Bergen kommune viser til høring av NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet, likt ansvar – ulike forutsetninger , og takker for muligheten til å gi høringssvar. Denne NOU-en gir et viktig kunnskapsgrunnlag i rammebetingelsene for videreutvikling av kommunesektoren. Det må derfor påpekes innledningsvis at høringsperioden gjennomføres på et krevende tidspunkt, siden kommunene er i overgangen mellom to valgperioder.
Kommunene er en grunnstein i velferdssamfunnet og skal ivareta innbyggernes behov gjennom rollene som demokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Med utgangspunkt i dagens generalistkommuneprinsipp gir kommunestrukturen grunnlaget for oppgavefordelingen mellom styringsnivåene i Norge. Bergen kommune er opptatt av at kommune-Norge må utvikles videre for å svare på dagens og morgendagens utfordringer.
I nasjonalbudsjettet for 2023 peker regjeringen på at handlingsrommet i budsjettene forventes å bli mindre i årene fremover, jf. Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021:
Befolkningen eldes, og det vil bli færre yrkesaktive for hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye. Aldringen av befolkningen gir økte utgifter til pensjon og press på helse- og omsorgstjenestene, samtidig som veksten i arbeidsstyrken avtar. Spesielt de minste kommunene vil møte disse utfordringene. Utsiktene for offentlige finanser fremover tydeliggjør viktigheten av bedre ressursbruk og omprioriteringer for å fremdeles kunne utvikle velferdssamfunnet. Nye offentlige tilbud vil i stadig større grad måtte finansieres gjennom reduksjon i eksisterende utgifter.
NOU-en om generalistkommunesystemet løfter fram utfordringene for kommunene om å levere tjenester i henhold til lovpålagte krav. Utvalget peker på at mindre kommuner i større grad enn de store har utfordringer med å innfri disse kravene og fremmer en rekke tiltak som vil kunne sette flere kommuner i stand til å levere et bredt tjenestetilbud i tråd med kravene. Bergen kommunene mener utvalgets tiltak i stor grad svarer på dagens utfordringsbilde, og mener samtidig at tiltakene vil kunne bidra til en mer effektiv ressursbruk i kommunene, som vil komme alle kommuner til gode, gitt en forventing om stadig redusert økonomisk handlingsrom for kommunesektoren.
Bergen kommune vil peke på at Inntektssystemutvalget la fram sin rapport om forslag til endringer i inntektssystemet høsten 2022. Regjeringens forslag til endringer i inntektssystemet skulle opprinnelig presenteres i Kommuneproposisjonen 2024, men denne har nå blitt utsatt og vil fremmes i egen melding i løpet av våren 2024. Bergen kommune mener at man ikke bør bruke mekanismene i inntektssystemet til å opprettholde prinsippet om generalistkommunene uavhengig av hvordan kommunestrukturen utvikler seg. I stedet bør det tas strukturelle grep, slik som foreslått av Generalistkommuneutvalget, som kan komme kommunesektoren til gode i et lengre perspektiv gjennom fokus på effektiv drift og å sørge for tilstrekkelig kompetanse i tjenestene.
Det å tiltrekke og beholde arbeidskraft, og å skape kompetansemiljøer i distriktene, er krevende. Dette er forhold som er belyst i Helsepersonellkommisjonens rapport om mangel på personell innenfor helse og omsorg. I tråd med generalistkommuneutvalgets anbefalinger mener Bergen kommune at kommunesammenslåinger i større grad vil sette kommunene i stand til å skape større kompetansemiljøer og dermed legge til rette for mer effektiv ressursbruk. Dette vil komme alle kommuner til gode, da inntektssystemet i dag omfordeler midler til de kommunene med mest utfordrende forutsetninger for å levere et fullverdig tjenestetilbud.
Som NOU-en beskriver, har omfanget av statlig styring økt. Detaljerte krav kan gå på bekostning av det lokale handlingsrommet og mest mulig effektiv bruk av ressursene. Mindre statlig styring vil i større grad sette kommunene i stand til å selv vri ressursbruken dit hvor behovene er størst og på den måten sikre mest mulig effektiv bruk av ressursene. I en situasjon med stadig strammere økonomiske rammer vil balansen mellom lovpålagte krav og mulighetene til lokal tilpasning i økende grad utfordres. Bergen kommune mener omfanget av statlig styring og normkrav bør begrenses ut fra prinsippet om lokal handlingsfrihet. Kommunen mener også at styring og normkrav i mange tilfeller er kostnadsdrivende og at konsekvensene av normkrav i større grad bør veies opp mot alternativ bruk av de økonomiske ressursene.
