Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) viser til Kommunal- og distriktsdepartementets brev 24. april 2023 om høring av NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet.
DSB har både gitt skriftlig innspill og hatt møte med utvalgets sekretariat underveis i utvalgets arbeid. Vi kan imidlertid ikke se at våre bidrag er hensyntatt i utvalgets rapport. DSB mener at det omfattende og komplekse ansvaret som ligger til kommunens beredskap kun i begrenset grad er omtalt i rapporten, og at det er nødvendig at disse perspektivene belyses i tilstrekkelig grad. Dette gjelder beredskapsoppgaver både innenfor DSBs ansvarsområder og innenfor andre sentrale beredskapsmyndigheters ansvar, som kommunen må være i stand til å håndtere.
DSB støtter i hovedsak utvalgets anbefalinger om en aktiv politikk for større kommuner og interkommunalt arbeid. Vi har likevel innspill på områder der det vil være behov for større fleksibilitet i generalistkommunesystemet, enn det som kommer frem av Generalistkommuneutvalgets utredning. Dette behovet er av betydning i situasjoner der sikkerhetspolitikk, klima og en endret økonomisk virkelighet virker inn på generalistkommunenes mulighet til å ivareta beredskapsansvaret. Som samfunnssikkerhetsmyndighet vil DSB peke på følgende:
1) Utvalget anbefaler ikke å flytte oppgaver regionalt eller til staten.
DSBs kommentar: Erfaring fra krisehåndtering viser at det er etter DSBs vurdering er behov for en fleksibilitet i oppgavefordeling ved store beredskapshendelser. Regjeringen har f.eks. muligheter til å gi fullmakter til statsforvalterne i krisehåndtering, også ved hendelser i fred slik det ble gjort under pandemihåndteringen da statsforvalterne fikk påleggskompetanse slik at kommunene opprettet karantenehotell. Slike fullmakter er etter vår oppfatning ikke tilstrekkelige på alle områder, særlig der det er fare for tidstap. Et slikt område er brann og redning, der vi mener det er nødvendig at noen fellesressurser og medfølgende myndighet plasseres regionalt.
2) Utvalget anbefaler ikke oppgavedifferensiering.
DSBs kommentar: I en krevende sikkerhetspolitisk situasjon vil behovet for en slik fleksibilitet etter vår mening bli enda tydeligere; noen eksempler:
• Forsvaret vil i en væpnet konflikt evakuere sivilbefolkningen rundt nøkkelobjekter. Det er Sivilforsvaret som skal sørge for evakueringen, mens kommuner er forventet å kunne ta imot evakuerte. Vi legger til grunn at dette vil ramme kommunene ulikt ut fra sin strategiske betydning. Sivilforsvaret vil trenge en større geografisk radius for å kunne ivareta sivilbefolkningens beskyttelse, enn at dette kan ivaretas innen en kommune, eller som interkommunalt samarbeid.
• Forsyninger til befolkningen er i utgangspunktet regionalisert gjennom næringsberedskapsloven. Kommunene der sentrale forsyningsanlegg er lokalisert vil måtte ta et større ansvar for å bistå næringslivet, enn andre generalistkommuner.
• Helseberedskapen legger til grunn at helseforetak evakuerer sivile pasienter til kommunehelsetjenesten. Selv med større kommuner og interkommunalt samarbeid, er det ikke gitt at den enkelte generalistkommune eller et interkommunalt samarbeidet vil være i stand til å møte en slik pågang. Det er grunn til å tro at det er behov for en større geografisk radius for at en samlet kommunal helsetjeneste skal kunne ivareta statlige forventinger til helseberedskapen.
DSB mener at det derfor kan virke som at utvalget undervurderer kommunenes faktiske beredskapsplikter i en ev. væpnet konflikt, for eksempel knyttet til helseberedskap.
3) Utvalget anbefaler verken å flytte oppgaver regionalt eller til staten, eller oppgavedifferensiering. DSBs innspill:
DSB mener at dette er nødvendig på brann- og redningsområdet både for å sikre tilgang til kompetanse og sikre håndtering og støtte til den lokale beredskapen i fremtidens utfordringsbilde. Brann- og redningsvesenet er en svært viktig (ofte den viktigste) ressursen i den operative kommunale beredskapen. DSB mener det må legges til rette for økt samarbeid om utvalgte oppgaver på et regionalt nivå, og at det er behov for å se dette også i en nasjonal sammenheng.
• Formålet med et regionalt nivå er å legge til rette for større fagmiljøer på områder der hvert enkelt brann- og redningsvesen hver for seg har begrensede ressurser og kompetanse. Slike strukturer vil være egnet til å understøtte den lokale håndteringen av både forebyggende oppgaver og beredskapsoppgaver, og vil ikke rokke ved den kommunale beredskapen basert på blant annet responstidskrav i forskrift. Fullmakter må også etableres slik at dette er på plass dersom det skulle oppstå et særskilt behov for at regionalt nivå gis i oppgave å koordinere en innsats.
• Ved store nasjonale hendelser, som for eksempel skogbranner, vil det kunne oppstå et behov for prioritering av ressursene på tvers av flere brann- og redningsvesens ansvarsområder. Det bør derfor etableres en strategisk og koordinerende ledelsesfunksjon nasjonalt som kan tre inn når regionale myndigheter ber overordnet myndighet om å overta ledelsen.
