Høringsinnspill – Totalberedskapskommisjonen – NOU 20213: 17
Helse Sør-Øst RHF viser til høringsbrev av 16. juni 2023 fra Justis- og beredskapsdepartementet, og takker for muligheten til å komme med høringssvar.
Helse Sør-Øst RHF ønsker innledningsvis å understreke at for å styrke beredskapen og håndteringen av kommende nasjonale og sektorovergripende kriser, vil det være nødvendig å følge opp vesentlige anbefalinger som har fremkommet av kommisjonens arbeid, samt at dette må sees i sammenheng med arbeid utført av Forsvarskommisjonen, Koronakommisjonen, Koronautvalget, Helsepersonellkommisjonen og den kommende stortingsmeldingen om helseberedskap. Helse Sør-Øst RHF mener det er gjort et godt arbeid og slutter seg til rapporten i stort. Innspillene tar utgangspunkt i noen utvalgte områder. Det forventes at flere av disse områdene omtales i den kommende helseberedskapsmeldingen.
Helseberedskap - Roller, ansvar, organisering, samarbeid og samordning
Beredskapsprinsippene ansvar, likhet, nærhet og samvirke er en nyttig og viktig overordnet retningsviser for samfunnets beredskapsplanlegging. Det er regjeringens ansvar å planlegge og dimensjonere landets beredskap. Dette er en generell, viktig forutsetning for at de sentrale beredskapsprinsippene skal kunne etterleves. Helse- og omsorgsdepartementets viktigste oppgave som leder for beredskap i helsetjenesten er å fastsette rammebetingelser og forutsetninger for planlegging og iverksetting i underliggende virksomheter.
Det er viktig at beredskapsprinsippene i fremtiden også ligger til grunn for planlegging og håndtering av beredskapshendelser. Det er i noen tilfeller nødvendig å avvike fra disse prinsippene, for raskt å sørge for riktig sammensatt kompetanse for å søke løsninger og beslutninger knyttet til hendelser. Ett eksempel som her nevnes, er organiseringen av Kriseutvalget for atomberedskap.
Samordning tverrsektorielt har, både gjennom pandemien og krigen i Ukraina, vist seg å være en viktig faktor for å utvikle god situasjonsforståelse og for å håndtere beredskapssituasjoner. Det er imidlertid behov for at koordinering og samordning tverrsektorielt gjennom langvarige hendelser i større grad fremkommer av overordnet planverk.
Helse Sør-Øst RHF støtter kommisjonens vurdering mht. behov for en gjennomgang forholdet mellom eierstyring og myndighetsstyring innenfor beredskapsfeltet i spesialisthelsetjenesten. Helse Sør-Øst RHF mener det er behov for å gjennomgå forholdet mellom den formelle styringslinjen i helse- og omsorgssektoren og oppgaver delegert til Helsedirektoratet.
Dimensjonering av helseberedskapen
Kommisjonen fremhever særlig behovet for tydeligere nasjonale ambisjoner for dimensjonering av helseberedskap. Helse Sør-Øst RHF støtter dette behovet. De senere års endringer i utfordringsbildet gjør at behovet for langsiktig planlegging innen nasjonal beredskap øker, og at planleggingsforutsetninger må tydeliggjøres. Det er behov for en overordnet dimensjonering av nasjonal beredskap og det er en forutsetning at overordnede myndigheter fastsetter klare og veldefinerte mål for de aktiviteter som skal utføres av virksomhetene. Dette inkluderer føringer for hvilken kapasitet, utholdenhet og omstillingsevne virksomheter forventes å ha. Eksempelvis gjelder dette antall døgn og timer som sykehus skal planlegge for i tilfelle bortfall av kritiske innsatsfaktorer for helsetjenesten, inkludert vann og strøm.
Økt fokus på beredskap medfører økte kostander. For spesialisthelsetjenesten medfører dette flere forebyggende tiltak, flere beredskaps- og sikkerhetstiltak, og mer øvingsaktivitet. Dette understreker behovet for overordnet dimensjonering, prioritering og finansiering.