Bergen kommune mener at interkommunale samarbeid er et verktøy som både ivaretar hensynet til mer effektiv ressursbruk og at spesialkompetanse og/eller kompetansemiljøer i enkelte kommuner kan komme andre kommuner til gode. Interkommunale samarbeid vil også kunne sette enkelte kommuner i stand til å etablere og styrke kompetansemiljøer utover egne behov. Bergen kommune mener at det bør etableres og legges til rette for samarbeidsmodeller som i større grad gir insentiver til interkommunale samarbeid.
Bergen kommune inngår i mange interkommunale samarbeid, og har vært en pådriver for å utvikle nye typer samarbeid som sikrer god og nødvendig tjenesteleveranse og tjenesteinnovasjon. To eksempler på dette er etableringen av Vest brann- og redningsregion, som er et langsiktig faglig samarbeid mellom selvstendige brannvesen i 18 kommuner i bergensregionen. Bergen kommune har også etablert Samfunnssikkerhetens hus, som er et initiativ for å styrke kommunenes og samfunnets beredskapsevne i møte med større og mer komplekse utfordringer i fremtiden. En del av dette er samvirkesenteret, som observerer og deler informasjon for å sikre god kommunikasjon og koordinering mellom ulike beredskapsaktører på tvers av forvaltningsnivåene.
Et område vi vil peke spesielt på i dette innspillet er digitalisering, som har betydning for alle kommuner og brukere av kommunale tjenester. For å sikre en bærekraftig digital utvikling, vil det være avgjørende at det legges godt til rette for samarbeid mellom kommuner og mellom forvaltningsnivå. Eksemplet under med digitalisering er også relevant for andre oppgaveområder.
Bergen kommune er initiativtaker til og vertskommune for det regionale digitaliserings-samarbeidet i DigiVestland. Liknende digitaliseringsnettverk er opprettet i andre regioner. Digitalisering er et viktig bidrag for en bærekraftig kommunesektor og et viktig virkemiddel for at kommunene kan levere effektive tjenester til sine innbyggere. I disse nettverkene blir de store kommunene pådrivere for digitalisering i regionen. Gjennom å dele kompetanse og erfaring, får mindre kommuner tilgang på utprøvde verktøy og metoder. Ved å samarbeide på tvers av kommunegrenser bidrar fellesløsningene effektivt mot målet om én digital offentlig sektor (på tvers av forvaltningsnivåer og kommunegrenser), og sørger også for en større brukergruppe og økt gevinstrealisering når kommunene tar i bruk digitale nasjonale fellesløsninger. De regionale nettverkene er derfor en viktig strategi som skal føre til bedre digitale tjenester til innbyggere, organisasjoner og næringsliv.
For å sørge for en videre styrking og intensivering av digitaliseringssamarbeidet på tvers av kommunegrenser, slik det pekes på i NOU-en i kap. 14, side 233, mener vi at det vil være hensiktsmessig å løfte frem storkommuners (økte) ansvar på vegne av regionen slik det i dag utøves gjennom digitaliseringsnettverkene. Det er behov for å se utviklingen av de regionale nettverkene og øvrige aktører knyttet til IKT og digitalisering av kommunesektoren i sammenheng, blant annet for å sikre at mindre kommuner kan få del i kompetansen og kapasiteten som de større kommunene besitter på området. I praksis innebærer dette en differensiering av oppgaver og ansvar mellom store og små kommuner.
Bergen kommune mener at det ved vurdering av generalistkommuneutvalgets forslag også bør drøftes om behovet for sammenhengende, brukervennlige digitale tjenester, og hensynet til kostnader, sikkerhet og risiko knyttet til innføring og bruk av ny teknologi, taler for en ansvars- og oppgavedifferensiering mellom kommuner. Dette for å sikre at storkommunene gis rammebetingelser som gjør at de kan ta på seg oppgaven med å føre an i arbeidet med digitalisering i kommunesektoren, og at eventuelt ansvar ut over det som skal ligger hos alle kommuner gis hjemmel i lov.