På bakgrunn av disse utfordringene, vil Generalistkommuneutvalgets anbefalinger, etter DSBs vurdering, i for liten grad møte kommunenes utfordringer som lokal beredskapsmyndighet. Kommunene har et omfattende beredskapsansvar, og DSB er usikre på om generalistkommunesystemet gir tilstrekkelig fleksibilitet og mulighet for å møte dagens og fremtidens utfordringsbilde, uten at det samtidig åpnes for både regional støtte og oppgave- og geografiske differensiering av kommunene.
Kommunens beredskap favner bl.a. kommunens ansvar for sivilforsvarsoppgaver og sivile beskyttelsestiltak. Brann- og redningsvesenet er kommunalt, og kommunen er både planmyndighet, tjenesteleverandør, eier og lokal samordner. I møte med klimaendringene, teknologiutviklingen, endringer i demografi og endret sikkerhetspolitisk situasjon, må både forebygging og beredskap forsterkes.
DSB støtter derfor utvalgets vurdering av at "dagens situasjon vil bli mer utfordrende framover. Kommunene og det norske samfunnet står overfor krevende samfunnsendringer, som blant annet demografiske endringer, strammere offentlig økonomi, klima- og miljøkrisen og forsterkede behov for samfunnssikkerhet og beredskap". Vi er imidlertid usikre på om utvalgets anbefalinger tar høyde for å møte disse utfordringene, utfra et samfunnssikkerhetsperspektiv.
I tillegg til Generalistkommuneutvalgets utredning, er det nylig gjennomført flere offentlige utredninger av betydning for den nasjonale beredskapen. Disse vil på sikt kunne påvirke kommunens roller og ansvar innen samfunnssikkerhet og beredskap.
Fra DSBs ståsted er brann- og redningsvesenet kommunens viktigste operative beredskapsressurs, og som i tillegg har lokal tilstedeværelse. Vi avslutter vårt høringssvar med en omtale av brann- og redningsområdet.
Kommunen og former for samfunnssikkerhet og beredskap
Innen samfunnssikkerhet og beredskap har kommunene roller og oppgaver, som i hovedsak kan deles to hovedområder; 1) grunnberedskapen og 2) den nasjonale beredskapen. Totalberedskapskommisjonen forklarer grunnberedskap slik: "Sammen med kommunenes egne ressurser, mener kommisjonen at de tre nødetatene, brann- og redningsvesenet, politiet og helsetjenesten, den offentlig organiserte redningstjenesten og frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner, utgjør selve grunnberedskapen i Norge" (NOU 2023:17 pkt. 1.5). Senere understreker Totalberedskapskommisjonen forholdet mellom grunnberedskapen og den øvrige nasjonale beredskapen: "Grunnberedskapen er fundamentet for vår evne til å forebygge og håndtere kriser i både fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig" (NOU 2023:17 pkt. 2.1.4).
DSB legger til grunn at kommunens egne oppgaver og ressurser i grunnberedskapen også handler om kommunens ansvar for vedlikehold av sivilforsvarets materiell, som planmyndighet, forebyggende prosedyrer for sikkerhet og evnen til å opprettholde leveranser i kommunens tjenester og funksjoner.
Den nasjonale beredskapen, eller totalforsvaret, er regjeringens samlede beredskap som styres og bygges sentralt. Beredskapsansvaret følger sektoransvaret som følges opp med lovpålagte beredskapsoppgaver for kommunen. Samlet har kommunene et omfattende beredskapsansvar. I den nasjonale beredskapen er det også forberedte krav og forventinger til kommunen om å kunne øke kapasitet i tjenester og funksjoner.
Samfunnssikkerhet og kommunenes ulike roller
Kommunenes samlede ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap treffer alle grunnleggende roller som Generalistkommuneutvalget trekker frem. Vi er enige med Generalistkommuneutvalget i at det ligger samfunnssikkerhets- og beredskapsoppgavene i samfunnsutviklerrollen. I denne rollen legger Generalistkommuneutvalget vekt på bl.a. håndtering av klimaendringer og natur- og virksomhetsfarer, og på utvikling av samfunnssikkerhet innen og samfunns- og arealplanlegging slik det stilles krav om i både plan- og bygningsloven og i sivilbeskyttelseslovens krav til kommunal beredskapsplikt.
DSB mener allikevel at hovedvekten av kommunens samfunnssikkerhets- og beredskapsansvar er mest gjenkjennelig i myndighetsutøverrollen og tjenesteutviklerrollen. Vi begrunner dette med at kommunal beredskapsplikt gir kommunen rolle som lokal samordner og strategisk kriseledelse i kommunen som geografisk område. Kommunen i myndighetsutøverrollen skal se til at det samlede beredskapsansvaret i kommunen er helhetlig og samordnet. Dette inkluderer samordning av det omfattende beredskapsansvaret som ligger i tjenesteyterrolle. Slik vi vurderer det, har Generalistkommuneutvalget med unntak av drikkevann og brann- og redningsvesen, i liten grad vurdert andre faglige og lovpålagte beredskapskrav innen kommunens ulike tjenester og funksjoner. Dette er f.eks. oppgaver innen sivilforsvar og helse- og sosialberedskap, og som skal gjøre kommunen forberedt til å beskytte befolkningen ved ekstraordinære hendelser og i væpnet konflikt. Flere av kommunenes tjenester, har også oppgaver der Norge har internasjonale forpliktelser i beskyttelse av sivilbefolkning og kulturminner gjennom krigens folkerett.
