Hydro er Norges største kraftforbruker og blant Norges største kraftprodusenter.
Våre 5 aluminiumsmelteverk har et årlig forbruk på omlag 17 TWh. Sikker og forutsigbar strømforsyning er avgjørende for drift og videreutvikling av våre smelteverk. Hydro er derfor svært opptatt av at Norge har et robust kraftsystem og virkemidler som reduserer risikoen for rasjonering til et absolutt minimum.
Som en betydelig vannkraftprodusent og konsesjonær vil vi også bli direkte berørt av styringsmekanismen. Hydro er driftsoperatør for 13,7 TWh vannkraft og vindkraft i Norge, og vi disponerer flere vannmagasin. Det er imidlertid ikke alltid sammenfall mellom vannmagasinene vi disponerer og Hydros rolle som konsesjonær. Eksempelvis i Telemark er Øst-Telemarkens Brukseierforening (ØTB) konsesjonær og Hydro er en av eierne som disponerer magasin i vassdraget. I Regjeringens pressemelding av 27. januar 2023 om bedre styring av forsyningssikkerheten ble det gitt signaler om at det ville komme krav som retter seg mot produsenter til å utarbeide strategier for å ivareta forsyningssikkerheten. Hydro registrerer nå at kravene retter seg mot konsesjonærer. Det er viktig at det tydeliggjøres om kravene vil rette seg mot konsesjonærene eller produsentene, herunder om vassdragsreguleringsloven er det mest hensiktsmessige lovverket å hjemle disse kravene i.
Nedenfor er våre kommentarer til forslagene til styringsmekanisme.
Til forsalg om disponeringsstrategi
Hydro verdsetter at departementet ønsker å tydeliggjøre forventninger og krav som stilles til de som utnytter reguleringsmagasiner. Forslaget fremstår imidlertid noe utydelig når det gjelder den enkeltes ansvar for forsyningssikkerhet. Som departementet selv skriver er det summen av alle konsesjonærenes disponering som er avgjørende for god forsyningssikkerhet. Videre spiller utvekslingskapasiteten til utlandet og utnyttelsen av denne en vesentlig rolle for forsyningssikkerheten. Verken konsesjonærene eller produsentene har direkte innflytelse på import og eksport av kraft. Det er derfor viktig å presisere at den enkelte aktør bidrar til forsyningssikkerhet og ikke alene kan ivareta forsyningssikkerheten. Dette må reflekteres konsistent i lov- og forskriftstekst.
Det er energimyndighetene som har overordnet ansvar for å ivareta forsyningssikkerheten, og har med det rett til å iverksette tiltak og krav mot aktører etter bestemte kriterier. Energimyndighetene må sørge for tilstrekkelig virkemidler som må være klart hjemlet i lov eller forskrift. Det er videre viktig at rollefordelingen og ansvarsfordelingen mellom myndigheter og kommersielle aktører ikke forskyves og blir uklar. Det vil svekke mekanismer som er viktig for optimal bruk av ressursene og kan bidra til betydelig samfunnsøkonomisk tap.
Det er positivt og svært viktig at departementet er tydelig på at utgangspunktet for kraftproduksjon fortsatt vil være basert på disponering av produksjonen i tråd med vannverdier. Slik Hydro leser forslaget har det ikke til hensikt å risikere utilsiktede virkninger på blant annet pris, magasindisponering og forbruk. Departementet skriver også at « den samlede vannverdisettingen og disponeringen av kraftproduksjonen på grunnlag av vannverdiene er et viktig grunnlag for å balansere produksjon og forbruk i kraftsystemet, og for å ivareta forsyningssikkerheten ». Vi oppfatter derfor at departementet legger til grunn at markedsmekanismene er det viktigste verktøyet for å ivareta forsyningssikkerheten også fremover. Prisdannelsen i markedet signaliserer når det er knapphet på vann og sikrer at vannet disponeres slik at faren for rasjonering er på et minimum. Dette må fremkomme tydelig i forklaringer til lov- og forskriftstekst knyttet til den foreslåtte disponeringsstrategien.
Det er mange hensyn som ligger til grunn for disponeringen av vannet. Kraftprodusentene har gjennom flere tiår utviklet kompetanse, erfaring, modeller og algoritmer for å kunne utnytte vannkraftressursene best mulig og for å kunne avveie de ulike risikoene mot hverandre. Norge har i dag et vannkraftsystem hvor det inngår et betydelig antall store og små magasiner og kraftverk som samlet må utnyttes på en samfunnsmessig god måte. Vi mener at hensynet til forsyningssikkerhet allerede er godt innarbeidet og at aktørene har en stor interesse i å bidra til å unngå rasjonering. Vannkraftmodellene utvikles kontinuerlig, og lærdom, blant annet fra den krevende situasjonen vi har vært gjennom, implementeres i prognoser osv.