Kapasitet i spesialisthelsetjenesten
Kommisjonen viser til funn fra FFI, (kap. 25.5.3) som omhandler en underdimensjonering av sivil-militær helseberedskap, herunder utilstrekkelig kapasitet i sykehusene til å motta og behandle et stort antall militære traumepasienter. Helse Sør-Øst RHFs vurdering er at helsetjenesten samlet sett har stor behandlingskapasitet, fleksibilitet og tilpasningsevne.
Lov om helsemessig og sosial beredskap gir rammer for beredskap og beredskapsmessig planlegging i den offentlige helse- og omsorgstjenesten, herunder bl.a. regionale helseforetak, helseforetak, samt private som i henhold til lov eller avtale tilbyr helse- og omsorgstjenester. Iht. lovens § 1-1 (lovens formål) skal virksomheter loven omfatter kunne fortsette og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, på basis av den daglige tjeneste, oppdatert planverk og regelmessige øvelser, slik det er bestemt i eller i medhold av loven.
Enkelte beredskapssituasjoner vil kunne utfordre behandlingskapasiteten i hele eller deler av spesialisthelsetjenesten. Dette vil særlig gjelde omfattende og langvarige hendelser. Slike situasjoner vil kunne kreve at deler av behandlingstilbudet må omstilles eller oppskaleres, samt sikre tilstrekkelige personellressurser. Dette vil kunne innebære endret prioritering av hvordan behandlingstilbudet skal benyttes og hvilke pasienter som skal behandles eller vente lenger på behandling.
Helse Sør-Øst har beredskapsplanverk som omtaler aktuelle virkemidler for kapasitetsøkning på lokalt og regionalt nivå. Virkemidlene må tilpasses den aktuelle situasjonen. Herunder vil dette kunne dreie seg om:
Omstilling av kapasitet i en krigssituasjon fordrer, som kommisjonen peker på, tydeliggjøring fra overordnede myndigheter mht. både ambisjonsnivå og prioritering. Det forventes at den kommende helseberedskapsmeldingen tydeliggjør forventninger om hvordan ressursene kan utvikles i totalforsvarssammenheng i et langsiktig perspektiv.
Både utilsiktede og tilsiktede brudd på digital sikkerhet kan ha betydning for leveranse av helsetjenester. Det er etablerte samarbeidsstrukturer, varslingslinjer og beredskapsplaner mht. forebygging og håndtering av digitale hendelser. Helse Sør-Øst RHF ønsker å understreke viktigheten av løpende utvikling av etablerte strukturer, varslingsrutiner, planverk, samt de etablerte nasjonale funksjonene, herunder HelseCERT, Nasjonalt cybersikkerhetssenter og Nasjonalt cyberkrimsenter.
Tettere integrering av næringslivet
Kommisjonen anbefaler at det er helt nødvendig å integrere næringslivet tettere i nasjonal beredskap. Helse Sør-Øst RHF er enig i denne vurderingen. For å kunne levere helsetjenester er virksomhetene i Helse Sør-Øst avhengige av store deler av privat virksomhet. Vannforsyning, matforsyning, ekom, kraftforsyning og drivstofforsyning er kritiske funksjoner for å ivareta drift. Helse- og omsorg er en kritisk samfunnsfunksjon, og det forventes prioritet ved knapphet på forsyninger og redusert tilgjengelighet på kritisk infrastruktur. Det er som kommisjonen påpeker, viktig at informasjonsdelingen mellom myndighetene og næringslivet styrkes og at næringslivet er representert i råds- og beslutningsstrukturer.
Helseforetakenes tilgang til vann er avgjørende for opprettholdelse av drift. Vann benyttes i stor grad til hygieniske og sanitære forhold, samt flere typer medisinske behandlinger. Sårbarheten er størst hvis ledningsnettet svikter, og den eksterne vannforsyningen opphører. Det foreligger flere tiltak med hensyn til vann av manglende drikkevannskvalitet (koking av vann, leveranseavtaler om forsyning av drikkevann). Kommuner og vannverkseier har ansvar for leveranse av nødvann. Det er krevende å tilstrebe tilstrekkelige mengder nødvann til å kunne opprettholde drift. De viktigste tiltakene anses å være risikoreduserende tiltak for å forebygge evt. svikt i ledningsnettet. I kapittel 15.4.4 Krav til egenberedskap påpeker kommisjonen at krav til egenberedskap ved bortfall av kritiske innsatsfaktorer som vann, handler om prioriteringer og risikoaksept, som nasjonale myndigheter, og i siste instans politisk nivå, bør ta stilling til. Helse Sør-Øst RHF ønsker å understreke at dette er et meget viktig poeng.
