Høringsuttalelse fra Stavanger kommune
1. Innledning – generelle merknader
Stavanger formannskap har behandlet Kommunal- og distriktsdepartement sitt forslag til endringer i plan- og bygningsloven om grunneierfinansiert infrastruktur. Vi stiller oss generelt positive til lovforslaget om grunneierfinansiert infrastruktur. Det er positivt at departementet har imøtekommet mange av de konsekvensene som ble påpekt i forbindelse med den forrige høringen. Vi er enige i at de grepene som er gjort vil kunne medføre redusert økonomisk risiko for kommunene, men vil avhengig av hvilken rolle kommunen tar. Samtidig krever bruken av hensynssone økte administrative ressurser og kompetanse, som reiser spørsmål ved i hvor stor grad ordningen vil bli brukt. Samtidig ser vi at modellen vil kunne bidrar til å sikre effektive gjennomføringsstrategier.
Stavanger formannskap vil understreke at Stavanger kommune støtter intensjonen om at omfang og kostnader på rekkefølgekrav og infrastruktur skal avklares tidlig i planprosesser. Det å ikke utrede behov for infrastruktur, rekkefølgekrav og ressursbehov tidlig i planprosessene fører erfaringsmessig til store samfunnsmessige kostnader i form av forsinket og fordyret gjennomføring av planer som er vedtatt uten disse avklaringene.
Stavanger kommune vil samtidig peke på at det er positivt at modellen vil bidra til en større åpenhet og offentlighet omkring utbyggeres bidrag til nødvendig infrastruktur.
Stavanger kommune har lykkes i transformasjon av gammelt industri- og havneområde ved aktiv bruke av dagens modell med utbyggingsavtaler. Kommunen har tatt en aktiv rolle for å sikre utviklingen av området siden slutten av 1990-tallet. Utviklingen har skjedd gradvis, og fortsatt er det enkelte områder som ikke er transformert. Slik kommunen ser det har dette vært vellykket ved at kommunen har tatt en aktiv gjennomføringsrolle i et område med mange forskjellig grunneiere og utbyggere med ulike tidsperspektiv for utvikling av sitt område. Kommunen har bygd ut infrastrukturen etter som den har mottatt kontantbidrag, samtidig som kommunen har vært forsiktig med å ferdigstille for å unngå i mest mulig grad «gratispassasjerer». Det har vært nødvendig at kommunen har prioritert og satt av ressurser, både økonomiske og administrative. Det har også forutsatt langsiktig politisk vilje og enighet for å sikre et langvarig engasjement.
Lovforslaget lovfester og gir kommunen og utbyggerne større fleksibilitet og mulighet til å sikre utvikling av transformasjonsområdet. Samtidig må det legges til at dette er krevende prosesser. Spørsmålet er likevel om det kan løses innenfor dagens system. Det vil være vanskelig for mindre kommuner, som har begrenset med administrative ressurser og mindre økonomiske muligheter for å ta en gjennomføringsrolle, som ofte vil være viktig for å sikre at utbyggingen kommer i gang. Denne ordningen kan brukes dersom kommunen ser seg tjent med dette i det konkrete planarbeidet. Fortsatt vil utbyggingsavtaler være viktig virkemiddel for å sikre gjennomføring av planer.
Nedenfor følger nærmere konkrete merknader til lovforslaget.
2. Nærmere merknader til lovforslaget
· Krav om tilrettelegging til gjennomføring av plan - medvirkning i planprosessen
I lovforslaget, § 11-8a, fjerde ledd er det presisert at kommunen skal legge til rette for at en vedtatt plan kan bli effektivt gjennomført. I lovforslaget skal det skje gjennom aktivt samarbeid med grunneiere, utbyggere, statlige og regionale myndigheter, interessenter mv. Innspill i samarbeids- og medvirkningsprosessen skal dokumenteres, behandles og besvares på en måte som gjør etterprøving mulig.
Allerede i dag gjennomføres medvirkningsprosesser i forbindelse med planprosesser, men den nye lovendringen vil stille ytterligere krav til planmyndigheten i planprosessen. Når det i lovforslaget legges opp til at det i saksframlegget skal redegjøres særskilt for tilretteleggingen til planens gjennomføring, forutsetter det at planen som vedtas skal være mest mulig omforent blant grunneierne og andre berørte. I utbyggings/transformasjonsområder med flere og sammensatte grunneiere kan dette bli krevende. Utvikling/transformasjon skal skje over en lang tidsperiode, og det vil være stor forskjell mellom grunneiere om hvor i utviklingsprosessen de er. Dette vil i realiteten kunne bety at kommunen vil måtte ta et større økonomisk – og opparbeidelsesansvar for infrastrukturen, som egentlig utbyggerne skal ta.
