Høringssvar fra Skolelederforbundet
«Forslag til regler om avverging av skade og bruk av fysisk inngripen i ny opplæringslov»
Skolelederforbundet mener arbeidet med et trygt og godt lærings- og arbeidsmiljø i skolene våre er viktig. Vi mener de foreslåtte nye lovparagrafene § 13.3, § 13.4 og § 13.5 ikke nødvendigvis bør tas inn i opplæringsloven. Skolelederforbundet forventer at arbeidet med forskriftene til opplæringsloven ivaretar disse forholdene, og bidrar til bedre underlag og klare retningslinjer for det arbeidet som må skje i fellesskapet i skolen, hos skoleeier og hos statsforvalter. Vi ser også frem til veiledningsmateriellet Udir har fått i oppdrag å utarbeide.
Vi vil peke på at verken kunnskapsgrunnlaget, høringsnotatet eller lovtekstforslaget nevner gjenoppretting av relasjoner, oppfølging av hendelser eller støtte til rektor i dette arbeidet.
Vi mener at intensjonen som er beskrevet i høringsnotatet, å gjøre det klarere når det er tillat med fysisk inngripen, ikke oppnås.
Lovteksten foreslått i nye punkter i § 13, gir heller ikke tiltak for å sikre/bedre ro og orden i undervisningssituasjonen, eller regulering av tiltak ved verbal/psykisk krenking, som mange i det offentlige ordskiftet har etterlyst (eller gitt uttrykk for at dette er et middel for å møte). Det viktigste for oss er at dette er forhold som må sikres og forsterkes i det helhetlige arbeidet med opplæringslovens kap. 12 (trygt og inkluderende læringsmiljø) og § 10.6 (elevens plikt til aktivt å delta i opplæring, og å følge skolenes ordensreglement).
Drøftinger og begrunnelser følger:
Departementet foreslår:
· I ny § 13.3 å lovfeste at kommunen og fylkeskommunen skal sørge for at skolen arbeider løpende og systematisk for å unngå at det oppstår situasjoner som innebærer fysiske inngrep mot elever.
Et sammendrag av uttalelser fra våre medlemmer løfter frem at vi i dag har klare føringer i lovverk og læreplanverk som sier at skoleeier, skoleledelse, lærere og andre ansatte skal jobbe løpende og systematisk med å fremme gode relasjoner, sikre et godt læringsmiljø, trygghet og tilhørighet. Dette for å forhindre situasjoner som innebærer at personalet må gripe fysisk inn ovenfor elever. Det er i utgangspunktet sikret, men gjennom våre undersøkelser og forskningsarbeid, vet vi at dette er et område skoleledere trenger mer støtte og systematisk oppfølging fra skoleeier. En presisering i loven om at det er kommunen og fylkeskommunen som skal sørge for- og følge opp dette arbeidet vil kunne tydeliggjøre skoleeiers ansvar, samtidig problematiseres det at kommunen/skolen vil holdes ansvarlige for utagering, da man ikke har «sørget for å unngå at den oppstod».
Utfordringen er ressurssituasjonen ute i våre kommuner og fylkeskommune. Mange kommuner har ikke tilstrekkelig bemanning eller riktig kompetanse i skolen og i de lovfestede støttefunksjonene (skolehelsetjeneste, PPT, psykisk helse/rus, barnevern mm). Skolene står til dels alene om å ivareta elever med omfattende utfordringer som ikke er direkte knyttet til opplæringssituasjonen. Det kreves en klargjøring av oppgavefordeling i laget rundt eleven, læreren og lederne. Vi trenger økt kompetanse hos eier, ledere, lærere og andre medarbeidere. Verken skoleeierprogram, lederutdanningene eller lærerutdanningene sikrer i tilstrekkelig grad dette i dag.
De knappe rammene skoleeiere har i dag, gjør at vi ikke gjennomgående oppfyller lovverket når det gjelder å gi tilpasset opplæring/spesialundervisning. Dette utfordrer skolens mulighet for å gi elevene tilhørighet og mestring, noe som igjen forringer læringsmiljøet.