Helse- og omsorgsdepartementet har sendt på høring forslag til endring av forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Departementet foreslår at kommuner, fylkeskommuner og regionale helseforetak skal sørge for beredskapslagring av smittevernutstyr tilsvarende seks måneders normalforbruk. Helse Sør-Øst RHF støtter høringsforslaget og mener det er et viktig tiltak i møte med kommende pandemier.
Helse Sør-Øst RHF og helseforetakene/sykehusene har beredskapsansvar for forsyning til egen virksomhet. Beredskapen skal baseres på relevante risikovurderinger. Helse Sør-Øst RHF har i samarbeid med de øvrige regionale helseforetakene levert en utredning til Helse- og omsorgsdepartementet for etablering og drift av et permanent beredskapslager av smittevernutstyr og vaksinasjonsutstyr. I utredningen anbefales det at ett av de regionale helseforetakene får ansvar for det permanente nasjonale beredskapslageret for smittevernutstyr og vaksinasjonsutstyr. Et viktig tiltak mht. fremtidig styrking av forsyningssikkerheten er at det bør etableres en sentralisert overvåkning av den globale situasjonen i transportmarkedet og situasjonen rundt den globale råvaretilgangen. I en krisesituasjon bør også produksjonsleddet monitoreres.
Det er viktig at samfunnskritiske virksomheter defineres og tydeliggjøres, samt at kritiske avhengigheter som understøtter disse, gis nødvendig prioritet for å opprettholde drift. Det er behov for felles planforutsetninger og konkrete føringer knyttet til forsyning av kraft og drivstoff. Bl.a. bør prioritering og krav til redundans ligge til grunn.
Helse Sør-Øst RHF viser til høringsbrev av 16. juni 2023 fra Justis- og beredskapsdepartementet, og takker for muligheten til å komme med høringssvar.
Helse Sør-Øst RHF ønsker innledningsvis å understreke at for å styrke beredskapen og håndteringen av kommende nasjonale og sektorovergripende kriser, vil det være nødvendig å følge opp vesentlige anbefalinger som har fremkommet av kommisjonens arbeid, samt at dette må sees i sammenheng med arbeid utført av Forsvarskommisjonen, Koronakommisjonen, Koronautvalget, Helsepersonellkommisjonen og den kommende stortingsmeldingen om helseberedskap. Helse Sør-Øst RHF mener det er gjort et godt arbeid og slutter seg til rapporten i stort. Innspillene tar utgangspunkt i noen utvalgte områder. Det forventes at flere av disse områdene omtales i den kommende helseberedskapsmeldingen.
Helseberedskap - Roller, ansvar, organisering, samarbeid og samordning
Beredskapsprinsippene ansvar, likhet, nærhet og samvirke er en nyttig og viktig overordnet retningsviser for samfunnets beredskapsplanlegging. Det er regjeringens ansvar å planlegge og dimensjonere landets beredskap. Dette er en generell, viktig forutsetning for at de sentrale beredskapsprinsippene skal kunne etterleves. Helse- og omsorgsdepartementets viktigste oppgave som leder for beredskap i helsetjenesten er å fastsette rammebetingelser og forutsetninger for planlegging og iverksetting i underliggende virksomheter.
Det er viktig at beredskapsprinsippene i fremtiden også ligger til grunn for planlegging og håndtering av beredskapshendelser. Det er i noen tilfeller nødvendig å avvike fra disse prinsippene, for raskt å sørge for riktig sammensatt kompetanse for å søke løsninger og beslutninger knyttet til hendelser. Ett eksempel som her nevnes, er organiseringen av Kriseutvalget for atomberedskap.