· Hva som er nødvendig infrastruktur for utbyggingen – og infrastrukturens beskaffenhet
Det er positivt at bestemmelsene knyttet til hensynssone om grunneierfinansiering er lagt til et eget nytt kapitel 12A. Etter ny § 12A-2 skal kommunen fastsette bestemmelser om hva som er nødvendig infrastruktur for utbygging innenfor hensynssonen.
Det er viktig at nødvendig tiltak også omfatter endringer i eksisterende infrastruktur, slik som forbedring og heving av standard. Det vil være aktuelt i et område der en del infrastruktur allerede foreligger, men utbyggingen utløser behov for oppgradering.
Hvilke infrastrukturtiltak som anses nødvendig kan reise vanskelig vurderinger, særlig i de tilfeller kommunen ikke har full oversikt over infrastrukturbehovet. Det er viktig at det er planmyndigheten og det lokalpolitiske vedtaket som fastsetter hva som er nødvendig infrastrukturtiltak for utbyggingen og er underlagt kommunens frie skjønn.
Det skal også angi bestemmelser om type, omfang, kvalitet mv. på infrastrukturen. Det betyr at det tidlig må tas standpunkt til hvilke nærmere egenskaper som skal stilles til infrastrukturen, som kvalitet, type mv. Det innebærer at kommunen må foreta mer omfattende og vanskelige vurderinger i en tidlig fase.
Vi ser at dette punktet raskt vil bli en diskusjon med utbyggerne i forhold til hvilket nivå man skal legge seg på, som igjen har en side til kostnadsberegningen og belastningen som kan legges på den enkelte utbygging. Kommunen kan risikere å måtte stille lavere kvalitetskrav på infrastrukturen. Samtidig er det tale om infrastruktur som i det vesentlig skal overtas av det offentlige til drift og vedlikehold. Det vil medføre større vedlikeholds- og driftsutgifter for kommunen.
Utbyggerne ser gjerne kun på sin utbygging og ikke helheten for området og de kvaliteter som er nødvendige for en god områdeutvikling. Videre vil kommunale normer og standarder for utomhusområder, lekeplasser, veier og VA-anlegg være førende for kvaliteten som legges til grunn.
· Kostnadsberegning av infrastrukturtiltak - rimelighetsvurdering
Kostnadsberegninger for nødvendig infrastrukturtiltak betyr at det tidlig må tas standpunkt til hvilken kvalitet og utforming infrastrukturen skal ha. At det skal utføres av ekstern rådgiver er positivt og vil være med å skape trygghet for utbyggerne i forhold til riktigheten og etterprøvbarheten av beregningen.
Utfordringen, slik vi ser det er hvordan den øvre grensen for kostnadsbidragets størrelse skal settes. Det er i forslaget vist til at kostnadene ikke skal fremstå som urimelig tyngende og at det er viktig at utbyggingen er i stand til å bære kostnadene. Vi stiller spørsmål ved hvordan den vurderingen skal gjøres, og med hensyn til at de nødvendige infrastrukturtiltakene er utløst av utbyggingen.
I lovforslaget skal utbyggere/grunneiere kunne prøve fastsatt kostnadsbidrag fult ut. I de senere årene har det vært flere avgjørelser som har gått opp grensen for nødvendighetskravet. Her innføres en nytt vurderingstema som vil kunne være prosessdrivende. Kommunen vil kunne risikere at størrelsen på kostnadsbidraget blir redusert, selv om behovet for infrastrukturtiltaket ikke er endret. Utbyggerne risikerer ikke noe ved å påklage vedtaket, men derimot kan oppnå at størrelsen reduseres. Dette vil åpenbart være grunnlag for konflikt og prosessdrivende. Stavanger kommune mener det bør vurderes å sette tydeligere rammer for kostnadsbidraget, slik at det i begrenset grad kan overprøves.
Departementet mener dette kan justeres ved å justere kostnadsbidraget mellom de enkelte utbyggerne. Dette er krevende vurderinger og som overlates til kommunen, og som burde være nærmere klarlagt.