Vi trenger tettere samarbeid med foresatte, slik at hensynet til fellesskapet ikke kommer i skyggen av individet.
Departementet foreslår
· I ny § 13.4 å lovfeste at ansatte i skolen kan gripe inn fysisk mot elever for å avverge skade på personer eller vesentlig skade på eiendom, avverge atferd som er sterkt sosialt fornedrende og der det vil være en klar forsømmelse av skolens omsorgsplikt å ikke gripe inn.
· I punkt 2 av § 13.4 å lovfeste at de fysiske inngrepene skal være egnet til å hindre eller begrense den aktuelle skaden og være så få, kortvarige og skånsomme som mulig
Skolelederforbundet mener at straffelovens bestemmelser om nødvergerett er tilstrekkelig underlag til å gripe inn når det er nødvendig, uten at dette bør bli en del av opplæringsloven.
Det er vesentlig også å trekke frem at vi i skolen har et særskilt vern i straffelovens § 265, trusler mot personer i særlig utsatt yrkesgruppe. Her er personer med ansvar for opplæring i grunnskole og videregående skole trukket frem.
Arbeidsmiljøloven § 4-3 om arbeidstakeres psykososiale miljø er også aktuell i denne sammenhengen. Skoleeier er som arbeidsgiver pålagt å ivareta dette arbeidet gjennom HMS-rutiner og trygg oppfølging av sine medarbeidere dersom de utsettes for vold og trusler.
Det er tvetydig når det står i de to første avsnittene at skolen kan gripe inn fysisk, samtidig som det står at det vil være "ei klar forsømming av skolens plikt til å yte nødvendig omsorg å ikkje gripe inn". Uttrykket "kan" blir dermed å forstå som "skal".
Det gjøres løpende vurderinger i dag, der lærere griper fysisk inn der det er helt nødvendig av de samme hensynene som nevnes i denne paragrafen. Vår mening er at en utvidelse av mandatet til å bruke tvang, vil sende et signal både inn i skolen og ut til interessenter utenfor skolen, om at bruk av tvang er en del av opplæringsmandatet.
Det første punktet i forslaget til ny § 13.4 er ivaretatt i dagens nødvergebestemmelser. Presiseringen i andre del omtales av våre medlemmer både som en god presisering, og som en kilde til tolkning som vil bidra til ulikheter og usikkerhet. Lovteksten gir ikke klarere retningslinjer enn vi har i dagens lovverk. Vi viser til forarbeidene til straffeloven Ot.prp.nr 90 (2003-2004). Her beskrives nødverge. Vi mener disse beskrivelsene og definisjonene må inn i forskriftene til opplæringsloven, ikke i selve loven dersom de skal inkluderes i skolens lovverk. Det er etter vårt skjønn ikke mulig å formulere klinkende klare avgrensninger innenfor dette området. Skolens medarbeidere er forskjellige og vil har ulik terskel for å gripe inn, subjektive tolkninger av situasjoner, tolkninger som kommer til å bli prøvet av elever og foresatte. Bestemmelsene i kap. 12 (trygt og godt læringsmiljø) vil kunne stå i konflikt med denne bestemmelsen, og disse to bestemmelsene ofte følge hverandre i en komplisert saksbehandling. Dette sporet vil kreve høy bevissthet og omfattende opplæring av ansatte.
Departementet foreslår
· I ny § 13.5 å lovfeste at skolen skal dokumentere hendelser der det har vært gjennomført fysiske inngrep med informasjon om hvordan situasjonen oppsto, hvordan inngrepet ble utført, og hvordan eleven ser på saken
· å lovfeste at ansatte som har grepet inn fysisk mot en elev skal melde fra om det til rektor/daglig leder og at rektor/daglig leder skal melde fra til foreldrene til elevene
· å lovfeste at rektor skal melde fra til kommunen eller fylkeskommunen når det har blitt gjennomført fysiske inngrep gjentatte ganger eller dersom inngrepet er særlig alvorlig. Rektor i private grunnskoler godkjent etter opplæringsloven skal melde fra til skolens øverste ledelse, og daglige leder ved skoler godkjent etter privatskoleloven skal melde fra til skolens styre.