Markedspriser og vannverdier basert på tilgjengelig informasjon reflekterer den fysiske situasjonen i kraftmarkedet til enhver tid. Myndighetenes vurdering av- og kommunikasjon om kraftsituasjonen til aktørene og allmennheten er viktig informasjon også for markedet. Det er viktig at slik informasjon struktureres på en måte som sikrer at den fanges opp og forstås på en så god og riktig måte som mulig. Sårbarhet for uventede hendelser bør inkluderes. Statnetts trafikklys system er et godt system i den forstand at det er enkelt å kommunisere. Det må suppleres med gode forklaringer. Det er viktig med forutsigbarhet og felles forståelse i måten å kommunisere på og begrepsbruken.
Vi opplever at omfanget og anvendelsen av begrepet disponeringsstrategi oppfattes ulikt blant aktører. Det er derfor viktig at det beskrives tydelig hva den foreslåtte strategien skal dekke. Vi tolker at prosedyrer og rutiner som er særskilt beskrevet i disponeringsstrategien får anvendelse når kraftsituasjonen er stram, importmuligheter usikre og markedsmessige virkemidler hos TSO kan bli utilstrekkelige. Vår forståelse er blant annet basert på at departementet i høringsdokument skriver « De foreslåtte virkemidlene skal samlet bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder der man opplever økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene rundt oss .» Et annet, mer treffende, navn kan vurderes. Vi viser i denne sammenheng til kommentarer fra Fornybar Norge til ny § 29 a. Vi er enig med Fornybar Norge i at det bør vurderes å bruke et annet begrep enn «disponeringsstrategi», for å unngå å bruke et begrep som bransjen allerede benytter for den daglige disponeringen.
Vi har noen kommentarer til listen i ny § 4 i IK-vassdrag med forslag til innhold i disponeringsstrategien. Vi mener at pkt a. “ Rutiner for utarbeiding av prognoser som skal legges til grunn for vanndisponeringen » kan tolkes som at strategien skal være generell og dekke alle situasjoner. Vi opplever at den sikter mot noe mer enn det vi oppfatter at denne strategien skal dekke. Videre mener vi at pkt d. « Hvilke virkemidler foretaket skal ha dersom kraftsituasjonen blir vanskeligere » har uklarheter. Vi kan ikke se at det finnes andre virkemidler enn å oppjustere vannverdier og på den måten holde igjen vann. Vannverdier vil uansett være basert på tilgjengelig informasjon om knapphet på kraft. Hva som skal legges i «vanskeligere kraftsituasjon» kan tolkes ulikt og mer objektive, kjente kriterier bør vurderes.
Departementet foreslår at kravet om å utarbeide disponeringsstrategi rettes mot den som har reguleringskonsesjon, og at det derfor er konsesjonær som har ansvar for å utarbeide og gjennomføre rutiner og prosedyrer. Departementet skriver at « Disponeringsstrategiene bør beskrive rutiner og prosedyrer for hvordan konsesjonæren håndterer utviklingen av kraftsituasjonen, og hvordan organisasjonen forankrer dette internt ». Som nevnt innledningsvis er det i enkelte sammenhenger ulike organisasjoner som har konsesjon og som disponerer vannet basert på vannverdier. Det er viktig å være tydelig på hvorvidt kravene som stilles retter seg mot produsentene som disponerer magasin eller konsesjonærene, og dermed hvem som vil sitte med risikoen for å bli sanksjonert.
Videre er det Hydros syn at straff fremstår som en uforholdsmessig streng reaksjon sett i forhold til hva strategiene skal være. Mindre inngripende tiltak som pålegg og tvangsmulkt, eventuelt administrative sanksjoner som overtredelsesgebyr, bør anses som mer hensiktsmessige og tilstrekkelige virkemidler. Vurderingene av mulig sanksjonering og straffeansvar må også ses i lys av at innholdskravene kun beskrives overordnet og gir stort rom for tolkning. Så strenge straffer som foreslått vil måtte stille strengere krav til innholdet og utformingen av forpliktelsene, samt større tydelighet til hvem pliktsubjektet er.