DSB vil også løfte frem betydningen av kommunens rolle som lokalpolitisk aktør og arena. Det kommunale selvstyret og kommunene som demokratisk arena representerer grunnleggende samfunnsverdier som beredskapen skal beskytte. For å beskytte disse, må kommunen utforme en samfunnssikkerhetspolitikk som bygger trygge og robuste lokalsamfunn. Dette innebærer å ha en forberedt kriseledelse og motstandsdyktige tjenester og funksjoner uansett situasjon.
Den begrensede omtalen av kommunens samlede beredskapsansvar kan illustreres med følgende i kapittel 5.5.4: "Med utgangspunkt i ROS-analysen skal kommunen utarbeide en beredskapsplan som blant annet skal inneholde en oversikt over tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser". ROS-analyser er et viktig verktøy for kommunen, men DSB er urolig for at den siterte teksten kan skygge for at kommunens ansvar strekker seg betydelig lenger. Tilsvarende krav gis både i kommunal beredskapsplikt og som krav til beredskapen i flere av kommunens tjenesteområder. Én ROS-analyse er altså ikke tilstrekkelig. Overordnet beredskapsplan er et av virkemidlene i kommunal beredskapsplikt. En slik plan skal i motsetning til beredskapsplanene for tjenestene, være en generisk beredskapsplan "all hazard approch", og skal bidra til at kommunens ledelse (kriseledelsen) er forberedt til å ivareta eget myndighetsansvar og samordne beredskapen i kommunen. Kommunens øvrige beredskapsplaner inneholder normalt tiltak for å ivareta kommunenes "hjelpeplikter" og evne til å opprettholde og raskt gjenopprette kommunale funksjoner og tjenester om de svikter eller utsettes for påkjenninger.
Beredskapsdilemma i kommunen?
Generalistkommuneutvalget anbefaler at generalistkommuneprinsippet videreføres. På denne bakgrunn vil utvalget heller ikke anbefale oppgave- og geografisk differensiering eller å flytte oppgaveansvar fra kommuner over til fylkeskommunen eller staten. DSB vil peke på noen fremtidige utfordringer knyttet til denne anbefalingen, både i grunnberedskapen og i den nasjonale beredskapen.
1. Generalistkommunen er å oppfatte som en fremmer som sikrer et lokalt tilpasset fundament for å ivareta samfunnssikkerhetshensyn, beredskap mot klimaendringene og grunnberedskap for hele landet, forutsatt at lovpålagte oppgaver følges. Som lokal samordningsmyndighet er kommunene en trygg havn for befolkningen ved ekstraordinære hendelser.
Når Generalistkommuneutvalget peker på mangler i kapasitet for å opprettholde daglige tjenester, er DSB urolige for at det betyr at det samme gjelder for kommunenes ansvar i grunnberedskapen. Om generalistkommunen skal være en fremmer for beredskapen, behøves ressurser til forsterket kapasitet og kompetanse. Utvalget anbefaler større kommuner og interkommunalt samarbeid. Fra DSBs ståsted vil dette kunne forsterke kommunenes kapasitet, kompetanse og utholdenhet i arealplanlegging, lovpålagte tjenester og som lokal beredskapsressurs innen brann og redning i møte med klimaendringer og andre samfunnsutfordringer. Vi er imidlertid ikke sikre på at interkommunale brann- og redningsvesen på frivillig basis vil være tilstrekkelig i møte med fremtidens utfordringer. Brann- og redningsvesenets fremtidige utfordringer er særskilt beskrevet avslutningsvis i dette brevet.
2. Generalistkommunen kan også sees som en hemmer for kommunenes oppgaver i den nasjonale beredskapen, særlig som følge av den rådende sikkerhetspolitiske situasjonen. Statens behov i den nasjonale beredskapen kan medføre og gå utover generalistkommunenes ansvar, kommunens grenser og rammer og prinsipper for statlig styring av kommunene. I en ekstraordinær situasjon kan det derfor bli behov for overføring av ansvar fra kommune til stat/regionalt ledd. Dette kan gjelde oppgave- og geografisk differensiering ut fra kommunenes forsvarsstrategiske betydning, behov for regional støtte, og for å flytte, differensiere og forsterke oppgaver uavhengig av kommunegrenser i andre deler av landet.
DSB kan ikke se at utvalgets anbefalinger om et fortsatt generalistkommuneprinsipp vil ta høyde for å sikre at kommunene ivaretar sitt ansvar og forsterker både grunnberedskapen og den nasjonale beredskapen/totalforsvaret. DSB mener det er nødvendig at generalistkommunesystemet åpner for større fleksibilitet, både for at Forsvaret skal kunne ivareta sine forsvars- og sikkerhetsinteresser, og at kommunene sammen med andre aktører skal kunne forberede seg på oppgaver for å møte ekstraordinære situasjoner og et beskyttelseskonsept. Vi ser at det kan være behov for å legge større vekt på regional støtte, geografisk definerte områder og differensierte oppgaver for utvalgte kommuner for å bygge beredskap som sikrer både egen befolkning, og ev. andre kommuners befolkning beskyttelse og tiltak for overlevelse. Oppgaver som kan bli lagt til kommunene i forbindelse med evakuering i en væpnet konflikt inneholder eksempelvis allerede oppgave- og geografisk differensiering. Vi ser videre at det innen noen områder også kan være behov for å vurdere overføring av oppgaver fra kommune til stat, eksempelvis oppgaver knyttet til evakuering i krig og vedlikehold og forvaltning av sivilforsvarsmateriell.