Som nevnt over, ser vi for oss at bestemmelsen vil medføre mye dokumentasjon, og til dels også dobbeltdokumentasjon da dette vil stå i direkte sammenheng med (eller i konflikt med) tiltaksplaner og oppfølging av kap. 12.
Ansatte i skolen skal ha samme vern som andre arbeidstakere, og bestemmelsene i arbeidsmiljølovens kap. 4. Dette må vies større oppmerksomhet, og arbeidet må knyttes tett opp til kommunenes avviks- og HMS-systemer. Det vil stille store krav til ryddighet og gode rutiner hos skoleeier for å ivareta personvern, elever og medarbeideres rettssikkerhet og GDPR. Dette vil stille store krav til utforming av veiledningsmateriell og maler for dokumentasjon.
Igjen vil subjektive avveininger skape store ulikheter i hva medarbeidere oppfatter som fysisk inngripen som skal rapporteres og ikke. Det vil også være store ulikheter i foresattes relasjoner til medarbeidere og skolen, og tilliten de har til skolens håndtering og oppfølging av hendelser. Partene vil ha ulike perspektiver og opplevelser av hendelsesforløp, bakgrunn og valg av tiltak.
Det må også sikres (og dokumenters?) at partene blir fulgt opp i etterkant.
Skolelederforbundet frykter at dette blir så omstendelig, at det vil medføre at medarbeidere skygger unna situasjoner, og at det blir ledere som griper inn i alle situasjoner der utagering/vold/trusler kan oppstå, fordi det da blir «lettere» å følge opp.
For Skolelederforbundet
Nestleder, sentralstyret.
«Forslag til regler om avverging av skade og bruk av fysisk inngripen i ny opplæringslov»
Skolelederforbundet mener arbeidet med et trygt og godt lærings- og arbeidsmiljø i skolene våre er viktig. Vi mener de foreslåtte nye lovparagrafene § 13.3, § 13.4 og § 13.5 ikke nødvendigvis bør tas inn i opplæringsloven. Skolelederforbundet forventer at arbeidet med forskriftene til opplæringsloven ivaretar disse forholdene, og bidrar til bedre underlag og klare retningslinjer for det arbeidet som må skje i fellesskapet i skolen, hos skoleeier og hos statsforvalter. Vi ser også frem til veiledningsmateriellet Udir har fått i oppdrag å utarbeide.
Vi vil peke på at verken kunnskapsgrunnlaget, høringsnotatet eller lovtekstforslaget nevner gjenoppretting av relasjoner, oppfølging av hendelser eller støtte til rektor i dette arbeidet.
Vi mener at intensjonen som er beskrevet i høringsnotatet, å gjøre det klarere når det er tillat med fysisk inngripen, ikke oppnås.
Lovteksten foreslått i nye punkter i § 13, gir heller ikke tiltak for å sikre/bedre ro og orden i undervisningssituasjonen, eller regulering av tiltak ved verbal/psykisk krenking, som mange i det offentlige ordskiftet har etterlyst (eller gitt uttrykk for at dette er et middel for å møte). Det viktigste for oss er at dette er forhold som må sikres og forsterkes i det helhetlige arbeidet med opplæringslovens kap. 12 (trygt og inkluderende læringsmiljø) og § 10.6 (elevens plikt til aktivt å delta i opplæring, og å følge skolenes ordensreglement).
Drøftinger og begrunnelser følger:
Departementet foreslår:
· I ny § 13.3 å lovfeste at kommunen og fylkeskommunen skal sørge for at skolen arbeider løpende og systematisk for å unngå at det oppstår situasjoner som innebærer fysiske inngrep mot elever.
