss til de omfattende redegjørelse som er gitt der. Vi finner likevel grunn til å trekke frem det vi ser som de største utfordringene:
Vi finner grunn til å understreke at det også er en rekke eksempler på gode prosesser rundt rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler, og hvor kommunen og utbygger har hatt et godt og konstruktivt samarbeid. OBOS er fullt innforstått med og enig i behovet for at utbygger bidrar med sin forholdsmessige andel av kostnadene til nødvendig infrastruktur i forbindelse med en utbygging.
3. Kommentarer til den foreslåtte modellen for grunneierfinansiering
OBOS er, som nevnt, positive til lovforslaget. Etter vår vurdering vil modellen bidra til å løse mange av de utfordringene vi ser med dagens situasjon, jf. pkt. 2 over.
En viktig prinsipiell endring i forhold til dagens regler er at fastsetting av bidrag vil skje gjennom et forvaltningsvedtak i form av planvedtaket, og ikke som en avtale. Dette innebærer at kommunen ensidig fastsetter vilkår som etter dagens regler er avhengig av gjensidig avtale. Vi ser flere fordeler ved en slik endring. Som nevnt i pkt. 2 er dagens avtaler i realiteten ikke frivillige fordi manglende aksept av kommunens avtaleutkast medfører at eiendommen ikke kan bebygges. Frivilligheten i dag ligger i at utbygger kan la være å bygge og dermed også la være å betale. Samme frivillighet vil ligge i den foreslåtte modellen, ved at betalingsplikten først utløses ved utbygging. Når det uansett er kommunen som kan «diktere» vilkårene, ser vi det som positivt at betalingsplikten fremkommer gjennom et forvaltningsvedtak og dermed blir omfattet av de rettslige rammer dette innebærer. Det er i realiteten snakk om myndighetsutøvelse som bør ligge innenfor et slikt forvaltningsrettslig rammeverk.
En viktig positiv konsekvens av at modellen kommer inn i en forvaltningsrettslig ramme, er dessuten at vedtaket kan påklages på vanlig måte. Videre vil klargjøringen av at det her er tale om rettsanvendelsesskjønn, med full prøvingsrett, være viktig for å sikre etterlevelse av de vilkår som er oppstilt.
Forutsetningen for at en modell hvor betalingsplikten fastsettes gjennom planvedtak skal fungere, er at rammene for en slik betalingsplikt er klart definert i loven. Etter vår vurdering har departementet truffet godt her, og angitt klare rammer som samtidig fremstår som balanserte.
Vi vil videre fremheve som positivt at vi nå kan få en lovregulert modell, fremfor den ulovfestede og varierende praksis (f.eks. VPOR) som vi ser i dag. Det er utilfredsstillende at de betydelige forpliktelser som i realiteten blir resultatet av en VPOR el. tilsv., ikke er lovregulert. En viktig effekt av lovreguleringen er at en utbygger som har betalt fastsatt bidrag, ikke vil være avhengig av dispensasjon fra et rekkefølgekrav som gjelder flere eiendommer, for å få rammetillatelse.
Det forhold at lovendringen løser «gratispassasjer-problematikken» er også en meget viktig positiv effekt av forslaget. Gratispassasjerer er et reelt problem, og modellen vil bidra til å gjøre det lettere å komme i gang med bygging innenfor et større område og bidra til mer rettferdig fordeling av kostnadene mellom utbyggerne uavhengig av utbyggingsrekkefølge.
Vi ser det som positivt at modellen åpner for at hensynssone kan inntas i kommuneplanen, og med en påfølgende detaljering i senere reguleringsplaner. Hensynssoner i kommuneplaner som kan gi større klarhet i hvilke infrastrukturforpliktelser som ligger på ulike eiendommer, vil bidra til en betydelig forbedret forutberegnelighet for utbygger, selv om satsene ikke er endelig satt i kommuneplanen. En slik forutberegnelighet gjør det lettere å gå inn i nye områder og å komme i gang med utbygging. Forutberegnelighet vil også kunne medføre at antatte kostnader vil ligge som en «heftelse» på tomten og dermed redusere tomteprisen, fremfor å øke kostnadene til sluttbruker, f.eks. en boligkjøper.