I tillegg legger departementet opp til at det er kommunen selv som må bidra økonomisk for å sikre fullfinansiering av infrastrukturen i tilfelle den ikke fullfinansieres. Det står i kontrast til at departementet uttrykker at finansieringsordningen bygger på en forutsetning om at den samlede utbyggingen skal dekke alle kostnadene til nødvendige infrastrukturtiltak innenfor sonene.
Vi vil i tillegg stille spørsmål ved hvordan skal man vurdere hva utbyggingen er i stand til å bære av kostnader. Hensynssonen skal gjelder i 20 år og opptil 30 år. I den perioden vil konjunkturen variere og i gode tider vil utbyggingen være mer lønnsom enn i andre perioder, og dermed også kunne forsvare høyere kostnader knyttet til infrastrukturtiltak.
Selv om det ikke legges opp til en helt rettferdig fordeling, og at det kan legges inn større usikkerhetsfaktor enn det den sakkyndige legger opp, synes det å bli spist opp av rimelighetsvurderingen som må foretas.
I kostnadsberegningen inngår også mva på infrastrukturtiltakene. Kommunen får i dag kompensasjon for påløpt mva ved egen opparbeidelse av offentlig infrastruktur. I utbyggingsavtaler der kommunen påtar seg opparbeidelsesansvar legger Stavanger kommune inn at kommunen søker om mva-kompensasjon, og mva inngår ikke i kostnadsbidraget fra utbyggerne. Dette er betydelig bidrag som kommer utbyggerne til gunst. Ut fra dette vil bruken av hensynssone bety at det påløper økte kostnader på infrastrukturtiltakene. Utfordringen med mva synes ikke å være løst i lovforslaget. Stavanger kommune mener at departementet må gå nærmere inn dette punktet og få en avklaring med finansdepartementet for å løse mva-spørsmålet.
· Kostnadsbidrag per BRA – justering
Utbygger skal betale inn fastsatt kostnadsbidrag per BRA ved igangsettingstillatelse. Bidraget skal disponeres av kommunen i en «felleskasse». Det innebærer at størrelsen på kostnadsbidraget som innbetales avhenger av hvor stor utbygging byggesøknaden gjelder. Her vil det være en utfordring med å sikre tilstrekkelig finansiering i de tilfeller utbygger velger en mindre omfattende utbygging enn reguleringsplanen åpner for. I de tilfeller innebære det at infrastrukturtiltakene bare delvis blir sikret finansiering.
I disse tilfeller mener Stavanger kommunen at det burde være adgang til å justere kostnadsbidraget ved den periodevise oppdateringen, slik at man får sikret finansieringen. Det forutsetter selvsagt at tiltaket ikke faller bort som følge av redusert utbygging.
Det bør vurderes å ta inn mekanismer som fordeler risikoen mellom de som påtar seg gjennomføringen av infrastrukturtiltakene og de som nyter godt av disse og samtidig ikke betaler fult ut sitt kostnadsbidrag.
· Private reguleringsforslag - detaljregulering
Det fremstår uklart hvordan kommunen skal forholde seg til private detaljreguleringsforslag dersom det er ønskelig å anvende hensynssone for grunneierfinansiering uten at det er gjort i overordnede planer. Det som er presisert er at i de tilfeller kreves at kommunen må ta ansvar for samarbeid i planprosessen, jf. § 11-8a, fjerde ledd, og at kommunen engasjerer sakkyndig til å foreta kostnadsberegning av infrastrukturtiltakene som er grunnlaget for kostnadsbidraget. Det omtales derimot ikke hvordan kommunen skal forholde seg til saksbehandlingsregler og saksbehandlingsfrist i de tilfeller. Denne situasjonen vil klart utfordre ordningen med 12-ukers regelen for saksbehandling, og kan ikke komme til anvendelse i disse situasjonene.
· Lengden på perioden for betalingsforpliktelsen – og ekspropriasjon
Det er positivt at lengden på betalingsforpliktelsen for den enkelte eiendom/utbygger skal kunne gjelder i en periode på 20 år med mulighet for forlengelse opptil 30 år. Det er viktig i eksempelvis transformasjonsområde hvor utbyggingsperioden også vil kunne være lenger, og vil motvirke muligheten for «gratispassasjerer».
Tilsvarende foreslås at adgangen til å kunne ekspropriere skal utvides tilsvarende lengde på hensynssonen. Det er positivt med et slikt lovforslag, men det stilles spørsmål ved om bestemmelsen står seg mot EMK og den private eiendomsretten. Det er ikke utredet så langt vi kan se i høringen og må ses på nærmere før et eventuelt lovforslaget fremmes.