DSB mener at disse perspektivene bør tillegges sterkere vekt enn det vi kan lese ut av utvalgets rapport.
Et brann- og redningsvesen for fremtidens utfordringer
Behovet for forsterket kapasitet i lokale beredskapsressurser er beskrevet i anbefalinger fra Forsvarskommisjonen, Totalberedskapskommisjonen og i JDs arbeidsgruppe for helhetlig gjennomgang av brann- og redningsområdet, som ble levert departementet sommeren 2023.
Norge må ha et brann- og redningsvesen som er rustet for fremtiden, og som er i stand til å håndtere fremtidens utfordringer innen eget sektoransvar og i samarbeid med andre nødetater og beredskapsaktører. Kommunenes brann- og redningsvesen har ulike forutsetninger for å nå disse målene.
Det er stor variasjon i hvordan ulike brann- og redningsvesen er organisert og dimensjonert. Dette gir seg utslag i hvilken evne hvert enkelt brann- og redningsvesen har til å utføre oppgavene sine, og med hvilken kompetanse disse oppgavene løses. Det er ulikt hvilke tjenester som ivaretas av hvert enkelt brann- og redningsvesen. Store enheter, som i praksis er lokalisert der det bor flest folk, har flere spesialtjenester for å kunne håndtere ulike oppgaver og hendelsestyper.
Fremtidige utviklingstrekk innen demografi, klima, offentlig økonomi, teknologi og grønt skifte vil utfordre dagens oppgaver og organisering for brann- og redningsvesenene. Mange av disse utfordringene vil være størst for de som hovedsakelig har deltidsansatte og som i liten grad samarbeider med andre. Dette gjelder svært mange, fordi tilnærmet 70 prosent av brann- og redningsvesenene er små med hovedsakelig deltidsmannskaper.
Generalistkommuneutvalget (flertallet) foreslår større kommuner, og at det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid. DSB støtter disse anbefalingene. Vi har allerede en rekke interkommunale brann- og redningsvesen. I tillegg bør utvalgte oppgaver legges til regionale samarbeid. DSB mener at den beste løsningen for å styrke brann- og redningsvesenene er å bygge regionale strukturer rundt de eksisterende lokale ressursene. Samtidig må det tydeliggjøres hva som minimum skal løses lokalt. Dette innebærer at:
1. Det bør defineres hvilke forebyggende- og beredskapsoppgaver som skal ligge i en grunnportefølje til alle brann- og redningsvesen. I dag er dette uklart.
2. Det bør etableres regionale samarbeid om utvalgte oppgaver mellom brann- og redningsvesenene innenfor 110-sentralenes geografiske grenser.
Oppgaver som gjøres jevnlig og ikke krever høy grad av spesialkompetanse, bør alle brann- og redningsvesen kunne utføre. Kommunene oppfordres til å finne samarbeidsløsninger for å levere tjenestene dersom kommunens brann- og redningsvesen selv ikke kan innfri kravene til kompetanse og kapasitet for å levere tjenestene i grunnporteføljen. Kommunene kan ha flere tjenester enn det som følger av grunnporteføljen, ut fra lokal risiko eller ambisjoner.
Regionale strukturer innenfor 110-sentralenes geografiske grenser, vil legge til rette for større fagmiljøer på områder der hvert enkelt brann- og redningsvesen i dag hver for seg har begrensede ressurser og kompetanse. Slike strukturer kan være egnet til å understøtte den lokale håndteringen av både forebyggende oppgaver og beredskapsoppgaver. DSB mener det må være en plikt for kommunene til å delta i regionalt samarbeid, og at det må utpekes en leder som er ansvarlig for det regionale samarbeidet.
Nødmeldesentralene for branner, eksplosjoner og andre ulykker, med nødnummer 110, er et kommunalt ansvar. Utvalgte kommuner er pålagt å etablere og drifte nødmeldesentralen og de andre kommunene i 110-regionen plikter å knytte seg til og bære sin andel av kostnadene.
DSB anbefaler at det opprettes avtaler mellom 110-sentralene og det enkelte brann- og redningsvesen om utvidet myndighet til ressursstyring på tvers av kommunegrenser i første fase av hendelser, der slike avtaler ikke finnes i dag. DSB ønsker å understreke at gevinstene ved samlokaliserte sentraler er tydelige og bidrar til en bedre tjeneste for innbyggerne.
DSB mener at enkelte oppgaver kan samles i noen utvalgte sentraler der personellet gis spesialkompetanse. Dette kan for eksempel gjelde CBRNE, hydrogen og batterier.
En svakhet med dagens kommunestruktur på brann- og redningsområdet, er at det ikke finnes brannmyndighet verken på regionalt eller nasjonalt nivå som kan koordinere og prioritere innsatsen før og under store eller samtidige hendelser. Uten et ledelsesapparat som koordinerer og håndterer store hendelser, vil det være fare for at mål med innsats ikke nås på beste måte. Større områder og verdier kan gå tapt ved brann, og i verste fall kan liv gå tapt som følge av manglende håndtering.
På nasjonalt nivå mener DSB det må etableres en myndighet som kan prioritere ressurser og personell på tvers av brann- og redningsvesens ansvarsområder ved store nasjonale hendelser for å få bedre beredskap og håndtering. Myndigheten bør også inkludere muligheten til å definere hvilke ressurser som skal være nasjonale kapasiteter. DSB anbefaler at det etableres en strategisk og koordinerende ledelsesfunksjon i DSB, som kan tre inn når regionale myndigheter ber overordnet myndighet om å overta ledelsen.