En utfordring med modellen er at arbeidet med reguleringsplaner med hensynssone om grunneierfinansiering vil bli mer omfattende enn dagens planer uten en slik hensynssone. Vi antar at det vil kunne bli mer tidkrevende tidlig i planprosessen. Etter vårt syn er likevel arbeidet med kalkulering av infrastrukturkostnadene og en fordeling av disse, ev. også dersom det er tale om realytelser eller forskuttering for utbygger, et arbeid som uansett må utføres. Det er mer et spørsmål om i hvilken fase arbeidet utføres. Slik vi ser det vil modellen legge til rette for at samlet arbeidsinnsats heller blir mindre slik at det totale tidsforbruket kan reduseres. Vi nevner i denne forbindelse at forhandlinger om «frivillige» utbyggingsavtaler i mange saker kan være svært tidkrevende.
I denne sammenheng vil vi også påpeke at planprosessene allerede i dag tar for lang tid og forsinker boligbyggingen. En av flere årsaker er at vi stadig erfarer at kommunene går for langt inn i detaljeringen i en områdeplan, og dermed bruker lang tid på avklaring av detaljer som burde ligget til den kommende detaljreguleringsplanen. Dersom kommunene begrenser planarbeidet til nettopp å være en områdeplan, bør innføring av en hensynssone ikke behøve å øke tidsbruken i planprosessen.
En viktig fordel med hensynssonen vil også være at rekkefølgetiltaket er kalkulert når rekkefølgekravet vedtas i detaljreguleringsplanen. På den måten vet man på vedtakstidspunktet for reguleringsplanen om de enkelte rekkefølgetiltak kan fullfinansieres av grunneierne (i motsetning til i dag hvor rekkefølgekrav i ettertid kan vise seg å være for kostbare til at de lovlig kan belastes grunneierne alene).
Det er for øvrig en viktig presisering i lovforslaget at kostnadene kommunen får ved f.eks. ekstern bistand, kan legges inn som en del av bidraget utbyggerne skal betale. I motsatt tilfelle ville slike kostnader vært et argument for kommunene til ikke å benytte modellen.
Vi vil også påpeke behovet for at departementet bidrar med god veiledning til kommunene, slik at de får hjelp til å gjennomføre modellen på en rasjonell og best mulig måte. Uansett vil nok modellen være såpass kompleks at den ikke er egnet i alle kommuner, noe som også fremkommer i høringsnotatet. Dette er imidlertid ikke et relevant moment mot selve modellen, siden f.eks. mindre kommuner kan fortsette med ordinære utbyggingsavtaler for hver enkelt utbygging, som i dag.
Flere av landets største kommuner, som i dag eksempelvis benytter VPOR-modellen el. tilsv., har allerede erfaring med bl.a. å kalkulere og fordele infrastrukturkostnader som innbetales over tid. For disse kommunene blir det i realiteten snakk om å gjøre omtrent tilsvarende arbeid som i dag, men i en annen form og fase.
Det er ellers et godt grep av departementet å innføre nye bestemmelser om ekspropriasjon. I en del sammenhenger er det ikke mulig å oppnå minnelige avtaler, og det er da viktig at utbygger har tilgang til effektive verktøy for ekspropriasjon. Vi har sett eksempler på kommuner som ikke vil bidra med ekspropriasjonsvedtak, samtidig som grunnerverv er en nødvendig følge av kommunens eget planvedtak, noe som setter utbygger i en umulig situasjon.
Alt i alt mener vi den foreslåtte modellen vil være et godt virkemiddel i utbyggingsområder i mange kommuner. Modellen bidrar til en ryddig og velregulert prosess knyttet til bidrag til infrastruktur, som igjen har den effekt at flere prosjekter kan settes i gang raskere og til lavere kostnader for samfunnet og også for sluttbruker.
4. Konkrete kommentarer grunneierfinansiering – forslag til endringer
I pkt. 3 over fremgår at vi i det alt vesentlige er positive til lovforslaget slik det er fremlagt. Det er likevel noen få punkter i forslaget som vi mener departementet bør endre eller kommentere nærmere i den kommende proposisjonen. Vi vil i denne sammenheng nevne at kommentarene vi hadde til Områdemodellen, i all hovedsak er ivaretatt i det nye forslaget. Av den grunn er det få gjenstående punkter vi nå vil påpeke:
Det er viktig at modellen likebehandler utbyggere som utfører realytelser og utbyggere som kun betaler kontantbidrag. Samtidig er det viktig at kommunene bidrar til at merverdiavgift ikke gir en unødvendig økning av totalkostnadene innenfor hensynssonen, gjennom bruk av de etablerte modeller for håndtering av merverdiavgift (justeringsmodellen eller Valdresmodellen).