· Områdeutviklingsstrategi - § 11-8a punkt 3
Departementet ønsker å legge bedre til rette for at kommunen kan knytte en egen utviklingsstrategi til et planområde hvor det skal skje fortetting og transformasjon. Strategien skal ikke være rettslig bindende. Den angi skal rammen for den utbyggingen som skal finne stedet innenfor området for hensynssonen. Det vil naturlig være på overordnet plannivå strategien utarbeides. Strategien vil da komme i stedet for en kommunedelplan eller områderegulering, og gir føringer for kommende detaljregulering.
For å sikre gode prosesser for viktige plangrep i utviklingen av byen, er tydelige prosesskrav nødvendig. Innbyggerinvolvering, tilstrekkelig faglig beslutningsgrunnlag og forholdet til KU er viktige elementer som må være avklart. Stavanger kommunen anbefaler departementet, med bakgrunn i dette, et strategisk planprogram i samsvar med PBL /KU, som må vedtas i kommunestyret. Områdestrategier bør på den måten innarbeides i pbl som krav til planprogram.
En områdeutviklingsstrategi kan kombineres med ordningen med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i kapittel 12A. Strategien skal da gi rammer for den utbyggingen som skal finne sted. Dette forutsetter at hensynssone med krav om grunneierfinansiering allerede er definert og vedtatt i kommuneplanen for det aktuelle området.
Vi ser utfordringen med det som nevnes om områdeutviklingsstrategi som erstatning for ordinær områderegulering, selv om dette er et valg kommunen selv tar. Slik bestemmelsen er formulert stiller vi spørsmål ved om en slik strategi er formålstjenlig for en god, bred og forutsigbare prosess i et krevende arbeid som transformasjon er. Fra vår side foreslås at en slik strategi i stedet behandles som planprogram i samsvar med § 4-1 i plan- og bygningsloven, og at disse strategiene følges opp av en områdereguleringsprosess. Det vil sikre forutsigbarhet og ivareta grunneiers rettssikkerhet, og vil sikre demokratiske prosesser med medvirkning i områder for viktig utvikling.
Stavanger kommune er glad for at utbyggingsavtaler beholdes som eget verktøy for gjennomføring av reguleringsplaner. Kommunen har selv god erfaring med bruk av utbyggingsavtaler, og anser det som et viktig verktøy også om det innføres bestemmelser om hensynssone for grunneierfinansiert infrastrukturtiltak. Vår erfaring er at dagens regelverk ikke er til hinder for effektiv gjennomføring av transformasjonsområder og større utbyggingsområder, og opplever at eksisterende avtaleprosesser er forutsigbare for utbyggerne.
Det er foreslått en forenkling av definisjonen i § 17-1, som ikke er ment å være en endring av gjeldende rett. Vi er usikre på i hvilken grad dette er en forenkling og vil gjøre kap. 17 mer forståelig. Slik vi ser det burde det vært presisert og tydeliggjort hva som ligger i begrepet «kommunen som planmyndighet». Forenklet kan man spørre hva testen er for at kommune opptrer som planmyndighet og binder planmyndigheten og ikke en gjennomfører. Det er et viktig skille. Her kunne det med fordel vært tydeliggjort forskjellen, i forhold til der kommunen tar en gjennomføringsrolle.
I den nye bestemmelsen, § 17-4, oppstilles hva utbyggingsavtalen kan inneholde. Utgangspunktet i norsk rett er avtalefrihet, og kap. 17 er en innskrenkning i avtalefriheten. Mener departementer at bestemmelsen med dette skal forstås at utbyggingsavtalen bare kan innehold det som følger av bestemmelsen, og ikke noe annet.
Stavanger kommunen mener det er viktig at § 17-4 ikke må være en begrensning i forhold til dagens ramme for hvor stor andel av infrastrukturen en grunneier/utbygger kan påta seg å betale. Det er viktig at bestemmelsen ikke bare omfatter tiltak som bare tjener grunneier/utbyggers eiendom.
I § 17-5 oppstilles krav om forholdsmessighet mellom størrelsen på bidraget i forhold til utbyggingens belastning.
Stavanger kommunen ser at de samme vurderingene gjør seg gjeldene i forhold til utbyggingsavtaler som for bruk av hensynssone for grunneierfinansiert infrastruktur, men det er uklart om det legges til grunn samme vurderingstema ved bruken av de to modellene. Det bør ikke være ulike regimer som anvendes. Det bør utarbeides veiledning eller retningslinjer som avklarer dette nærmere.