DSB har både gitt skriftlig innspill og hatt møte med utvalgets sekretariat underveis i utvalgets arbeid. Vi kan imidlertid ikke se at våre bidrag er hensyntatt i utvalgets rapport. DSB mener at det omfattende og komplekse ansvaret som ligger til kommunens beredskap kun i begrenset grad er omtalt i rapporten, og at det er nødvendig at disse perspektivene belyses i tilstrekkelig grad. Dette gjelder beredskapsoppgaver både innenfor DSBs ansvarsområder og innenfor andre sentrale beredskapsmyndigheters ansvar, som kommunen må være i stand til å håndtere.
DSB støtter i hovedsak utvalgets anbefalinger om en aktiv politikk for større kommuner og interkommunalt arbeid. Vi har likevel innspill på områder der det vil være behov for større fleksibilitet i generalistkommunesystemet, enn det som kommer frem av Generalistkommuneutvalgets utredning. Dette behovet er av betydning i situasjoner der sikkerhetspolitikk, klima og en endret økonomisk virkelighet virker inn på generalistkommunenes mulighet til å ivareta beredskapsansvaret. Som samfunnssikkerhetsmyndighet vil DSB peke på følgende:
1) Utvalget anbefaler ikke å flytte oppgaver regionalt eller til staten.
DSBs kommentar: Erfaring fra krisehåndtering viser at det er etter DSBs vurdering er behov for en fleksibilitet i oppgavefordeling ved store beredskapshendelser. Regjeringen har f.eks. muligheter til å gi fullmakter til statsforvalterne i krisehåndtering, også ved hendelser i fred slik det ble gjort under pandemihåndteringen da statsforvalterne fikk påleggskompetanse slik at kommunene opprettet karantenehotell. Slike fullmakter er etter vår oppfatning ikke tilstrekkelige på alle områder, særlig der det er fare for tidstap. Et slikt område er brann og redning, der vi mener det er nødvendig at noen fellesressurser og medfølgende myndighet plasseres regionalt.
2) Utvalget anbefaler ikke oppgavedifferensiering.
DSBs kommentar: I en krevende sikkerhetspolitisk situasjon vil behovet for en slik fleksibilitet etter vår mening bli enda tydeligere; noen eksempler:
• Forsvaret vil i en væpnet konflikt evakuere sivilbefolkningen rundt nøkkelobjekter. Det er Sivilforsvaret som skal sørge for evakueringen, mens kommuner er forventet å kunne ta imot evakuerte. Vi legger til grunn at dette vil ramme kommunene ulikt ut fra sin strategiske betydning. Sivilforsvaret vil trenge en større geografisk radius for å kunne ivareta sivilbefolkningens beskyttelse, enn at dette kan ivaretas innen en kommune, eller som interkommunalt samarbeid.
• Forsyninger til befolkningen er i utgangspunktet regionalisert gjennom næringsberedskapsloven. Kommunene der sentrale forsyningsanlegg er lokalisert vil måtte ta et større ansvar for å bistå næringslivet, enn andre generalistkommuner.
• Helseberedskapen legger til grunn at helseforetak evakuerer sivile pasienter til kommunehelsetjenesten. Selv med større kommuner og interkommunalt samarbeid, er det ikke gitt at den enkelte generalistkommune eller et interkommunalt samarbeidet vil være i stand til å møte en slik pågang. Det er grunn til å tro at det er behov for en større geografisk radius for at en samlet kommunal helsetjeneste skal kunne ivareta statlige forventinger til helseberedskapen.
DSB mener at det derfor kan virke som at utvalget undervurderer kommunenes faktiske beredskapsplikter i en ev. væpnet konflikt, for eksempel knyttet til helseberedskap.
3) Utvalget anbefaler verken å flytte oppgaver regionalt eller til staten, eller oppgavedifferensiering. DSBs innspill:
DSB mener at dette er nødvendig på brann- og redningsområdet både for å sikre tilgang til kompetanse og sikre håndtering og støtte til den lokale beredskapen i fremtidens utfordringsbilde. Brann- og redningsvesenet er en svært viktig (ofte den viktigste) ressursen i den operative kommunale beredskapen. DSB mener det må legges til rette for økt samarbeid om utvalgte oppgaver på et regionalt nivå, og at det er behov for å se dette også i en nasjonal sammenheng.
• Formålet med et regionalt nivå er å legge til rette for større fagmiljøer på områder der hvert enkelt brann- og redningsvesen hver for seg har begrensede ressurser og kompetanse. Slike strukturer vil være egnet til å understøtte den lokale håndteringen av både forebyggende oppgaver og beredskapsoppgaver, og vil ikke rokke ved den kommunale beredskapen basert på blant annet responstidskrav i forskrift. Fullmakter må også etableres slik at dette er på plass dersom det skulle oppstå et særskilt behov for at regionalt nivå gis i oppgave å koordinere en innsats.
• Ved store nasjonale hendelser, som for eksempel skogbranner, vil det kunne oppstå et behov for prioritering av ressursene på tvers av flere brann- og redningsvesens ansvarsområder. Det bør derfor etableres en strategisk og koordinerende ledelsesfunksjon nasjonalt som kan tre inn når regionale myndigheter ber overordnet myndighet om å overta ledelsen.
