Troms og Finnmark statsadvokatembeter avgir med dette høringsuttalelse til NOU 2023:21 Embetsordningen – i takt med tiden.
I utredningens kap. 8.5 anbefaler utvalget at riksadvokaten, assisterende riksadvokat, førstestatsadvokatene og generaladvokaten utnevnes av Kongen i statsråd i embeter. Statsadvokatene ansattes av Riksadvokatembetet og vil dermed være statsansatte og ikke embetsmenn. Politimestrene og visepolitimestrene bør ha samme ansettelsesform og stillingsvern som statsadvokatene og ansettes av Politidirektoratet.
I kap. 8.5 understrekes først betydningen av en uavhengig påtalemyndighet som fatter avgjørelser uten utilbørlig ytre påvirkning eller press. Deretter forslås likevel at statsadvokatene, politimester og visepolitimester ikke lenger skal være embetsmenn.
Denne endringen synes i hovedsak å være begrunnet med at siden riksadvokaten og enkelte førstestatsadvokater (embetslederne) kan instruere om hvordan en sak skal behandles og avgjøres, har ikke statsadvokatene, politimestrene og visepolitimestrene behov for særlig vern om sin tjenesteutøvelse.
Påtalemyndigheten er en del av den utøvende makt. Domstolene trer bare i virksomhet etter begjæring av en påtaleberettiget, og deres virksomhet opphører når begjæringen er trukket tilbake, jf. straffeprosessloven § 63. Påtalemyndigheten bestemmer også over etterforskningen i politiet, da det følger av straffeprosessloven § 225 at etterforskning besluttes, ledes og avsluttes av påtalemyndigheten. All etterforskning og påtaleavgjørelse er underlagt høyere påtalemyndighet. Riksadvokaten og vedkommende statsadvokat kan gi pålegg om å iverksette etterforskning og om hvordan denne skal gjennomføres, samt om stansing, jf. straffeprosessloven § 225 annet ledd. Det følger videre av straffeprosessloven § 75 at en påbegynt forfølgning kan frafalles av overordnet påtalemyndighet, videre av annet ledd at beslutning om å unnlate påtale eller om å frafalle en påbegynt forfølgning mot en siktet kan omgjøres av overordnet påtalemyndighet innen tre måneder. Det følger også av straffeprosessloven § 59 at overordnet påtalemyndighet kan overta behandlingen av en sak fra en underordnet, og gi ordre om avgjørelse av spørsmålet om påtale. Dette er ingen teoretisk overbygning på generelt nivå, men gjelder enkeltsak.
Dette innebærer at statsadvokatene har en sterk og overordnet rolle i strafferettspleien. Statsadvokatene står ansvarlig for sine avgjørelser, og disse har stor betydning for de som berøres. Statsadvokatene lever ikke i et vakuum, og utsettes stadig for ytre påvirkning, det være seg fra politikere, politiet, media, samfunnsaktører, og selvsagt forsvarere og bistandsadvokater. Statsadvokatene behandler de mest alvorlige straffesakene, som regelmessig vil ha stor offentlig interesse. Det kan vises bl.a. vises til at statsadvokat ved vårt embete tok ut tiltale og iretteførte sak mot en tidligere fylkesmann, statsråd og stortingsrepresentant. Statsadvokatene har et særlig behov for sterk beskyttelse, slik som nedfelt i Grunnloven § 22 annet ledd, for å kunne sikre objektive avgjørelser.
Det synes som om hovedbegrunnelsen for at statsadvokatene, politimestrene og visepolitimestrene ikke lenger skal være embetsholdere, er endringen i straffeprosessloven § 59. Det følger av denne at overordnet påtalemyndighet kan gi ordre om avgjørelsen av spørsmålet om påtale, samt at ved det enkelt kontor eller politidistrikt har embetsleder og politimester tilsvarende myndighet.
Det er dermed en endring i straffeprosessloven fra 1. november 2019 som begrunner at fjerning av den enkelte statsadvokats vern etter Grunnloven § 22 annet ledd. En slik endring, som skulle styrke påtalemyndighetens uavhengighet, jf. straffeprosessloven § 55, begrunner altså svekkelse av stillingsvernet til den enkelte statsadvokat. Straffeprosessloven § 55 kan endres av et flertall i Stortinget, mens Grunnloven kun kan endres med kvalifisert flertall hvor endringen må vedtas i senere stortingsperiode enn den hvor forslaget ble fremmet.