1. Innledning – generelle merknader
Stavanger formannskap har behandlet Kommunal- og distriktsdepartement sitt forslag til endringer i plan- og bygningsloven om grunneierfinansiert infrastruktur. Vi stiller oss generelt positive til lovforslaget om grunneierfinansiert infrastruktur. Det er positivt at departementet har imøtekommet mange av de konsekvensene som ble påpekt i forbindelse med den forrige høringen. Vi er enige i at de grepene som er gjort vil kunne medføre redusert økonomisk risiko for kommunene, men vil avhengig av hvilken rolle kommunen tar. Samtidig krever bruken av hensynssone økte administrative ressurser og kompetanse, som reiser spørsmål ved i hvor stor grad ordningen vil bli brukt. Samtidig ser vi at modellen vil kunne bidrar til å sikre effektive gjennomføringsstrategier.
Stavanger formannskap vil understreke at Stavanger kommune støtter intensjonen om at omfang og kostnader på rekkefølgekrav og infrastruktur skal avklares tidlig i planprosesser. Det å ikke utrede behov for infrastruktur, rekkefølgekrav og ressursbehov tidlig i planprosessene fører erfaringsmessig til store samfunnsmessige kostnader i form av forsinket og fordyret gjennomføring av planer som er vedtatt uten disse avklaringene.
Stavanger kommune vil samtidig peke på at det er positivt at modellen vil bidra til en større åpenhet og offentlighet omkring utbyggeres bidrag til nødvendig infrastruktur.
Stavanger kommune har lykkes i transformasjon av gammelt industri- og havneområde ved aktiv bruke av dagens modell med utbyggingsavtaler. Kommunen har tatt en aktiv rolle for å sikre utviklingen av området siden slutten av 1990-tallet. Utviklingen har skjedd gradvis, og fortsatt er det enkelte områder som ikke er transformert. Slik kommunen ser det har dette vært vellykket ved at kommunen har tatt en aktiv gjennomføringsrolle i et område med mange forskjellig grunneiere og utbyggere med ulike tidsperspektiv for utvikling av sitt område. Kommunen har bygd ut infrastrukturen etter som den har mottatt kontantbidrag, samtidig som kommunen har vært forsiktig med å ferdigstille for å unngå i mest mulig grad «gratispassasjerer». Det har vært nødvendig at kommunen har prioritert og satt av ressurser, både økonomiske og administrative. Det har også forutsatt langsiktig politisk vilje og enighet for å sikre et langvarig engasjement.
Lovforslaget lovfester og gir kommunen og utbyggerne større fleksibilitet og mulighet til å sikre utvikling av transformasjonsområdet. Samtidig må det legges til at dette er krevende prosesser. Spørsmålet er likevel om det kan løses innenfor dagens system. Det vil være vanskelig for mindre kommuner, som har begrenset med administrative ressurser og mindre økonomiske muligheter for å ta en gjennomføringsrolle, som ofte vil være viktig for å sikre at utbyggingen kommer i gang. Denne ordningen kan brukes dersom kommunen ser seg tjent med dette i det konkrete planarbeidet. Fortsatt vil utbyggingsavtaler være viktig virkemiddel for å sikre gjennomføring av planer.
Nedenfor følger nærmere konkrete merknader til lovforslaget.
2. Nærmere merknader til lovforslaget
· Krav om tilrettelegging til gjennomføring av plan - medvirkning i planprosessen
I lovforslaget, § 11-8a, fjerde ledd er det presisert at kommunen skal legge til rette for at en vedtatt plan kan bli effektivt gjennomført. I lovforslaget skal det skje gjennom aktivt samarbeid med grunneiere, utbyggere, statlige og regionale myndigheter, interessenter mv. Innspill i samarbeids- og medvirkningsprosessen skal dokumenteres, behandles og besvares på en måte som gjør etterprøving mulig.
Allerede i dag gjennomføres medvirkningsprosesser i forbindelse med planprosesser, men den nye lovendringen vil stille ytterligere krav til planmyndigheten i planprosessen. Når det i lovforslaget legges opp til at det i saksframlegget skal redegjøres særskilt for tilretteleggingen til planens gjennomføring, forutsetter det at planen som vedtas skal være mest mulig omforent blant grunneierne og andre berørte. I utbyggings/transformasjonsområder med flere og sammensatte grunneiere kan dette bli krevende. Utvikling/transformasjon skal skje over en lang tidsperiode, og det vil være stor forskjell mellom grunneiere om hvor i utviklingsprosessen de er. Dette vil i realiteten kunne bety at kommunen vil måtte ta et større økonomisk – og opparbeidelsesansvar for infrastrukturen, som egentlig utbyggerne skal ta.