Et sammendrag av uttalelser fra våre medlemmer løfter frem at vi i dag har klare føringer i lovverk og læreplanverk som sier at skoleeier, skoleledelse, lærere og andre ansatte skal jobbe løpende og systematisk med å fremme gode relasjoner, sikre et godt læringsmiljø, trygghet og tilhørighet. Dette for å forhindre situasjoner som innebærer at personalet må gripe fysisk inn ovenfor elever. Det er i utgangspunktet sikret, men gjennom våre undersøkelser og forskningsarbeid, vet vi at dette er et område skoleledere trenger mer støtte og systematisk oppfølging fra skoleeier. En presisering i loven om at det er kommunen og fylkeskommunen som skal sørge for- og følge opp dette arbeidet vil kunne tydeliggjøre skoleeiers ansvar, samtidig problematiseres det at kommunen/skolen vil holdes ansvarlige for utagering, da man ikke har «sørget for å unngå at den oppstod».
Utfordringen er ressurssituasjonen ute i våre kommuner og fylkeskommune. Mange kommuner har ikke tilstrekkelig bemanning eller riktig kompetanse i skolen og i de lovfestede støttefunksjonene (skolehelsetjeneste, PPT, psykisk helse/rus, barnevern mm). Skolene står til dels alene om å ivareta elever med omfattende utfordringer som ikke er direkte knyttet til opplæringssituasjonen. Det kreves en klargjøring av oppgavefordeling i laget rundt eleven, læreren og lederne. Vi trenger økt kompetanse hos eier, ledere, lærere og andre medarbeidere. Verken skoleeierprogram, lederutdanningene eller lærerutdanningene sikrer i tilstrekkelig grad dette i dag.
De knappe rammene skoleeiere har i dag, gjør at vi ikke gjennomgående oppfyller lovverket når det gjelder å gi tilpasset opplæring/spesialundervisning. Dette utfordrer skolens mulighet for å gi elevene tilhørighet og mestring, noe som igjen forringer læringsmiljøet.
Vi trenger tettere samarbeid med foresatte, slik at hensynet til fellesskapet ikke kommer i skyggen av individet.
Departementet foreslår
· I ny § 13.4 å lovfeste at ansatte i skolen kan gripe inn fysisk mot elever for å avverge skade på personer eller vesentlig skade på eiendom, avverge atferd som er sterkt sosialt fornedrende og der det vil være en klar forsømmelse av skolens omsorgsplikt å ikke gripe inn.
· I punkt 2 av § 13.4 å lovfeste at de fysiske inngrepene skal være egnet til å hindre eller begrense den aktuelle skaden og være så få, kortvarige og skånsomme som mulig
Skolelederforbundet mener at straffelovens bestemmelser om nødvergerett er tilstrekkelig underlag til å gripe inn når det er nødvendig, uten at dette bør bli en del av opplæringsloven.
Det er vesentlig også å trekke frem at vi i skolen har et særskilt vern i straffelovens § 265, trusler mot personer i særlig utsatt yrkesgruppe. Her er personer med ansvar for opplæring i grunnskole og videregående skole trukket frem.
Arbeidsmiljøloven § 4-3 om arbeidstakeres psykososiale miljø er også aktuell i denne sammenhengen. Skoleeier er som arbeidsgiver pålagt å ivareta dette arbeidet gjennom HMS-rutiner og trygg oppfølging av sine medarbeidere dersom de utsettes for vold og trusler.
Det er tvetydig når det står i de to første avsnittene at skolen kan gripe inn fysisk, samtidig som det står at det vil være "ei klar forsømming av skolens plikt til å yte nødvendig omsorg å ikkje gripe inn". Uttrykket "kan" blir dermed å forstå som "skal".