Vi anmoder myndighetene om å ha god dialog med bransjen om hvordan de interne styringsdokumentene best kan utformes.
Til forslag om formalisering av rapporteringsordningen
Vi er positive til at rapporteringsordningen forankres i forskriften. Myndighetene har det overordnede ansvaret for forsyningssikkerheten og det er viktig at de har mest mulig informasjon om den faktiske situasjonen. En formalisering vil skape større forutsigbarhet og forståelse for bruken av ordningen. Vi registrerer i den sammenheng at NVE mener at rapporteringen har vært et nyttig bidrag for å ivareta sitt ansvar som rasjoneringsmyndighet. Hydro ønsker å bidra med slik informasjon, men det er viktig at produsentene ikke pålegges rapportering unødvendig. Vi stiller oss eksempelvis spørrende til behovet bak at OED nylig har bedt NVE opprettholde rapportering gitt fyllingsgraden i de aktuelle prisområdene samtidig som energisituasjonen i Europa er vesentlig forbedret.
Det er viktig at myndighetene kommuniserer til allmennheten dersom kraftsituasjonen er eller kan bli stram. All informasjon myndighetene sitter på vil ligge til grunn for vurderingen og kommunikasjonen. Det er imidlertid viktig at dataene som innhentes gjennom rapporteringsordningen brukes med varsomhet slik at forretningshemmeligheter ikke kommer ut. Vi mener det må klargjøres hvordan dataene skal brukes.
Vi anmoder myndighetene om å gjennomgå og diskutere innholdet i rapporteringen med bransjen. Vi er av den oppfatning at rapporteringen med fordel kan forenkles uten at det gir noe særlig tap av informasjon. Eksempelvis gir dagens rapportering der produksjon fordeles mellom sju ulike kategorier ikke alltid like god mening for oss.
Til forslag om å kunne iverksette rasjonering tidligere
OED argumenterer for at kraftrasjonering må kunne tas i bruk før det har oppstått en knapphetssituasjon for at det skulle være et effektivt virkemiddel. Vi mener at dette skaper usikkerhet da terskelen for å innføre rasjonering blir uklar. Vi vil understreke at terskelen for å kunne vedta kraftrasjonering fremdeles må være svært høy. Det må være overveiende sannsynlighet for at markedsmekanismene og andre virkemidler, inkludert SAKS tiltak, ikke vil være tilstrekkelig. Dette må reflekteres tydelig i forskriftsteksten, og i lovproposisjonen bør departementet utdype nærmere hva som ligger i ekstraordinære forhold som kan utløse en slik beslutning. Det er positivt at departementet presiserer at markedet så langt som mulig skal virke også under rasjonering. Det må fortsatt være slik at alle markedsmessige tiltak må benyttes før myndighetene griper inn i markedet, og høye kraftpriser i seg selv er ikke grunnlag for å iverksette rasjoneringstiltak.
Eventuell bruk av restriksjon av eksportkapasiteten som rasjoneringstiltak
Ved fare for rasjonering har importkapasitet stor betydning for forsyningssikkerheten. Eksportbegrensninger kan føre til mottiltak fra andre land som gjør Norge mer sårbar for lite tilsig til magasinene og uventede hendelser. Norge har overføringsforbindelser til mange land og prinsipper for likebehandling mellom land antas å måtte legges til grunn.
Vi stiller oss gjerne til disposisjon dersom det er ønskelig at vi klargjør eller utdyper innspillene våre.
Våre 5 aluminiumsmelteverk har et årlig forbruk på omlag 17 TWh. Sikker og forutsigbar strømforsyning er avgjørende for drift og videreutvikling av våre smelteverk. Hydro er derfor svært opptatt av at Norge har et robust kraftsystem og virkemidler som reduserer risikoen for rasjonering til et absolutt minimum.
Som en betydelig vannkraftprodusent og konsesjonær vil vi også bli direkte berørt av styringsmekanismen. Hydro er driftsoperatør for 13,7 TWh vannkraft og vindkraft i Norge, og vi disponerer flere vannmagasin. Det er imidlertid ikke alltid sammenfall mellom vannmagasinene vi disponerer og Hydros rolle som konsesjonær. Eksempelvis i Telemark er Øst-Telemarkens Brukseierforening (ØTB) konsesjonær og Hydro er en av eierne som disponerer magasin i vassdraget. I Regjeringens pressemelding av 27. januar 2023 om bedre styring av forsyningssikkerheten ble det gitt signaler om at det ville komme krav som retter seg mot produsenter til å utarbeide strategier for å ivareta forsyningssikkerheten. Hydro registrerer nå at kravene retter seg mot konsesjonærer. Det er viktig at det tydeliggjøres om kravene vil rette seg mot konsesjonærene eller produsentene, herunder om vassdragsreguleringsloven er det mest hensiktsmessige lovverket å hjemle disse kravene i.