· Hva som er nødvendig infrastruktur for utbyggingen – og infrastrukturens beskaffenhet
Det er positivt at bestemmelsene knyttet til hensynssone om grunneierfinansiering er lagt til et eget nytt kapitel 12A. Etter ny § 12A-2 skal kommunen fastsette bestemmelser om hva som er nødvendig infrastruktur for utbygging innenfor hensynssonen.
Det er viktig at nødvendig tiltak også omfatter endringer i eksisterende infrastruktur, slik som forbedring og heving av standard. Det vil være aktuelt i et område der en del infrastruktur allerede foreligger, men utbyggingen utløser behov for oppgradering.
Hvilke infrastrukturtiltak som anses nødvendig kan reise vanskelig vurderinger, særlig i de tilfeller kommunen ikke har full oversikt over infrastrukturbehovet. Det er viktig at det er planmyndigheten og det lokalpolitiske vedtaket som fastsetter hva som er nødvendig infrastrukturtiltak for utbyggingen og er underlagt kommunens frie skjønn.
Det skal også angi bestemmelser om type, omfang, kvalitet mv. på infrastrukturen. Det betyr at det tidlig må tas standpunkt til hvilke nærmere egenskaper som skal stilles til infrastrukturen, som kvalitet, type mv. Det innebærer at kommunen må foreta mer omfattende og vanskelige vurderinger i en tidlig fase.
Vi ser at dette punktet raskt vil bli en diskusjon med utbyggerne i forhold til hvilket nivå man skal legge seg på, som igjen har en side til kostnadsberegningen og belastningen som kan legges på den enkelte utbygging. Kommunen kan risikere å måtte stille lavere kvalitetskrav på infrastrukturen. Samtidig er det tale om infrastruktur som i det vesentlig skal overtas av det offentlige til drift og vedlikehold. Det vil medføre større vedlikeholds- og driftsutgifter for kommunen.
Utbyggerne ser gjerne kun på sin utbygging og ikke helheten for området og de kvaliteter som er nødvendige for en god områdeutvikling. Videre vil kommunale normer og standarder for utomhusområder, lekeplasser, veier og VA-anlegg være førende for kvaliteten som legges til grunn.
· Kostnadsberegning av infrastrukturtiltak - rimelighetsvurdering
Kostnadsberegninger for nødvendig infrastrukturtiltak betyr at det tidlig må tas standpunkt til hvilken kvalitet og utforming infrastrukturen skal ha. At det skal utføres av ekstern rådgiver er positivt og vil være med å skape trygghet for utbyggerne i forhold til riktigheten og etterprøvbarheten av beregningen.
Utfordringen, slik vi ser det er hvordan den øvre grensen for kostnadsbidragets størrelse skal settes. Det er i forslaget vist til at kostnadene ikke skal fremstå som urimelig tyngende og at det er viktig at utbyggingen er i stand til å bære kostnadene. Vi stiller spørsmål ved hvordan den vurderingen skal gjøres, og med hensyn til at de nødvendige infrastrukturtiltakene er utløst av utbyggingen.
I lovforslaget skal utbyggere/grunneiere kunne prøve fastsatt kostnadsbidrag fult ut. I de senere årene har det vært flere avgjørelser som har gått opp grensen for nødvendighetskravet. Her innføres en nytt vurderingstema som vil kunne være prosessdrivende. Kommunen vil kunne risikere at størrelsen på kostnadsbidraget blir redusert, selv om behovet for infrastrukturtiltaket ikke er endret. Utbyggerne risikerer ikke noe ved å påklage vedtaket, men derimot kan oppnå at størrelsen reduseres. Dette vil åpenbart være grunnlag for konflikt og prosessdrivende. Stavanger kommune mener det bør vurderes å sette tydeligere rammer for kostnadsbidraget, slik at det i begrenset grad kan overprøves.
Departementet mener dette kan justeres ved å justere kostnadsbidraget mellom de enkelte utbyggerne. Dette er krevende vurderinger og som overlates til kommunen, og som burde være nærmere klarlagt.
I tillegg legger departementet opp til at det er kommunen selv som må bidra økonomisk for å sikre fullfinansiering av infrastrukturen i tilfelle den ikke fullfinansieres. Det står i kontrast til at departementet uttrykker at finansieringsordningen bygger på en forutsetning om at den samlede utbyggingen skal dekke alle kostnadene til nødvendige infrastrukturtiltak innenfor sonene.