På bakgrunn av disse utfordringene, vil Generalistkommuneutvalgets anbefalinger, etter DSBs vurdering, i for liten grad møte kommunenes utfordringer som lokal beredskapsmyndighet. Kommunene har et omfattende beredskapsansvar, og DSB er usikre på om generalistkommunesystemet gir tilstrekkelig fleksibilitet og mulighet for å møte dagens og fremtidens utfordringsbilde, uten at det samtidig åpnes for både regional støtte og oppgave- og geografiske differensiering av kommunene.
Kommunens beredskap favner bl.a. kommunens ansvar for sivilforsvarsoppgaver og sivile beskyttelsestiltak. Brann- og redningsvesenet er kommunalt, og kommunen er både planmyndighet, tjenesteleverandør, eier og lokal samordner. I møte med klimaendringene, teknologiutviklingen, endringer i demografi og endret sikkerhetspolitisk situasjon, må både forebygging og beredskap forsterkes.
DSB støtter derfor utvalgets vurdering av at "dagens situasjon vil bli mer utfordrende framover. Kommunene og det norske samfunnet står overfor krevende samfunnsendringer, som blant annet demografiske endringer, strammere offentlig økonomi, klima- og miljøkrisen og forsterkede behov for samfunnssikkerhet og beredskap". Vi er imidlertid usikre på om utvalgets anbefalinger tar høyde for å møte disse utfordringene, utfra et samfunnssikkerhetsperspektiv.
I tillegg til Generalistkommuneutvalgets utredning, er det nylig gjennomført flere offentlige utredninger av betydning for den nasjonale beredskapen. Disse vil på sikt kunne påvirke kommunens roller og ansvar innen samfunnssikkerhet og beredskap.
Fra DSBs ståsted er brann- og redningsvesenet kommunens viktigste operative beredskapsressurs, og som i tillegg har lokal tilstedeværelse. Vi avslutter vårt høringssvar med en omtale av brann- og redningsområdet.
Kommunen og former for samfunnssikkerhet og beredskap
Innen samfunnssikkerhet og beredskap har kommunene roller og oppgaver, som i hovedsak kan deles to hovedområder; 1) grunnberedskapen og 2) den nasjonale beredskapen. Totalberedskapskommisjonen forklarer grunnberedskap slik: "Sammen med kommunenes egne ressurser, mener kommisjonen at de tre nødetatene, brann- og redningsvesenet, politiet og helsetjenesten, den offentlig organiserte redningstjenesten og frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner, utgjør selve grunnberedskapen i Norge" (NOU 2023:17 pkt. 1.5). Senere understreker Totalberedskapskommisjonen forholdet mellom grunnberedskapen og den øvrige nasjonale beredskapen: "Grunnberedskapen er fundamentet for vår evne til å forebygge og håndtere kriser i både fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig" (NOU 2023:17 pkt. 2.1.4).
DSB legger til grunn at kommunens egne oppgaver og ressurser i grunnberedskapen også handler om kommunens ansvar for vedlikehold av sivilforsvarets materiell, som planmyndighet, forebyggende prosedyrer for sikkerhet og evnen til å opprettholde leveranser i kommunens tjenester og funksjoner.
Den nasjonale beredskapen, eller totalforsvaret, er regjeringens samlede beredskap som styres og bygges sentralt. Beredskapsansvaret følger sektoransvaret som følges opp med lovpålagte beredskapsoppgaver for kommunen. Samlet har kommunene et omfattende beredskapsansvar. I den nasjonale beredskapen er det også forberedte krav og forventinger til kommunen om å kunne øke kapasitet i tjenester og funksjoner.
Samfunnssikkerhet og kommunenes ulike roller
Kommunenes samlede ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap treffer alle grunnleggende roller som Generalistkommuneutvalget trekker frem. Vi er enige med Generalistkommuneutvalget i at det ligger samfunnssikkerhets- og beredskapsoppgavene i samfunnsutviklerrollen. I denne rollen legger Generalistkommuneutvalget vekt på bl.a. håndtering av klimaendringer og natur- og virksomhetsfarer, og på utvikling av samfunnssikkerhet innen og samfunns- og arealplanlegging slik det stilles krav om i både plan- og bygningsloven og i sivilbeskyttelseslovens krav til kommunal beredskapsplikt.
DSB mener allikevel at hovedvekten av kommunens samfunnssikkerhets- og beredskapsansvar er mest gjenkjennelig i myndighetsutøverrollen og tjenesteutviklerrollen. Vi begrunner dette med at kommunal beredskapsplikt gir kommunen rolle som lokal samordner og strategisk kriseledelse i kommunen som geografisk område. Kommunen i myndighetsutøverrollen skal se til at det samlede beredskapsansvaret i kommunen er helhetlig og samordnet. Dette inkluderer samordning av det omfattende beredskapsansvaret som ligger i tjenesteyterrolle. Slik vi vurderer det, har Generalistkommuneutvalget med unntak av drikkevann og brann- og redningsvesen, i liten grad vurdert andre faglige og lovpålagte beredskapskrav innen kommunens ulike tjenester og funksjoner. Dette er f.eks. oppgaver innen sivilforsvar og helse- og sosialberedskap, og som skal gjøre kommunen forberedt til å beskytte befolkningen ved ekstraordinære hendelser og i væpnet konflikt. Flere av kommunenes tjenester, har også oppgaver der Norge har internasjonale forpliktelser i beskyttelse av sivilbefolkning og kulturminner gjennom krigens folkerett.
