Behovet for heving
Digdir forstår det som at innføringa av heving er delvis motivert av å dempe kritikken mot Diskrimineringsnemnda knytt til saker som ikkje er behandla. [1] Vi tek ikkje konkret stilling til innføringa av heving, men opplever at for ein del saker vil heving isolert vere å ta tak i problemet i feil ende.
Vi forstår det som at heving berre skal kunne nyttast når saka er forlikt eller aktivt trekt av klagaren. Saker som avsluttast grunna inaktivitet frå klagaren vil slik framleis få status som avslutta utan avgjersle.
Sjølv om klage til Diskrimineringsnemnda skal vere eit lågterskelalternativ, er det for mange i praksis ein høg terskel. Dette er særleg tilfelle når saka utviklar seg med tilsvar frå den innklaga parten og klagaren må supplere saka med informasjon i ei rettsleg innpakking. Det at den innklaga er ein profesjonell part – med tilgang på juridisk, teknisk og anna spisskompetanse – kan i mange tilfelle i seg sjølv vere ein drivar for at den som meiner seg diskriminert ikkje klager i det heile, trekkjer saka eller let vere å følgje opp saka.
Når det ikkje er krav til grunngjeving for kvifor klagaren trekkjer saka, er det ein risiko for at saker der klagaren ikkje orkar eller føler seg i stand til å følgje saka vidare sorterast i same kategori som forlikte saker: Viss klagaren held seg passiv blir saka avslutta utan avgjersle, medan ho blir kategorisert som heva om den same klagaren aktivt melder frå om at han eller ho ikkje vil oppretthalde saka. Dette kan føre til misvisande data. Digdir vil derfor åtvare mot å setje likskapsteikn mellom heving og at saka er løyst.
For å sikre at Diskrimineringsnemnda er eit reelt og effektivt organ er det avgjerande at heving ikkje blir ei kvilepute som er motivert av å «avbøte noe av den kritikken som er rettet mot at nemnda avslutter et stort antall saker utan avgjørelse», slik Lund & Co skriv. Parallelt med å gje moglegheit for mekling og å heve saker må ein sjå grundig på korleis arbeidet med klagesakene kan organiserast for å byggje ned terskelen og gjere det enklare for klagaren å stå i ei klagesak.
Vi forstår det som at heving berre skal kunne nyttast når saka er forlikt eller aktivt trekt av klagaren. Saker som avsluttast grunna inaktivitet frå klagaren vil slik framleis få status som avslutta utan avgjersle.
Sjølv om klage til Diskrimineringsnemnda skal vere eit lågterskelalternativ, er det for mange i praksis ein høg terskel. Dette er særleg tilfelle når saka utviklar seg med tilsvar frå den innklaga parten og klagaren må supplere saka med informasjon i ei rettsleg innpakking. Det at den innklaga er ein profesjonell part – med tilgang på juridisk, teknisk og anna spisskompetanse – kan i mange tilfelle i seg sjølv vere ein drivar for at den som meiner seg diskriminert ikkje klager i det heile, trekkjer saka eller let vere å følgje opp saka.
Når det ikkje er krav til grunngjeving for kvifor klagaren trekkjer saka, er det ein risiko for at saker der klagaren ikkje orkar eller føler seg i stand til å følgje saka vidare sorterast i same kategori som forlikte saker: Viss klagaren held seg passiv blir saka avslutta utan avgjersle, medan ho blir kategorisert som heva om den same klagaren aktivt melder frå om at han eller ho ikkje vil oppretthalde saka. Dette kan føre til misvisande data. Digdir vil derfor åtvare mot å setje likskapsteikn mellom heving og at saka er løyst.
For å sikre at Diskrimineringsnemnda er eit reelt og effektivt organ er det avgjerande at heving ikkje blir ei kvilepute som er motivert av å «avbøte noe av den kritikken som er rettet mot at nemnda avslutter et stort antall saker utan avgjørelse», slik Lund & Co skriv. Parallelt med å gje moglegheit for mekling og å heve saker må ein sjå grundig på korleis arbeidet med klagesakene kan organiserast for å byggje ned terskelen og gjere det enklare for klagaren å stå i ei klagesak.