Bergen kommune viser til at det gjennom Program for storbyrettet forskning har blitt gjennomført et forskningsprosjekt om Storbyenes rolle i generalistkommunesystemet . Formålet var å utarbeide et kunnskapsgrunnlag som beskriver storbyenes rolle, oppgaver og ansvar i dagens kommunelandskap. Sluttrapporten ble ferdigstilt mars 2023, og bør tas med i departementets videre arbeid. Rapporten presenterer hva som kjennetegner storbykommunenes rolle i dag og foreslår grep for hvordan rollen kan videreutvikles for å sikre et bærekraftig generalistkommunesystem.
Kartleggingene i storbyprosjektet viser at storbyene tar på seg roller som samfunnsutvikler, tjenesteleverandør og fagutvikler utover kommunegrensene. Spørsmålet er hvordan storbyene kan bidra til å opprettholde bærekraftige generalistkommuner og møte dagens og fremtidens behov for kommunal oppgaveløsning. Dagens utfordringer er i stor grad knyttet til hvordan sektoren skal møte og planlegge for økt behov for kommunale tjenester og større kompleksitet i kommunale oppgaver. Kommunene har ansvar for et spekter av stadig mer spesialiserte oppgaver som skal løses med knappe ressurser.
Bergen kommune vil oppsummere høringssvaret med å peke på at hovedformålet og hovedutfordringen for videreutviklingen av kommune-Norge, er å sikre morgendagens velferdssamfunn. Det er behov for effektive grep på alle områder i kommunesektoren, og gjennomgående tjenesteinnovasjon er nødvendig for å kunne yte nødvendig tjenestetilbud, ikke minst i fremtidens eldreomsorg. Et stadig økende behov for spesialisert arbeidskraft og robuste fagmiljø i oppgaveløsningen, tilsier at en kommunestruktur med mange små kommuner er lite forenelig med generalistkommuneprinsippet. I tillegg må det sees på grep som enten gir økt oppgavedifferensiering ut fra kommunenes ulike forutsetninger, eller som i det minste gir større fleksibilitet for de større kommunene til å drive utviklingsprosjekter som kommer hele velferdssamfunnet i Norge til gode.
Kommunene ønsker å spille en aktiv rolle i videreutviklingen av kommunesektoren og velferdssamfunnet. Bergen kommune oppfordrer derfor regjeringen til at oppfølgingen av NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet, Likt ansvar – ulike forutsetninger bidrar til at kommunene heller får mer ulikt ansvar for å kunne bidra til likere forutsetninger for fremtidens kommunesektor.
Kommunene er en grunnstein i velferdssamfunnet og skal ivareta innbyggernes behov gjennom rollene som demokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Med utgangspunkt i dagens generalistkommuneprinsipp gir kommunestrukturen grunnlaget for oppgavefordelingen mellom styringsnivåene i Norge. Bergen kommune er opptatt av at kommune-Norge må utvikles videre for å svare på dagens og morgendagens utfordringer.
I nasjonalbudsjettet for 2023 peker regjeringen på at handlingsrommet i budsjettene forventes å bli mindre i årene fremover, jf. Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021:
Befolkningen eldes, og det vil bli færre yrkesaktive for hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye. Aldringen av befolkningen gir økte utgifter til pensjon og press på helse- og omsorgstjenestene, samtidig som veksten i arbeidsstyrken avtar. Spesielt de minste kommunene vil møte disse utfordringene. Utsiktene for offentlige finanser fremover tydeliggjør viktigheten av bedre ressursbruk og omprioriteringer for å fremdeles kunne utvikle velferdssamfunnet. Nye offentlige tilbud vil i stadig større grad måtte finansieres gjennom reduksjon i eksisterende utgifter.
NOU-en om generalistkommunesystemet løfter fram utfordringene for kommunene om å levere tjenester i henhold til lovpålagte krav. Utvalget peker på at mindre kommuner i større grad enn de store har utfordringer med å innfri disse kravene og fremmer en rekke tiltak som vil kunne sette flere kommuner i stand til å levere et bredt tjenestetilbud i tråd med kravene. Bergen kommunene mener utvalgets tiltak i stor grad svarer på dagens utfordringsbilde, og mener samtidig at tiltakene vil kunne bidra til en mer effektiv ressursbruk i kommunene, som vil komme alle kommuner til gode, gitt en forventing om stadig redusert økonomisk handlingsrom for kommunesektoren.