Vi vil i tillegg stille spørsmål ved hvordan skal man vurdere hva utbyggingen er i stand til å bære av kostnader. Hensynssonen skal gjelder i 20 år og opptil 30 år. I den perioden vil konjunkturen variere og i gode tider vil utbyggingen være mer lønnsom enn i andre perioder, og dermed også kunne forsvare høyere kostnader knyttet til infrastrukturtiltak.
Selv om det ikke legges opp til en helt rettferdig fordeling, og at det kan legges inn større usikkerhetsfaktor enn det den sakkyndige legger opp, synes det å bli spist opp av rimelighetsvurderingen som må foretas.
I kostnadsberegningen inngår også mva på infrastrukturtiltakene. Kommunen får i dag kompensasjon for påløpt mva ved egen opparbeidelse av offentlig infrastruktur. I utbyggingsavtaler der kommunen påtar seg opparbeidelsesansvar legger Stavanger kommune inn at kommunen søker om mva-kompensasjon, og mva inngår ikke i kostnadsbidraget fra utbyggerne. Dette er betydelig bidrag som kommer utbyggerne til gunst. Ut fra dette vil bruken av hensynssone bety at det påløper økte kostnader på infrastrukturtiltakene. Utfordringen med mva synes ikke å være løst i lovforslaget. Stavanger kommune mener at departementet må gå nærmere inn dette punktet og få en avklaring med finansdepartementet for å løse mva-spørsmålet.
· Kostnadsbidrag per BRA – justering
Utbygger skal betale inn fastsatt kostnadsbidrag per BRA ved igangsettingstillatelse. Bidraget skal disponeres av kommunen i en «felleskasse». Det innebærer at størrelsen på kostnadsbidraget som innbetales avhenger av hvor stor utbygging byggesøknaden gjelder. Her vil det være en utfordring med å sikre tilstrekkelig finansiering i de tilfeller utbygger velger en mindre omfattende utbygging enn reguleringsplanen åpner for. I de tilfeller innebære det at infrastrukturtiltakene bare delvis blir sikret finansiering.
I disse tilfeller mener Stavanger kommunen at det burde være adgang til å justere kostnadsbidraget ved den periodevise oppdateringen, slik at man får sikret finansieringen. Det forutsetter selvsagt at tiltaket ikke faller bort som følge av redusert utbygging.
Det bør vurderes å ta inn mekanismer som fordeler risikoen mellom de som påtar seg gjennomføringen av infrastrukturtiltakene og de som nyter godt av disse og samtidig ikke betaler fult ut sitt kostnadsbidrag.
· Private reguleringsforslag - detaljregulering
Det fremstår uklart hvordan kommunen skal forholde seg til private detaljreguleringsforslag dersom det er ønskelig å anvende hensynssone for grunneierfinansiering uten at det er gjort i overordnede planer. Det som er presisert er at i de tilfeller kreves at kommunen må ta ansvar for samarbeid i planprosessen, jf. § 11-8a, fjerde ledd, og at kommunen engasjerer sakkyndig til å foreta kostnadsberegning av infrastrukturtiltakene som er grunnlaget for kostnadsbidraget. Det omtales derimot ikke hvordan kommunen skal forholde seg til saksbehandlingsregler og saksbehandlingsfrist i de tilfeller. Denne situasjonen vil klart utfordre ordningen med 12-ukers regelen for saksbehandling, og kan ikke komme til anvendelse i disse situasjonene.
· Lengden på perioden for betalingsforpliktelsen – og ekspropriasjon
Det er positivt at lengden på betalingsforpliktelsen for den enkelte eiendom/utbygger skal kunne gjelder i en periode på 20 år med mulighet for forlengelse opptil 30 år. Det er viktig i eksempelvis transformasjonsområde hvor utbyggingsperioden også vil kunne være lenger, og vil motvirke muligheten for «gratispassasjerer».
Tilsvarende foreslås at adgangen til å kunne ekspropriere skal utvides tilsvarende lengde på hensynssonen. Det er positivt med et slikt lovforslag, men det stilles spørsmål ved om bestemmelsen står seg mot EMK og den private eiendomsretten. Det er ikke utredet så langt vi kan se i høringen og må ses på nærmere før et eventuelt lovforslaget fremmes.