Tiltak for å senke terskelen for å klage
Ujamne maktforhold og ulike ressursar kan verke inn på klagarens uthaldenheit til å stå i ei klagesak. Dette kan igjen vere medverkande til at saker ikkje blir klaga inn til Diskrimineringsnemnda eller bidra til at saker stoppar opp eller blir trekte.
Digdir etterlyser derfor tiltak som skal motverke at dette skjer gjennom å gjere det enklare å stå i ei diskrimineringsklage som klagar, både praktisk og økonomisk.
Slik Digdir ser det er rettleiing til klagaren viktig for å lukkast i å byggje ned terskelen. Den allmenne rettleiingsplikta som kjem av forvaltningsloven (fvl.) § 11 står på eigne bein og gjer seg allereie gjeldande for Diskrimineringsnemnda etter fvl. § 1, jf. diskrimineringsombudsloven (diskrol.) § 2. I tillegg bør KUD sjå på om det er føremålstenleg å hente inspirasjon frå føresegner om rettleiing i domstolen, for eksempel tvisteloven (tvl.) §§ 10-2 (2), 11-1 (3), 11-5 (1) og 11-5 (6).
For at rettleiinga skal lukkast er det vidare avgjerande med domenekompetanse på dei ulike områda. Domenekompetanse er også trekt fram som eit vektig argument i høyringsnotatets drøfting av kvar meklingstilbudet skal plasserast. Her er det peika på domenekunnskap som eit særleg argument for å plassere meklinga i Diskrimineringsnemnda framfor i etablerte meklingsorgan.
Digdir opplever ikkje at Diskrimineringsnemnda har domenekunnskap ikt-området. Dette kom også til uttrykk rapporten frå Lund & Co [2] og Sivilombodets vurderingar av Diskrimineringsnemdas vedtak i ei klage knytt til tilgang på eID på høgste tryggleiksnivå. [3]
Digdir saknar at KUD ser meir heilskapleg på organiseringa av klagesakshandsaming på diskrimineringsområdet med utgangspunkt i dei andre vurderingane og tilrådingane frå Lund & Co.
Digdir etterlyser derfor tiltak som skal motverke at dette skjer gjennom å gjere det enklare å stå i ei diskrimineringsklage som klagar, både praktisk og økonomisk.
Slik Digdir ser det er rettleiing til klagaren viktig for å lukkast i å byggje ned terskelen. Den allmenne rettleiingsplikta som kjem av forvaltningsloven (fvl.) § 11 står på eigne bein og gjer seg allereie gjeldande for Diskrimineringsnemnda etter fvl. § 1, jf. diskrimineringsombudsloven (diskrol.) § 2. I tillegg bør KUD sjå på om det er føremålstenleg å hente inspirasjon frå føresegner om rettleiing i domstolen, for eksempel tvisteloven (tvl.) §§ 10-2 (2), 11-1 (3), 11-5 (1) og 11-5 (6).
For at rettleiinga skal lukkast er det vidare avgjerande med domenekompetanse på dei ulike områda. Domenekompetanse er også trekt fram som eit vektig argument i høyringsnotatets drøfting av kvar meklingstilbudet skal plasserast. Her er det peika på domenekunnskap som eit særleg argument for å plassere meklinga i Diskrimineringsnemnda framfor i etablerte meklingsorgan.
Digdir opplever ikkje at Diskrimineringsnemnda har domenekunnskap ikt-området. Dette kom også til uttrykk rapporten frå Lund & Co [2] og Sivilombodets vurderingar av Diskrimineringsnemdas vedtak i ei klage knytt til tilgang på eID på høgste tryggleiksnivå. [3]
Digdir saknar at KUD ser meir heilskapleg på organiseringa av klagesakshandsaming på diskrimineringsområdet med utgangspunkt i dei andre vurderingane og tilrådingane frå Lund & Co.