Ordningen med at embetsleder kan gi ordre til statsadvokat om avgjørelse i enkeltsak har ikke blitt benyttet ved vårt embete frem til nå. Ordningen skal benyttes med tilbakeholdenhet, i hvert fall når det gjaldt overprøving av bevisvurderingen under skyldspørsmålet, jf. Prop. 146 L (2020-2021) s. 119-120. Den enkelte statsadvokat står fortsatt ansvarlig for sine avgjørelser, og embetsleder har ikke tid eller kapasitet til å følge opp hele den løpende saksporteføljen ved embetet. Det anses uheldig om statsadvokatene må løfte saker hvor politiske ambisjoner eller annet ytre press tilsier avgjørelse i den ene eller andre retning til embetsleder, for å sikre seg mot påvirkning fra aktører med mulighet til å påvirke statsadvokatens arbeidsforhold eller karriere.
De samme hensyn som taler for at dommere skal ha et særlig sterkt stillingsvern, taler også for at statsadvokatene, politimestrene og visepolitimestrene bør ha det. Dette er særlig viktig i en omskiftelig tid i verden, hvor rettssikkerhetsgarantier settes under press og påtalemyndigheten kan benyttes som redskap til å iverksette eller stoppe strafforfølgning. Statsadvokatene har både tilsynsfunksjoner og myndighet i enkeltsak, og kan overprøve politiets vurderinger i enhver sak. Det er vanskelig å se begrunnelsen for å svekke stillingsvernet til en såpass liten gruppe, som forvalter en så sentral posisjon i strafferettspleien.
Vi er enige i at begrepet embetsmann erstattes av det kjønnsnøytrale begrepet embetsholder.
Troms og Finnmark statsadvokatembeter er av den oppfatning at både statsadvokater og førstestatsadvokater i Den høyere påtalemyndighet bør være embetsholdere med slikt vern som følger av Grunnloven § 22 annet ledd. Det samme bør gjelder for politimestrene og visepolitimestrene.
I utredningens kap. 8.5 anbefaler utvalget at riksadvokaten, assisterende riksadvokat, førstestatsadvokatene og generaladvokaten utnevnes av Kongen i statsråd i embeter. Statsadvokatene ansattes av Riksadvokatembetet og vil dermed være statsansatte og ikke embetsmenn. Politimestrene og visepolitimestrene bør ha samme ansettelsesform og stillingsvern som statsadvokatene og ansettes av Politidirektoratet.
I kap. 8.5 understrekes først betydningen av en uavhengig påtalemyndighet som fatter avgjørelser uten utilbørlig ytre påvirkning eller press. Deretter forslås likevel at statsadvokatene, politimester og visepolitimester ikke lenger skal være embetsmenn.
Denne endringen synes i hovedsak å være begrunnet med at siden riksadvokaten og enkelte førstestatsadvokater (embetslederne) kan instruere om hvordan en sak skal behandles og avgjøres, har ikke statsadvokatene, politimestrene og visepolitimestrene behov for særlig vern om sin tjenesteutøvelse.
Påtalemyndigheten er en del av den utøvende makt. Domstolene trer bare i virksomhet etter begjæring av en påtaleberettiget, og deres virksomhet opphører når begjæringen er trukket tilbake, jf. straffeprosessloven § 63. Påtalemyndigheten bestemmer også over etterforskningen i politiet, da det følger av straffeprosessloven § 225 at etterforskning besluttes, ledes og avsluttes av påtalemyndigheten. All etterforskning og påtaleavgjørelse er underlagt høyere påtalemyndighet. Riksadvokaten og vedkommende statsadvokat kan gi pålegg om å iverksette etterforskning og om hvordan denne skal gjennomføres, samt om stansing, jf. straffeprosessloven § 225 annet ledd. Det følger videre av straffeprosessloven § 75 at en påbegynt forfølgning kan frafalles av overordnet påtalemyndighet, videre av annet ledd at beslutning om å unnlate påtale eller om å frafalle en påbegynt forfølgning mot en siktet kan omgjøres av overordnet påtalemyndighet innen tre måneder. Det følger også av straffeprosessloven § 59 at overordnet påtalemyndighet kan overta behandlingen av en sak fra en underordnet, og gi ordre om avgjørelse av spørsmålet om påtale. Dette er ingen teoretisk overbygning på generelt nivå, men gjelder enkeltsak.