Bergen kommune vil peke på at Inntektssystemutvalget la fram sin rapport om forslag til endringer i inntektssystemet høsten 2022. Regjeringens forslag til endringer i inntektssystemet skulle opprinnelig presenteres i Kommuneproposisjonen 2024, men denne har nå blitt utsatt og vil fremmes i egen melding i løpet av våren 2024. Bergen kommune mener at man ikke bør bruke mekanismene i inntektssystemet til å opprettholde prinsippet om generalistkommunene uavhengig av hvordan kommunestrukturen utvikler seg. I stedet bør det tas strukturelle grep, slik som foreslått av Generalistkommuneutvalget, som kan komme kommunesektoren til gode i et lengre perspektiv gjennom fokus på effektiv drift og å sørge for tilstrekkelig kompetanse i tjenestene.
Det å tiltrekke og beholde arbeidskraft, og å skape kompetansemiljøer i distriktene, er krevende. Dette er forhold som er belyst i Helsepersonellkommisjonens rapport om mangel på personell innenfor helse og omsorg. I tråd med generalistkommuneutvalgets anbefalinger mener Bergen kommune at kommunesammenslåinger i større grad vil sette kommunene i stand til å skape større kompetansemiljøer og dermed legge til rette for mer effektiv ressursbruk. Dette vil komme alle kommuner til gode, da inntektssystemet i dag omfordeler midler til de kommunene med mest utfordrende forutsetninger for å levere et fullverdig tjenestetilbud.
Som NOU-en beskriver, har omfanget av statlig styring økt. Detaljerte krav kan gå på bekostning av det lokale handlingsrommet og mest mulig effektiv bruk av ressursene. Mindre statlig styring vil i større grad sette kommunene i stand til å selv vri ressursbruken dit hvor behovene er størst og på den måten sikre mest mulig effektiv bruk av ressursene. I en situasjon med stadig strammere økonomiske rammer vil balansen mellom lovpålagte krav og mulighetene til lokal tilpasning i økende grad utfordres. Bergen kommune mener omfanget av statlig styring og normkrav bør begrenses ut fra prinsippet om lokal handlingsfrihet. Kommunen mener også at styring og normkrav i mange tilfeller er kostnadsdrivende og at konsekvensene av normkrav i større grad bør veies opp mot alternativ bruk av de økonomiske ressursene.
Bergen kommune mener at interkommunale samarbeid er et verktøy som både ivaretar hensynet til mer effektiv ressursbruk og at spesialkompetanse og/eller kompetansemiljøer i enkelte kommuner kan komme andre kommuner til gode. Interkommunale samarbeid vil også kunne sette enkelte kommuner i stand til å etablere og styrke kompetansemiljøer utover egne behov. Bergen kommune mener at det bør etableres og legges til rette for samarbeidsmodeller som i større grad gir insentiver til interkommunale samarbeid.
Bergen kommune inngår i mange interkommunale samarbeid, og har vært en pådriver for å utvikle nye typer samarbeid som sikrer god og nødvendig tjenesteleveranse og tjenesteinnovasjon. To eksempler på dette er etableringen av Vest brann- og redningsregion, som er et langsiktig faglig samarbeid mellom selvstendige brannvesen i 18 kommuner i bergensregionen. Bergen kommune har også etablert Samfunnssikkerhetens hus, som er et initiativ for å styrke kommunenes og samfunnets beredskapsevne i møte med større og mer komplekse utfordringer i fremtiden. En del av dette er samvirkesenteret, som observerer og deler informasjon for å sikre god kommunikasjon og koordinering mellom ulike beredskapsaktører på tvers av forvaltningsnivåene.
Et område vi vil peke spesielt på i dette innspillet er digitalisering, som har betydning for alle kommuner og brukere av kommunale tjenester. For å sikre en bærekraftig digital utvikling, vil det være avgjørende at det legges godt til rette for samarbeid mellom kommuner og mellom forvaltningsnivå. Eksemplet under med digitalisering er også relevant for andre oppgaveområder.