Nedenfor er våre kommentarer til forslagene til styringsmekanisme.
Til forsalg om disponeringsstrategi
Hydro verdsetter at departementet ønsker å tydeliggjøre forventninger og krav som stilles til de som utnytter reguleringsmagasiner. Forslaget fremstår imidlertid noe utydelig når det gjelder den enkeltes ansvar for forsyningssikkerhet. Som departementet selv skriver er det summen av alle konsesjonærenes disponering som er avgjørende for god forsyningssikkerhet. Videre spiller utvekslingskapasiteten til utlandet og utnyttelsen av denne en vesentlig rolle for forsyningssikkerheten. Verken konsesjonærene eller produsentene har direkte innflytelse på import og eksport av kraft. Det er derfor viktig å presisere at den enkelte aktør bidrar til forsyningssikkerhet og ikke alene kan ivareta forsyningssikkerheten. Dette må reflekteres konsistent i lov- og forskriftstekst.
Det er energimyndighetene som har overordnet ansvar for å ivareta forsyningssikkerheten, og har med det rett til å iverksette tiltak og krav mot aktører etter bestemte kriterier. Energimyndighetene må sørge for tilstrekkelig virkemidler som må være klart hjemlet i lov eller forskrift. Det er videre viktig at rollefordelingen og ansvarsfordelingen mellom myndigheter og kommersielle aktører ikke forskyves og blir uklar. Det vil svekke mekanismer som er viktig for optimal bruk av ressursene og kan bidra til betydelig samfunnsøkonomisk tap.
Det er positivt og svært viktig at departementet er tydelig på at utgangspunktet for kraftproduksjon fortsatt vil være basert på disponering av produksjonen i tråd med vannverdier. Slik Hydro leser forslaget har det ikke til hensikt å risikere utilsiktede virkninger på blant annet pris, magasindisponering og forbruk. Departementet skriver også at « den samlede vannverdisettingen og disponeringen av kraftproduksjonen på grunnlag av vannverdiene er et viktig grunnlag for å balansere produksjon og forbruk i kraftsystemet, og for å ivareta forsyningssikkerheten ». Vi oppfatter derfor at departementet legger til grunn at markedsmekanismene er det viktigste verktøyet for å ivareta forsyningssikkerheten også fremover. Prisdannelsen i markedet signaliserer når det er knapphet på vann og sikrer at vannet disponeres slik at faren for rasjonering er på et minimum. Dette må fremkomme tydelig i forklaringer til lov- og forskriftstekst knyttet til den foreslåtte disponeringsstrategien.
Det er mange hensyn som ligger til grunn for disponeringen av vannet. Kraftprodusentene har gjennom flere tiår utviklet kompetanse, erfaring, modeller og algoritmer for å kunne utnytte vannkraftressursene best mulig og for å kunne avveie de ulike risikoene mot hverandre. Norge har i dag et vannkraftsystem hvor det inngår et betydelig antall store og små magasiner og kraftverk som samlet må utnyttes på en samfunnsmessig god måte. Vi mener at hensynet til forsyningssikkerhet allerede er godt innarbeidet og at aktørene har en stor interesse i å bidra til å unngå rasjonering. Vannkraftmodellene utvikles kontinuerlig, og lærdom, blant annet fra den krevende situasjonen vi har vært gjennom, implementeres i prognoser osv.
Markedspriser og vannverdier basert på tilgjengelig informasjon reflekterer den fysiske situasjonen i kraftmarkedet til enhver tid. Myndighetenes vurdering av- og kommunikasjon om kraftsituasjonen til aktørene og allmennheten er viktig informasjon også for markedet. Det er viktig at slik informasjon struktureres på en måte som sikrer at den fanges opp og forstås på en så god og riktig måte som mulig. Sårbarhet for uventede hendelser bør inkluderes. Statnetts trafikklys system er et godt system i den forstand at det er enkelt å kommunisere. Det må suppleres med gode forklaringer. Det er viktig med forutsigbarhet og felles forståelse i måten å kommunisere på og begrepsbruken.