Dette innebærer at statsadvokatene har en sterk og overordnet rolle i strafferettspleien. Statsadvokatene står ansvarlig for sine avgjørelser, og disse har stor betydning for de som berøres. Statsadvokatene lever ikke i et vakuum, og utsettes stadig for ytre påvirkning, det være seg fra politikere, politiet, media, samfunnsaktører, og selvsagt forsvarere og bistandsadvokater. Statsadvokatene behandler de mest alvorlige straffesakene, som regelmessig vil ha stor offentlig interesse. Det kan vises bl.a. vises til at statsadvokat ved vårt embete tok ut tiltale og iretteførte sak mot en tidligere fylkesmann, statsråd og stortingsrepresentant. Statsadvokatene har et særlig behov for sterk beskyttelse, slik som nedfelt i Grunnloven § 22 annet ledd, for å kunne sikre objektive avgjørelser.
Det synes som om hovedbegrunnelsen for at statsadvokatene, politimestrene og visepolitimestrene ikke lenger skal være embetsholdere, er endringen i straffeprosessloven § 59. Det følger av denne at overordnet påtalemyndighet kan gi ordre om avgjørelsen av spørsmålet om påtale, samt at ved det enkelt kontor eller politidistrikt har embetsleder og politimester tilsvarende myndighet.
Det er dermed en endring i straffeprosessloven fra 1. november 2019 som begrunner at fjerning av den enkelte statsadvokats vern etter Grunnloven § 22 annet ledd. En slik endring, som skulle styrke påtalemyndighetens uavhengighet, jf. straffeprosessloven § 55, begrunner altså svekkelse av stillingsvernet til den enkelte statsadvokat. Straffeprosessloven § 55 kan endres av et flertall i Stortinget, mens Grunnloven kun kan endres med kvalifisert flertall hvor endringen må vedtas i senere stortingsperiode enn den hvor forslaget ble fremmet.
Ordningen med at embetsleder kan gi ordre til statsadvokat om avgjørelse i enkeltsak har ikke blitt benyttet ved vårt embete frem til nå. Ordningen skal benyttes med tilbakeholdenhet, i hvert fall når det gjaldt overprøving av bevisvurderingen under skyldspørsmålet, jf. Prop. 146 L (2020-2021) s. 119-120. Den enkelte statsadvokat står fortsatt ansvarlig for sine avgjørelser, og embetsleder har ikke tid eller kapasitet til å følge opp hele den løpende saksporteføljen ved embetet. Det anses uheldig om statsadvokatene må løfte saker hvor politiske ambisjoner eller annet ytre press tilsier avgjørelse i den ene eller andre retning til embetsleder, for å sikre seg mot påvirkning fra aktører med mulighet til å påvirke statsadvokatens arbeidsforhold eller karriere.
De samme hensyn som taler for at dommere skal ha et særlig sterkt stillingsvern, taler også for at statsadvokatene, politimestrene og visepolitimestrene bør ha det. Dette er særlig viktig i en omskiftelig tid i verden, hvor rettssikkerhetsgarantier settes under press og påtalemyndigheten kan benyttes som redskap til å iverksette eller stoppe strafforfølgning. Statsadvokatene har både tilsynsfunksjoner og myndighet i enkeltsak, og kan overprøve politiets vurderinger i enhver sak. Det er vanskelig å se begrunnelsen for å svekke stillingsvernet til en såpass liten gruppe, som forvalter en så sentral posisjon i strafferettspleien.
Vi er enige i at begrepet embetsmann erstattes av det kjønnsnøytrale begrepet embetsholder.
Troms og Finnmark statsadvokatembeter er av den oppfatning at både statsadvokater og førstestatsadvokater i Den høyere påtalemyndighet bør være embetsholdere med slikt vern som følger av Grunnloven § 22 annet ledd. Det samme bør gjelder for politimestrene og visepolitimestrene.