DSB vil også løfte frem betydningen av kommunens rolle som lokalpolitisk aktør og arena. Det kommunale selvstyret og kommunene som demokratisk arena representerer grunnleggende samfunnsverdier som beredskapen skal beskytte. For å beskytte disse, må kommunen utforme en samfunnssikkerhetspolitikk som bygger trygge og robuste lokalsamfunn. Dette innebærer å ha en forberedt kriseledelse og motstandsdyktige tjenester og funksjoner uansett situasjon.
Den begrensede omtalen av kommunens samlede beredskapsansvar kan illustreres med følgende i kapittel 5.5.4: "Med utgangspunkt i ROS-analysen skal kommunen utarbeide en beredskapsplan som blant annet skal inneholde en oversikt over tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser". ROS-analyser er et viktig verktøy for kommunen, men DSB er urolig for at den siterte teksten kan skygge for at kommunens ansvar strekker seg betydelig lenger. Tilsvarende krav gis både i kommunal beredskapsplikt og som krav til beredskapen i flere av kommunens tjenesteområder. Én ROS-analyse er altså ikke tilstrekkelig. Overordnet beredskapsplan er et av virkemidlene i kommunal beredskapsplikt. En slik plan skal i motsetning til beredskapsplanene for tjenestene, være en generisk beredskapsplan "all hazard approch", og skal bidra til at kommunens ledelse (kriseledelsen) er forberedt til å ivareta eget myndighetsansvar og samordne beredskapen i kommunen. Kommunens øvrige beredskapsplaner inneholder normalt tiltak for å ivareta kommunenes "hjelpeplikter" og evne til å opprettholde og raskt gjenopprette kommunale funksjoner og tjenester om de svikter eller utsettes for påkjenninger.
Beredskapsdilemma i kommunen?
Generalistkommuneutvalget anbefaler at generalistkommuneprinsippet videreføres. På denne bakgrunn vil utvalget heller ikke anbefale oppgave- og geografisk differensiering eller å flytte oppgaveansvar fra kommuner over til fylkeskommunen eller staten. DSB vil peke på noen fremtidige utfordringer knyttet til denne anbefalingen, både i grunnberedskapen og i den nasjonale beredskapen.
1. Generalistkommunen er å oppfatte som en fremmer som sikrer et lokalt tilpasset fundament for å ivareta samfunnssikkerhetshensyn, beredskap mot klimaendringene og grunnberedskap for hele landet, forutsatt at lovpålagte oppgaver følges. Som lokal samordningsmyndighet er kommunene en trygg havn for befolkningen ved ekstraordinære hendelser.
Når Generalistkommuneutvalget peker på mangler i kapasitet for å opprettholde daglige tjenester, er DSB urolige for at det betyr at det samme gjelder for kommunenes ansvar i grunnberedskapen. Om generalistkommunen skal være en fremmer for beredskapen, behøves ressurser til forsterket kapasitet og kompetanse. Utvalget anbefaler større kommuner og interkommunalt samarbeid. Fra DSBs ståsted vil dette kunne forsterke kommunenes kapasitet, kompetanse og utholdenhet i arealplanlegging, lovpålagte tjenester og som lokal beredskapsressurs innen brann og redning i møte med klimaendringer og andre samfunnsutfordringer. Vi er imidlertid ikke sikre på at interkommunale brann- og redningsvesen på frivillig basis vil være tilstrekkelig i møte med fremtidens utfordringer. Brann- og redningsvesenets fremtidige utfordringer er særskilt beskrevet avslutningsvis i dette brevet.
2. Generalistkommunen kan også sees som en hemmer for kommunenes oppgaver i den nasjonale beredskapen, særlig som følge av den rådende sikkerhetspolitiske situasjonen. Statens behov i den nasjonale beredskapen kan medføre og gå utover generalistkommunenes ansvar, kommunens grenser og rammer og prinsipper for statlig styring av kommunene. I en ekstraordinær situasjon kan det derfor bli behov for overføring av ansvar fra kommune til stat/regionalt ledd. Dette kan gjelde oppgave- og geografisk differensiering ut fra kommunenes forsvarsstrategiske betydning, behov for regional støtte, og for å flytte, differensiere og forsterke oppgaver uavhengig av kommunegrenser i andre deler av landet.
DSB kan ikke se at utvalgets anbefalinger om et fortsatt generalistkommuneprinsipp vil ta høyde for å sikre at kommunene ivaretar sitt ansvar og forsterker både grunnberedskapen og den nasjonale beredskapen/totalforsvaret. DSB mener det er nødvendig at generalistkommunesystemet åpner for større fleksibilitet, både for at Forsvaret skal kunne ivareta sine forsvars- og sikkerhetsinteresser, og at kommunene sammen med andre aktører skal kunne forberede seg på oppgaver for å møte ekstraordinære situasjoner og et beskyttelseskonsept. Vi ser at det kan være behov for å legge større vekt på regional støtte, geografisk definerte områder og differensierte oppgaver for utvalgte kommuner for å bygge beredskap som sikrer både egen befolkning, og ev. andre kommuners befolkning beskyttelse og tiltak for overlevelse. Oppgaver som kan bli lagt til kommunene i forbindelse med evakuering i en væpnet konflikt inneholder eksempelvis allerede oppgave- og geografisk differensiering. Vi ser videre at det innen noen områder også kan være behov for å vurdere overføring av oppgaver fra kommune til stat, eksempelvis oppgaver knyttet til evakuering i krig og vedlikehold og forvaltning av sivilforsvarsmateriell.
DSB mener at disse perspektivene bør tillegges sterkere vekt enn det vi kan lese ut av utvalgets rapport.