Slik vi ser det, kan likebehandling skje på to måter. Det ene alternativet er at den utbygger som gjennomfører realytelser, selv får tilbakeført merverdiavgiften via kommunen (f.eks. over 10 år ved justering). Det andre alternativet er at den utbygger som utfører realytelsen, medtar merverdiavgift som en del av sitt kostnadsbidrag. Likevel oversender utbygger justeringsoppstilling slik at merverdiavgift tilbakeføres til kommunen. Denne tilbakeføringen vil være hensyntatt i totalregnskapet innenfor hensynssonen.
Dette andre alternativet innebærer altså at i beregningen av totalkostnadene innenfor hensynssonen, vil alle kostnader regnes eksklusiv merverdiavgift. Den grunneier som utfører realytelser vil likevel kunne medta merverdiavgiften grunneier betaler som en del av sitt kostnadsbidrag, fordi kommunen får tilbakeført den samme merverdiavgiften i ettertid.
Teksten i lovforslaget § 12A-7 (3) kan gi inntrykk av at det er dette andre alternativet som er lagt til grunn. Det kan være en meget god løsning, forutsatt at den grunneier som utfører realytelser får «godskrevet» merverdiavgift som en del av sine kostnader, slik at grunneiere med realytelser og med kontantbidrag får samme reelle belastning. Denne mekanismen bør beskrives bedre i lovteksten, eller i det minste i proposisjonen, for å unngå uklarhet om håndteringen. Uten en slik klargjøring frykter vi at dette kan bli praktisert slik at den utbygger som utfører realytelser reelt får en større belastning enn grunneiere som kun betaler kontantbidrag, eller at tilbakeført merverdiavgift helt eller delvis blir en inntekt for kommunekassa (slik vi har sett mange eksempler på).
Oppsummert mener vi at reguleringen av merverdiavgift i lovteksten kan fungere godt, men det må beskrives bedre og klarere hvordan merverdiavgift generelt skal håndteres innenfor hensynssonen.
Dessuten bør kommunen være forpliktet til å begrunne type sikkerhet, og ikke bare at det er behov for sikkerhet. Vi tenker særlig på at kommunene bør ha svært gode grunner for å kreve påkravsgaranti, som for mange utbyggere ikke vil være mulig å stille og som i alle fall blir unødvendig kostbart. Kommunen har full sikkerhet gjennom en selvskyldnergaranti de gangene det faktisk er nødvendig å stille en garanti (f.eks. for realytelser som skal ferdigstilles etter brukstillatelse for det aktuelle byggeprosjekt).
OBOS er positive til at reglene om utbyggingsavtaler videreføres. Områdemodellen vil ikke være egnet i alle sammenhenger og alle kommuner.
Vi er i hovedsak enige i de forslag til endringer og presiseringer som forslaget innebærer. Det vi savner, er en nærmere omtale og klargjøring av nødvendighetsvilkåret. I høringsnotatet om Områdemodell mv. i 2021, var det inntatt en god bestemmelse i forslag til § 17-4 tredje ledd, og som også harmonerer godt med Mortensrud- og Førde-dommene. Vi vil foreslå at den bestemmelse som der var foreslått, inntas. Klarhet rundt nødvendighetsvilkåret (og forholdsmessighetsvilkåret), vil bidra til mer effektive forhandlinger om utbyggingsavtaler. Uansett bør det, som nevnt under pkt. 4, klargjøres i proposisjonen at avklaringene som ble gitt Mortensrud- og Førde-dommene, fortsatt er gjeldende rett.
Omtalen av forholdsmessighetsbegrepet er godt ivaretatt gjennom forslaget til ny § 17-5.
Videre savner vi en omtale av merverdiavgift i høringsnotatet. I utbyggingsavtaleforhandlinger med realytelser er merverdiavgift regelmessig et tema, og det er viktig at den kommende proposisjonen gir veiledning i denne forbindelse. Vi viser til høringsnotatet fra 2021 om Områdemodellen pkt. 3.6.4.3.8, som ga en god veiledning. Det er viktig at det klart fremgår i proposisjonen at kommunene ikke kan «berike» seg ved å beholde refundert merverdiavgift gjennom justering, som utbygger har innbetalt på en realytelse kommunen mottar vederlagsfritt. Kommunens andel av refundert merverdiavgift må begrenses til dekning av administrasjonskostnadene ved ordningen.
Vi ser frem til den videre lovbehandlingen, og håper forslaget kan vedtas så raskt som mulig. Det vil være et viktig bidrag til en mer effektiv og rasjonell boligbygging.
Daniel Kjørberg Siraj