Samordning tverrsektorielt har, både gjennom pandemien og krigen i Ukraina, vist seg å være en viktig faktor for å utvikle god situasjonsforståelse og for å håndtere beredskapssituasjoner. Det er imidlertid behov for at koordinering og samordning tverrsektorielt gjennom langvarige hendelser i større grad fremkommer av overordnet planverk.
Helse Sør-Øst RHF støtter kommisjonens vurdering mht. behov for en gjennomgang forholdet mellom eierstyring og myndighetsstyring innenfor beredskapsfeltet i spesialisthelsetjenesten. Helse Sør-Øst RHF mener det er behov for å gjennomgå forholdet mellom den formelle styringslinjen i helse- og omsorgssektoren og oppgaver delegert til Helsedirektoratet.
Dimensjonering av helseberedskapen
Kommisjonen fremhever særlig behovet for tydeligere nasjonale ambisjoner for dimensjonering av helseberedskap. Helse Sør-Øst RHF støtter dette behovet. De senere års endringer i utfordringsbildet gjør at behovet for langsiktig planlegging innen nasjonal beredskap øker, og at planleggingsforutsetninger må tydeliggjøres. Det er behov for en overordnet dimensjonering av nasjonal beredskap og det er en forutsetning at overordnede myndigheter fastsetter klare og veldefinerte mål for de aktiviteter som skal utføres av virksomhetene. Dette inkluderer føringer for hvilken kapasitet, utholdenhet og omstillingsevne virksomheter forventes å ha. Eksempelvis gjelder dette antall døgn og timer som sykehus skal planlegge for i tilfelle bortfall av kritiske innsatsfaktorer for helsetjenesten, inkludert vann og strøm.
Økt fokus på beredskap medfører økte kostander. For spesialisthelsetjenesten medfører dette flere forebyggende tiltak, flere beredskaps- og sikkerhetstiltak, og mer øvingsaktivitet. Dette understreker behovet for overordnet dimensjonering, prioritering og finansiering.
Kapasitet i spesialisthelsetjenesten
Kommisjonen viser til funn fra FFI, (kap. 25.5.3) som omhandler en underdimensjonering av sivil-militær helseberedskap, herunder utilstrekkelig kapasitet i sykehusene til å motta og behandle et stort antall militære traumepasienter. Helse Sør-Øst RHFs vurdering er at helsetjenesten samlet sett har stor behandlingskapasitet, fleksibilitet og tilpasningsevne.
Lov om helsemessig og sosial beredskap gir rammer for beredskap og beredskapsmessig planlegging i den offentlige helse- og omsorgstjenesten, herunder bl.a. regionale helseforetak, helseforetak, samt private som i henhold til lov eller avtale tilbyr helse- og omsorgstjenester. Iht. lovens § 1-1 (lovens formål) skal virksomheter loven omfatter kunne fortsette og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, på basis av den daglige tjeneste, oppdatert planverk og regelmessige øvelser, slik det er bestemt i eller i medhold av loven.
Enkelte beredskapssituasjoner vil kunne utfordre behandlingskapasiteten i hele eller deler av spesialisthelsetjenesten. Dette vil særlig gjelde omfattende og langvarige hendelser. Slike situasjoner vil kunne kreve at deler av behandlingstilbudet må omstilles eller oppskaleres, samt sikre tilstrekkelige personellressurser. Dette vil kunne innebære endret prioritering av hvordan behandlingstilbudet skal benyttes og hvilke pasienter som skal behandles eller vente lenger på behandling.
Helse Sør-Øst har beredskapsplanverk som omtaler aktuelle virkemidler for kapasitetsøkning på lokalt og regionalt nivå. Virkemidlene må tilpasses den aktuelle situasjonen. Herunder vil dette kunne dreie seg om:
Omstilling av kapasitet i en krigssituasjon fordrer, som kommisjonen peker på, tydeliggjøring fra overordnede myndigheter mht. både ambisjonsnivå og prioritering. Det forventes at den kommende helseberedskapsmeldingen tydeliggjør forventninger om hvordan ressursene kan utvikles i totalforsvarssammenheng i et langsiktig perspektiv.