Rammene for mekling
I høyringsbrevet ber KUD særleg om tilbakemelding på tre tema knytt til rammene for meklinga:
Slik Digdir ser det bør meklingstilbodet innrettast på ein måte som er så tett opp mot meklingsinstituttet i domstolane som mogleg.
Viss det skal meklast om saker som er klaga inn for Diskrimineringsnemnda bør dette derfor, slik Digdir ser det, innrettast på ein måte som er mest mogleg i samsvar med dei allmenne prinsipp for mekling når det kjem til rettskraft, teieplikt, moglegheit for å møte med advokat osb., som også ligg til grunn i domstolane.
Dette sikrar mest mogleg heilskap mellom domstolane og Diskrimineringsnemnda som eit domstolliknande organ. Vidare støttar Digdir at viss det opnast for mekling bør dette gjelde alle samfunnsområde og alle diskrimineringsgrunnlag, ikkje berre det som er omfatta av direktiv 2024/1500, så lengje sakene er eigna for det. Dette vil sikre mest mogleg heilskap i regelverket og organiseringa.
Forslaget til ny § 9a som seier «[n]emnda skal vurdere om en sak er egnet for mekling. Er en sak egnet for mekling, skal nemnda foreslå dette for partene».
Digdir deler oppfatninga av at ikkje alle klagesaker er eigna for mekling. I rapporten frå Lund & co er det peika på ein del forhold ved partane som verkar inn på om det er føremålstenleg å mekle:
«Relevante momenter vil være partenes stilling til tvisten, styrkeforholdet mellom partene, om det finnes hensiktsmessige løsninger på problemet mv. […] Hvis begge parter i en sak mener at det kan være hensiktsmessig med mekling, bør nemnda ha gode grunner for å nekte.»
Digdir stiller seg bak denne vurderinga, og meiner det er godt teke vare på i forslaget til ny § 9a.
Vidare siterer høyringsnotatet rapporten frå Lund & Co når det kjem til saker som ikkje er eigna for mekling. Her er saker om universell utforming av læremiddel særleg trekt fram som eit eksempel på saker som ikkje er eigna for mekling.
Digdir vil her presisere at omsyna som gjer at saker om universell utforming av digitale læremiddel ikkje er eigna for mekling som hovudregel gjer seg tilsvarande gjeldande for ikt-løysingar generelt. Bakgrunnen er at dette er løysingar som er i bruk av særs mange, og at klagaren kan hamne i ein vanskeleg situasjon i tilfelle den innklaga kjem med eit tilbod som løyser klagar sitt problem, men ikkje alle andre med tilsvarande utfordringar.
I denne samanhengen ønskjer også Digdir å adressere risikoen for at den innklaga gjennom ei mekling kan betale seg ut av ei sak. Dette må sjåast i samanheng med tvangsmulkt, jf. diskrol. § 13, som eit verkemiddel for å sikre gjennomføring av pålegg. Det er ikkje gitt konkrete føringar for utmåling i korkje forskrift, jf. diskrol. § 13 (5) eller forarbeida, men det er allment anerkjent at det i utmåling av storleiken på mulkta er eit vesentleg moment at det ikkje skal vere billegare å betale enn å rette opp i feila.
Digdir oppmodar derfor KUD til å sjå på tiltak som kan motverke denne risikoen.
Slik Digdir ser det bør meklingstilbodet innrettast på ein måte som er så tett opp mot meklingsinstituttet i domstolane som mogleg.
Viss det skal meklast om saker som er klaga inn for Diskrimineringsnemnda bør dette derfor, slik Digdir ser det, innrettast på ein måte som er mest mogleg i samsvar med dei allmenne prinsipp for mekling når det kjem til rettskraft, teieplikt, moglegheit for å møte med advokat osb., som også ligg til grunn i domstolane.