Et brann- og redningsvesen for fremtidens utfordringer
Behovet for forsterket kapasitet i lokale beredskapsressurser er beskrevet i anbefalinger fra Forsvarskommisjonen, Totalberedskapskommisjonen og i JDs arbeidsgruppe for helhetlig gjennomgang av brann- og redningsområdet, som ble levert departementet sommeren 2023.
Norge må ha et brann- og redningsvesen som er rustet for fremtiden, og som er i stand til å håndtere fremtidens utfordringer innen eget sektoransvar og i samarbeid med andre nødetater og beredskapsaktører. Kommunenes brann- og redningsvesen har ulike forutsetninger for å nå disse målene.
Det er stor variasjon i hvordan ulike brann- og redningsvesen er organisert og dimensjonert. Dette gir seg utslag i hvilken evne hvert enkelt brann- og redningsvesen har til å utføre oppgavene sine, og med hvilken kompetanse disse oppgavene løses. Det er ulikt hvilke tjenester som ivaretas av hvert enkelt brann- og redningsvesen. Store enheter, som i praksis er lokalisert der det bor flest folk, har flere spesialtjenester for å kunne håndtere ulike oppgaver og hendelsestyper.
Fremtidige utviklingstrekk innen demografi, klima, offentlig økonomi, teknologi og grønt skifte vil utfordre dagens oppgaver og organisering for brann- og redningsvesenene. Mange av disse utfordringene vil være størst for de som hovedsakelig har deltidsansatte og som i liten grad samarbeider med andre. Dette gjelder svært mange, fordi tilnærmet 70 prosent av brann- og redningsvesenene er små med hovedsakelig deltidsmannskaper.
Generalistkommuneutvalget (flertallet) foreslår større kommuner, og at det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid. DSB støtter disse anbefalingene. Vi har allerede en rekke interkommunale brann- og redningsvesen. I tillegg bør utvalgte oppgaver legges til regionale samarbeid. DSB mener at den beste løsningen for å styrke brann- og redningsvesenene er å bygge regionale strukturer rundt de eksisterende lokale ressursene. Samtidig må det tydeliggjøres hva som minimum skal løses lokalt. Dette innebærer at:
1. Det bør defineres hvilke forebyggende- og beredskapsoppgaver som skal ligge i en grunnportefølje til alle brann- og redningsvesen. I dag er dette uklart.
2. Det bør etableres regionale samarbeid om utvalgte oppgaver mellom brann- og redningsvesenene innenfor 110-sentralenes geografiske grenser.
Oppgaver som gjøres jevnlig og ikke krever høy grad av spesialkompetanse, bør alle brann- og redningsvesen kunne utføre. Kommunene oppfordres til å finne samarbeidsløsninger for å levere tjenestene dersom kommunens brann- og redningsvesen selv ikke kan innfri kravene til kompetanse og kapasitet for å levere tjenestene i grunnporteføljen. Kommunene kan ha flere tjenester enn det som følger av grunnporteføljen, ut fra lokal risiko eller ambisjoner.
Regionale strukturer innenfor 110-sentralenes geografiske grenser, vil legge til rette for større fagmiljøer på områder der hvert enkelt brann- og redningsvesen i dag hver for seg har begrensede ressurser og kompetanse. Slike strukturer kan være egnet til å understøtte den lokale håndteringen av både forebyggende oppgaver og beredskapsoppgaver. DSB mener det må være en plikt for kommunene til å delta i regionalt samarbeid, og at det må utpekes en leder som er ansvarlig for det regionale samarbeidet.
Nødmeldesentralene for branner, eksplosjoner og andre ulykker, med nødnummer 110, er et kommunalt ansvar. Utvalgte kommuner er pålagt å etablere og drifte nødmeldesentralen og de andre kommunene i 110-regionen plikter å knytte seg til og bære sin andel av kostnadene.
DSB anbefaler at det opprettes avtaler mellom 110-sentralene og det enkelte brann- og redningsvesen om utvidet myndighet til ressursstyring på tvers av kommunegrenser i første fase av hendelser, der slike avtaler ikke finnes i dag. DSB ønsker å understreke at gevinstene ved samlokaliserte sentraler er tydelige og bidrar til en bedre tjeneste for innbyggerne.
DSB mener at enkelte oppgaver kan samles i noen utvalgte sentraler der personellet gis spesialkompetanse. Dette kan for eksempel gjelde CBRNE, hydrogen og batterier.
En svakhet med dagens kommunestruktur på brann- og redningsområdet, er at det ikke finnes brannmyndighet verken på regionalt eller nasjonalt nivå som kan koordinere og prioritere innsatsen før og under store eller samtidige hendelser. Uten et ledelsesapparat som koordinerer og håndterer store hendelser, vil det være fare for at mål med innsats ikke nås på beste måte. Større områder og verdier kan gå tapt ved brann, og i verste fall kan liv gå tapt som følge av manglende håndtering.
På nasjonalt nivå mener DSB det må etableres en myndighet som kan prioritere ressurser og personell på tvers av brann- og redningsvesens ansvarsområder ved store nasjonale hendelser for å få bedre beredskap og håndtering. Myndigheten bør også inkludere muligheten til å definere hvilke ressurser som skal være nasjonale kapasiteter. DSB anbefaler at det etableres en strategisk og koordinerende ledelsesfunksjon i DSB, som kan tre inn når regionale myndigheter ber overordnet myndighet om å overta ledelsen.