Bergen kommune er initiativtaker til og vertskommune for det regionale digitaliserings-samarbeidet i DigiVestland. Liknende digitaliseringsnettverk er opprettet i andre regioner. Digitalisering er et viktig bidrag for en bærekraftig kommunesektor og et viktig virkemiddel for at kommunene kan levere effektive tjenester til sine innbyggere. I disse nettverkene blir de store kommunene pådrivere for digitalisering i regionen. Gjennom å dele kompetanse og erfaring, får mindre kommuner tilgang på utprøvde verktøy og metoder. Ved å samarbeide på tvers av kommunegrenser bidrar fellesløsningene effektivt mot målet om én digital offentlig sektor (på tvers av forvaltningsnivåer og kommunegrenser), og sørger også for en større brukergruppe og økt gevinstrealisering når kommunene tar i bruk digitale nasjonale fellesløsninger. De regionale nettverkene er derfor en viktig strategi som skal føre til bedre digitale tjenester til innbyggere, organisasjoner og næringsliv.
For å sørge for en videre styrking og intensivering av digitaliseringssamarbeidet på tvers av kommunegrenser, slik det pekes på i NOU-en i kap. 14, side 233, mener vi at det vil være hensiktsmessig å løfte frem storkommuners (økte) ansvar på vegne av regionen slik det i dag utøves gjennom digitaliseringsnettverkene. Det er behov for å se utviklingen av de regionale nettverkene og øvrige aktører knyttet til IKT og digitalisering av kommunesektoren i sammenheng, blant annet for å sikre at mindre kommuner kan få del i kompetansen og kapasiteten som de større kommunene besitter på området. I praksis innebærer dette en differensiering av oppgaver og ansvar mellom store og små kommuner.
Bergen kommune mener at det ved vurdering av generalistkommuneutvalgets forslag også bør drøftes om behovet for sammenhengende, brukervennlige digitale tjenester, og hensynet til kostnader, sikkerhet og risiko knyttet til innføring og bruk av ny teknologi, taler for en ansvars- og oppgavedifferensiering mellom kommuner. Dette for å sikre at storkommunene gis rammebetingelser som gjør at de kan ta på seg oppgaven med å føre an i arbeidet med digitalisering i kommunesektoren, og at eventuelt ansvar ut over det som skal ligger hos alle kommuner gis hjemmel i lov.
Bergen kommune viser til at det gjennom Program for storbyrettet forskning har blitt gjennomført et forskningsprosjekt om Storbyenes rolle i generalistkommunesystemet . Formålet var å utarbeide et kunnskapsgrunnlag som beskriver storbyenes rolle, oppgaver og ansvar i dagens kommunelandskap. Sluttrapporten ble ferdigstilt mars 2023, og bør tas med i departementets videre arbeid. Rapporten presenterer hva som kjennetegner storbykommunenes rolle i dag og foreslår grep for hvordan rollen kan videreutvikles for å sikre et bærekraftig generalistkommunesystem.
Kartleggingene i storbyprosjektet viser at storbyene tar på seg roller som samfunnsutvikler, tjenesteleverandør og fagutvikler utover kommunegrensene. Spørsmålet er hvordan storbyene kan bidra til å opprettholde bærekraftige generalistkommuner og møte dagens og fremtidens behov for kommunal oppgaveløsning. Dagens utfordringer er i stor grad knyttet til hvordan sektoren skal møte og planlegge for økt behov for kommunale tjenester og større kompleksitet i kommunale oppgaver. Kommunene har ansvar for et spekter av stadig mer spesialiserte oppgaver som skal løses med knappe ressurser.
Bergen kommune vil oppsummere høringssvaret med å peke på at hovedformålet og hovedutfordringen for videreutviklingen av kommune-Norge, er å sikre morgendagens velferdssamfunn. Det er behov for effektive grep på alle områder i kommunesektoren, og gjennomgående tjenesteinnovasjon er nødvendig for å kunne yte nødvendig tjenestetilbud, ikke minst i fremtidens eldreomsorg. Et stadig økende behov for spesialisert arbeidskraft og robuste fagmiljø i oppgaveløsningen, tilsier at en kommunestruktur med mange små kommuner er lite forenelig med generalistkommuneprinsippet. I tillegg må det sees på grep som enten gir økt oppgavedifferensiering ut fra kommunenes ulike forutsetninger, eller som i det minste gir større fleksibilitet for de større kommunene til å drive utviklingsprosjekter som kommer hele velferdssamfunnet i Norge til gode.
Kommunene ønsker å spille en aktiv rolle i videreutviklingen av kommunesektoren og velferdssamfunnet. Bergen kommune oppfordrer derfor regjeringen til at oppfølgingen av NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet, Likt ansvar – ulike forutsetninger bidrar til at kommunene heller får mer ulikt ansvar for å kunne bidra til likere forutsetninger for fremtidens kommunesektor.