Både utilsiktede og tilsiktede brudd på digital sikkerhet kan ha betydning for leveranse av helsetjenester. Det er etablerte samarbeidsstrukturer, varslingslinjer og beredskapsplaner mht. forebygging og håndtering av digitale hendelser. Helse Sør-Øst RHF ønsker å understreke viktigheten av løpende utvikling av etablerte strukturer, varslingsrutiner, planverk, samt de etablerte nasjonale funksjonene, herunder HelseCERT, Nasjonalt cybersikkerhetssenter og Nasjonalt cyberkrimsenter.
Tettere integrering av næringslivet
Kommisjonen anbefaler at det er helt nødvendig å integrere næringslivet tettere i nasjonal beredskap. Helse Sør-Øst RHF er enig i denne vurderingen. For å kunne levere helsetjenester er virksomhetene i Helse Sør-Øst avhengige av store deler av privat virksomhet. Vannforsyning, matforsyning, ekom, kraftforsyning og drivstofforsyning er kritiske funksjoner for å ivareta drift. Helse- og omsorg er en kritisk samfunnsfunksjon, og det forventes prioritet ved knapphet på forsyninger og redusert tilgjengelighet på kritisk infrastruktur. Det er som kommisjonen påpeker, viktig at informasjonsdelingen mellom myndighetene og næringslivet styrkes og at næringslivet er representert i råds- og beslutningsstrukturer.
Helseforetakenes tilgang til vann er avgjørende for opprettholdelse av drift. Vann benyttes i stor grad til hygieniske og sanitære forhold, samt flere typer medisinske behandlinger. Sårbarheten er størst hvis ledningsnettet svikter, og den eksterne vannforsyningen opphører. Det foreligger flere tiltak med hensyn til vann av manglende drikkevannskvalitet (koking av vann, leveranseavtaler om forsyning av drikkevann). Kommuner og vannverkseier har ansvar for leveranse av nødvann. Det er krevende å tilstrebe tilstrekkelige mengder nødvann til å kunne opprettholde drift. De viktigste tiltakene anses å være risikoreduserende tiltak for å forebygge evt. svikt i ledningsnettet. I kapittel 15.4.4 Krav til egenberedskap påpeker kommisjonen at krav til egenberedskap ved bortfall av kritiske innsatsfaktorer som vann, handler om prioriteringer og risikoaksept, som nasjonale myndigheter, og i siste instans politisk nivå, bør ta stilling til. Helse Sør-Øst RHF ønsker å understreke at dette er et meget viktig poeng.
Helse- og omsorgsdepartementet har sendt på høring forslag til endring av forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Departementet foreslår at kommuner, fylkeskommuner og regionale helseforetak skal sørge for beredskapslagring av smittevernutstyr tilsvarende seks måneders normalforbruk. Helse Sør-Øst RHF støtter høringsforslaget og mener det er et viktig tiltak i møte med kommende pandemier.
Helse Sør-Øst RHF og helseforetakene/sykehusene har beredskapsansvar for forsyning til egen virksomhet. Beredskapen skal baseres på relevante risikovurderinger. Helse Sør-Øst RHF har i samarbeid med de øvrige regionale helseforetakene levert en utredning til Helse- og omsorgsdepartementet for etablering og drift av et permanent beredskapslager av smittevernutstyr og vaksinasjonsutstyr. I utredningen anbefales det at ett av de regionale helseforetakene får ansvar for det permanente nasjonale beredskapslageret for smittevernutstyr og vaksinasjonsutstyr. Et viktig tiltak mht. fremtidig styrking av forsyningssikkerheten er at det bør etableres en sentralisert overvåkning av den globale situasjonen i transportmarkedet og situasjonen rundt den globale råvaretilgangen. I en krisesituasjon bør også produksjonsleddet monitoreres.
Det er viktig at samfunnskritiske virksomheter defineres og tydeliggjøres, samt at kritiske avhengigheter som understøtter disse, gis nødvendig prioritet for å opprettholde drift. Det er behov for felles planforutsetninger og konkrete føringer knyttet til forsyning av kraft og drivstoff. Bl.a. bør prioritering og krav til redundans ligge til grunn.