Det gjøres løpende vurderinger i dag, der lærere griper fysisk inn der det er helt nødvendig av de samme hensynene som nevnes i denne paragrafen. Vår mening er at en utvidelse av mandatet til å bruke tvang, vil sende et signal både inn i skolen og ut til interessenter utenfor skolen, om at bruk av tvang er en del av opplæringsmandatet.
Det første punktet i forslaget til ny § 13.4 er ivaretatt i dagens nødvergebestemmelser. Presiseringen i andre del omtales av våre medlemmer både som en god presisering, og som en kilde til tolkning som vil bidra til ulikheter og usikkerhet. Lovteksten gir ikke klarere retningslinjer enn vi har i dagens lovverk. Vi viser til forarbeidene til straffeloven Ot.prp.nr 90 (2003-2004). Her beskrives nødverge. Vi mener disse beskrivelsene og definisjonene må inn i forskriftene til opplæringsloven, ikke i selve loven dersom de skal inkluderes i skolens lovverk. Det er etter vårt skjønn ikke mulig å formulere klinkende klare avgrensninger innenfor dette området. Skolens medarbeidere er forskjellige og vil har ulik terskel for å gripe inn, subjektive tolkninger av situasjoner, tolkninger som kommer til å bli prøvet av elever og foresatte. Bestemmelsene i kap. 12 (trygt og godt læringsmiljø) vil kunne stå i konflikt med denne bestemmelsen, og disse to bestemmelsene ofte følge hverandre i en komplisert saksbehandling. Dette sporet vil kreve høy bevissthet og omfattende opplæring av ansatte.
Departementet foreslår
· I ny § 13.5 å lovfeste at skolen skal dokumentere hendelser der det har vært gjennomført fysiske inngrep med informasjon om hvordan situasjonen oppsto, hvordan inngrepet ble utført, og hvordan eleven ser på saken
· å lovfeste at ansatte som har grepet inn fysisk mot en elev skal melde fra om det til rektor/daglig leder og at rektor/daglig leder skal melde fra til foreldrene til elevene
· å lovfeste at rektor skal melde fra til kommunen eller fylkeskommunen når det har blitt gjennomført fysiske inngrep gjentatte ganger eller dersom inngrepet er særlig alvorlig. Rektor i private grunnskoler godkjent etter opplæringsloven skal melde fra til skolens øverste ledelse, og daglige leder ved skoler godkjent etter privatskoleloven skal melde fra til skolens styre.
Som nevnt over, ser vi for oss at bestemmelsen vil medføre mye dokumentasjon, og til dels også dobbeltdokumentasjon da dette vil stå i direkte sammenheng med (eller i konflikt med) tiltaksplaner og oppfølging av kap. 12.
Ansatte i skolen skal ha samme vern som andre arbeidstakere, og bestemmelsene i arbeidsmiljølovens kap. 4. Dette må vies større oppmerksomhet, og arbeidet må knyttes tett opp til kommunenes avviks- og HMS-systemer. Det vil stille store krav til ryddighet og gode rutiner hos skoleeier for å ivareta personvern, elever og medarbeideres rettssikkerhet og GDPR. Dette vil stille store krav til utforming av veiledningsmateriell og maler for dokumentasjon.
Igjen vil subjektive avveininger skape store ulikheter i hva medarbeidere oppfatter som fysisk inngripen som skal rapporteres og ikke. Det vil også være store ulikheter i foresattes relasjoner til medarbeidere og skolen, og tilliten de har til skolens håndtering og oppfølging av hendelser. Partene vil ha ulike perspektiver og opplevelser av hendelsesforløp, bakgrunn og valg av tiltak.
Det må også sikres (og dokumenters?) at partene blir fulgt opp i etterkant.
Skolelederforbundet frykter at dette blir så omstendelig, at det vil medføre at medarbeidere skygger unna situasjoner, og at det blir ledere som griper inn i alle situasjoner der utagering/vold/trusler kan oppstå, fordi det da blir «lettere» å følge opp.
For Skolelederforbundet
Nestleder, sentralstyret.