· Områdeutviklingsstrategi - § 11-8a punkt 3
Departementet ønsker å legge bedre til rette for at kommunen kan knytte en egen utviklingsstrategi til et planområde hvor det skal skje fortetting og transformasjon. Strategien skal ikke være rettslig bindende. Den angi skal rammen for den utbyggingen som skal finne stedet innenfor området for hensynssonen. Det vil naturlig være på overordnet plannivå strategien utarbeides. Strategien vil da komme i stedet for en kommunedelplan eller områderegulering, og gir føringer for kommende detaljregulering.
For å sikre gode prosesser for viktige plangrep i utviklingen av byen, er tydelige prosesskrav nødvendig. Innbyggerinvolvering, tilstrekkelig faglig beslutningsgrunnlag og forholdet til KU er viktige elementer som må være avklart. Stavanger kommunen anbefaler departementet, med bakgrunn i dette, et strategisk planprogram i samsvar med PBL /KU, som må vedtas i kommunestyret. Områdestrategier bør på den måten innarbeides i pbl som krav til planprogram.
En områdeutviklingsstrategi kan kombineres med ordningen med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i kapittel 12A. Strategien skal da gi rammer for den utbyggingen som skal finne sted. Dette forutsetter at hensynssone med krav om grunneierfinansiering allerede er definert og vedtatt i kommuneplanen for det aktuelle området.
Vi ser utfordringen med det som nevnes om områdeutviklingsstrategi som erstatning for ordinær områderegulering, selv om dette er et valg kommunen selv tar. Slik bestemmelsen er formulert stiller vi spørsmål ved om en slik strategi er formålstjenlig for en god, bred og forutsigbare prosess i et krevende arbeid som transformasjon er. Fra vår side foreslås at en slik strategi i stedet behandles som planprogram i samsvar med § 4-1 i plan- og bygningsloven, og at disse strategiene følges opp av en områdereguleringsprosess. Det vil sikre forutsigbarhet og ivareta grunneiers rettssikkerhet, og vil sikre demokratiske prosesser med medvirkning i områder for viktig utvikling.
Stavanger kommune er glad for at utbyggingsavtaler beholdes som eget verktøy for gjennomføring av reguleringsplaner. Kommunen har selv god erfaring med bruk av utbyggingsavtaler, og anser det som et viktig verktøy også om det innføres bestemmelser om hensynssone for grunneierfinansiert infrastrukturtiltak. Vår erfaring er at dagens regelverk ikke er til hinder for effektiv gjennomføring av transformasjonsområder og større utbyggingsområder, og opplever at eksisterende avtaleprosesser er forutsigbare for utbyggerne.
Det er foreslått en forenkling av definisjonen i § 17-1, som ikke er ment å være en endring av gjeldende rett. Vi er usikre på i hvilken grad dette er en forenkling og vil gjøre kap. 17 mer forståelig. Slik vi ser det burde det vært presisert og tydeliggjort hva som ligger i begrepet «kommunen som planmyndighet». Forenklet kan man spørre hva testen er for at kommune opptrer som planmyndighet og binder planmyndigheten og ikke en gjennomfører. Det er et viktig skille. Her kunne det med fordel vært tydeliggjort forskjellen, i forhold til der kommunen tar en gjennomføringsrolle.
I den nye bestemmelsen, § 17-4, oppstilles hva utbyggingsavtalen kan inneholde. Utgangspunktet i norsk rett er avtalefrihet, og kap. 17 er en innskrenkning i avtalefriheten. Mener departementer at bestemmelsen med dette skal forstås at utbyggingsavtalen bare kan innehold det som følger av bestemmelsen, og ikke noe annet.
Stavanger kommunen mener det er viktig at § 17-4 ikke må være en begrensning i forhold til dagens ramme for hvor stor andel av infrastrukturen en grunneier/utbygger kan påta seg å betale. Det er viktig at bestemmelsen ikke bare omfatter tiltak som bare tjener grunneier/utbyggers eiendom.
I § 17-5 oppstilles krav om forholdsmessighet mellom størrelsen på bidraget i forhold til utbyggingens belastning.
Stavanger kommunen ser at de samme vurderingene gjør seg gjeldene i forhold til utbyggingsavtaler som for bruk av hensynssone for grunneierfinansiert infrastruktur, men det er uklart om det legges til grunn samme vurderingstema ved bruken av de to modellene. Det bør ikke være ulike regimer som anvendes. Det bør utarbeides veiledning eller retningslinjer som avklarer dette nærmere.