Dette sikrar mest mogleg heilskap mellom domstolane og Diskrimineringsnemnda som eit domstolliknande organ. Vidare støttar Digdir at viss det opnast for mekling bør dette gjelde alle samfunnsområde og alle diskrimineringsgrunnlag, ikkje berre det som er omfatta av direktiv 2024/1500, så lengje sakene er eigna for det. Dette vil sikre mest mogleg heilskap i regelverket og organiseringa.
Forslaget til ny § 9a som seier «[n]emnda skal vurdere om en sak er egnet for mekling. Er en sak egnet for mekling, skal nemnda foreslå dette for partene».
Digdir deler oppfatninga av at ikkje alle klagesaker er eigna for mekling. I rapporten frå Lund & co er det peika på ein del forhold ved partane som verkar inn på om det er føremålstenleg å mekle:
«Relevante momenter vil være partenes stilling til tvisten, styrkeforholdet mellom partene, om det finnes hensiktsmessige løsninger på problemet mv. […] Hvis begge parter i en sak mener at det kan være hensiktsmessig med mekling, bør nemnda ha gode grunner for å nekte.»
Digdir stiller seg bak denne vurderinga, og meiner det er godt teke vare på i forslaget til ny § 9a.
Vidare siterer høyringsnotatet rapporten frå Lund & Co når det kjem til saker som ikkje er eigna for mekling. Her er saker om universell utforming av læremiddel særleg trekt fram som eit eksempel på saker som ikkje er eigna for mekling.
Digdir vil her presisere at omsyna som gjer at saker om universell utforming av digitale læremiddel ikkje er eigna for mekling som hovudregel gjer seg tilsvarande gjeldande for ikt-løysingar generelt. Bakgrunnen er at dette er løysingar som er i bruk av særs mange, og at klagaren kan hamne i ein vanskeleg situasjon i tilfelle den innklaga kjem med eit tilbod som løyser klagar sitt problem, men ikkje alle andre med tilsvarande utfordringar.
I denne samanhengen ønskjer også Digdir å adressere risikoen for at den innklaga gjennom ei mekling kan betale seg ut av ei sak. Dette må sjåast i samanheng med tvangsmulkt, jf. diskrol. § 13, som eit verkemiddel for å sikre gjennomføring av pålegg. Det er ikkje gitt konkrete føringar for utmåling i korkje forskrift, jf. diskrol. § 13 (5) eller forarbeida, men det er allment anerkjent at det i utmåling av storleiken på mulkta er eit vesentleg moment at det ikkje skal vere billegare å betale enn å rette opp i feila.
Digdir oppmodar derfor KUD til å sjå på tiltak som kan motverke denne risikoen.
Faktum i ei klagesak etter heving
Høyringsnotatet gjentek det som står i rapporten frå Lund & Co om at «[n]år klager ikke ønsker å forfølge saken videre, er det ikke grunn til å bruke ytterligere ressurser på å behandle saken». Dette er ein premiss Digdir ikkje utan vidare kan stille seg bak.
Det er eit grunnleggjande prinsipp i mekling at det er løysinga mellom partane som er det sentrale, ikkje om det er juridisk eller moralsk riktig. Med dette kjem ein risiko for at det kan vere vanskeleg for klagaren å stå mot eit tilbod som gagnar seg, men som ikkje løyser problemet. Dette er særleg aktuelt for diskriminering på ikt-området, då det bak kvar klagar er rimeleg å leggje til grunn at det står mange andre som opplever den same utfordringa med den same løysinga. Ei minneleg løysing mellom partane er derfor ikkje nødvendigvis eigna til å løyse dei strukturelle problema eller oppnå målet i ldl. § 1 (3) om å «bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes».
Saman med eit anna grunnleggjande prinsipp i mekling – konfidensialitet – kan mekling bidra til å oppretthalde strukturelle problem.
For å motverke følgjene av dette, men samstundes leggje til rette for mekling i samsvar med grunnprinsippa, tilrår Digdir at KUD vurderer om Diskrimineringsnemnda bør orientere relevante myndigheitsorgan om faktumet i saker med verknad utover klagar i dei tilfella desse blir heva. Faktumet i dei forlikte sakene kan då gå inn som datagrunnlag for myndigheitsorganas risikovurderingar.
[1] Rapporten frå Lund & Co viser mellom anna til «Vår gjennomgang av saker som avsluttes uten avgjørelse viser at et betydelig antall saker avsluttes fordi klager trekker klagen. I flere tilfeller opplyser klager at saken er forlikt fordi klager og innklagede har kommet til enighet. Nemnda har i dag ikke adgang til å heve saker som forlikt. Slike saker blir dermed avsluttet uten avgjørelse, og årsaken til at saken avsluttes uten avgjørelse fremgår ikke av statistikken. Der klager trekker klagen underveis i saksbehandlingen, bør sekretariatet etter vårt syn få anledning til å avslutte saken som hevet. Ved å åpne for en adgang til heving når en sak trekkes, vil det i statistikken synliggjøres at disse sakene avsluttes etter initiativ fra klager selv. Dette kan avbøte noe av den kritikken som er rettet mot at nemnda avslutter et stort antall saker uten avgjørelse. Slik vi ser det, vil det være hensiktsmessig å åpne for heving uavhengig av hvorfor klagen trekkes.»
[2] Sjå Lund & Co-rapporten kapittel 6.6 om sakstypar som er mindre eigna for handsaming i Diskrimineringsnemnda
Det er eit grunnleggjande prinsipp i mekling at det er løysinga mellom partane som er det sentrale, ikkje om det er juridisk eller moralsk riktig. Med dette kjem ein risiko for at det kan vere vanskeleg for klagaren å stå mot eit tilbod som gagnar seg, men som ikkje løyser problemet. Dette er særleg aktuelt for diskriminering på ikt-området, då det bak kvar klagar er rimeleg å leggje til grunn at det står mange andre som opplever den same utfordringa med den same løysinga. Ei minneleg løysing mellom partane er derfor ikkje nødvendigvis eigna til å løyse dei strukturelle problema eller oppnå målet i ldl. § 1 (3) om å «bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes».
Saman med eit anna grunnleggjande prinsipp i mekling – konfidensialitet – kan mekling bidra til å oppretthalde strukturelle problem.
For å motverke følgjene av dette, men samstundes leggje til rette for mekling i samsvar med grunnprinsippa, tilrår Digdir at KUD vurderer om Diskrimineringsnemnda bør orientere relevante myndigheitsorgan om faktumet i saker med verknad utover klagar i dei tilfella desse blir heva. Faktumet i dei forlikte sakene kan då gå inn som datagrunnlag for myndigheitsorganas risikovurderingar.
[1] Rapporten frå Lund & Co viser mellom anna til «Vår gjennomgang av saker som avsluttes uten avgjørelse viser at et betydelig antall saker avsluttes fordi klager trekker klagen. I flere tilfeller opplyser klager at saken er forlikt fordi klager og innklagede har kommet til enighet. Nemnda har i dag ikke adgang til å heve saker som forlikt. Slike saker blir dermed avsluttet uten avgjørelse, og årsaken til at saken avsluttes uten avgjørelse fremgår ikke av statistikken. Der klager trekker klagen underveis i saksbehandlingen, bør sekretariatet etter vårt syn få anledning til å avslutte saken som hevet. Ved å åpne for en adgang til heving når en sak trekkes, vil det i statistikken synliggjøres at disse sakene avsluttes etter initiativ fra klager selv. Dette kan avbøte noe av den kritikken som er rettet mot at nemnda avslutter et stort antall saker uten avgjørelse. Slik vi ser det, vil det være hensiktsmessig å åpne for heving uavhengig av hvorfor klagen trekkes.»
[2] Sjå Lund & Co-rapporten kapittel 6.6 om sakstypar som er mindre eigna for handsaming i Diskrimineringsnemnda