Vi opplever at omfanget og anvendelsen av begrepet disponeringsstrategi oppfattes ulikt blant aktører. Det er derfor viktig at det beskrives tydelig hva den foreslåtte strategien skal dekke. Vi tolker at prosedyrer og rutiner som er særskilt beskrevet i disponeringsstrategien får anvendelse når kraftsituasjonen er stram, importmuligheter usikre og markedsmessige virkemidler hos TSO kan bli utilstrekkelige. Vår forståelse er blant annet basert på at departementet i høringsdokument skriver « De foreslåtte virkemidlene skal samlet bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder der man opplever økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene rundt oss .» Et annet, mer treffende, navn kan vurderes. Vi viser i denne sammenheng til kommentarer fra Fornybar Norge til ny § 29 a. Vi er enig med Fornybar Norge i at det bør vurderes å bruke et annet begrep enn «disponeringsstrategi», for å unngå å bruke et begrep som bransjen allerede benytter for den daglige disponeringen.
Vi har noen kommentarer til listen i ny § 4 i IK-vassdrag med forslag til innhold i disponeringsstrategien. Vi mener at pkt a. “ Rutiner for utarbeiding av prognoser som skal legges til grunn for vanndisponeringen » kan tolkes som at strategien skal være generell og dekke alle situasjoner. Vi opplever at den sikter mot noe mer enn det vi oppfatter at denne strategien skal dekke. Videre mener vi at pkt d. « Hvilke virkemidler foretaket skal ha dersom kraftsituasjonen blir vanskeligere » har uklarheter. Vi kan ikke se at det finnes andre virkemidler enn å oppjustere vannverdier og på den måten holde igjen vann. Vannverdier vil uansett være basert på tilgjengelig informasjon om knapphet på kraft. Hva som skal legges i «vanskeligere kraftsituasjon» kan tolkes ulikt og mer objektive, kjente kriterier bør vurderes.
Departementet foreslår at kravet om å utarbeide disponeringsstrategi rettes mot den som har reguleringskonsesjon, og at det derfor er konsesjonær som har ansvar for å utarbeide og gjennomføre rutiner og prosedyrer. Departementet skriver at « Disponeringsstrategiene bør beskrive rutiner og prosedyrer for hvordan konsesjonæren håndterer utviklingen av kraftsituasjonen, og hvordan organisasjonen forankrer dette internt ». Som nevnt innledningsvis er det i enkelte sammenhenger ulike organisasjoner som har konsesjon og som disponerer vannet basert på vannverdier. Det er viktig å være tydelig på hvorvidt kravene som stilles retter seg mot produsentene som disponerer magasin eller konsesjonærene, og dermed hvem som vil sitte med risikoen for å bli sanksjonert.
Videre er det Hydros syn at straff fremstår som en uforholdsmessig streng reaksjon sett i forhold til hva strategiene skal være. Mindre inngripende tiltak som pålegg og tvangsmulkt, eventuelt administrative sanksjoner som overtredelsesgebyr, bør anses som mer hensiktsmessige og tilstrekkelige virkemidler. Vurderingene av mulig sanksjonering og straffeansvar må også ses i lys av at innholdskravene kun beskrives overordnet og gir stort rom for tolkning. Så strenge straffer som foreslått vil måtte stille strengere krav til innholdet og utformingen av forpliktelsene, samt større tydelighet til hvem pliktsubjektet er.
Vi anmoder myndighetene om å ha god dialog med bransjen om hvordan de interne styringsdokumentene best kan utformes.
Til forslag om formalisering av rapporteringsordningen
Vi er positive til at rapporteringsordningen forankres i forskriften. Myndighetene har det overordnede ansvaret for forsyningssikkerheten og det er viktig at de har mest mulig informasjon om den faktiske situasjonen. En formalisering vil skape større forutsigbarhet og forståelse for bruken av ordningen. Vi registrerer i den sammenheng at NVE mener at rapporteringen har vært et nyttig bidrag for å ivareta sitt ansvar som rasjoneringsmyndighet. Hydro ønsker å bidra med slik informasjon, men det er viktig at produsentene ikke pålegges rapportering unødvendig. Vi stiller oss eksempelvis spørrende til behovet bak at OED nylig har bedt NVE opprettholde rapportering gitt fyllingsgraden i de aktuelle prisområdene samtidig som energisituasjonen i Europa er vesentlig forbedret.
Det er viktig at myndighetene kommuniserer til allmennheten dersom kraftsituasjonen er eller kan bli stram. All informasjon myndighetene sitter på vil ligge til grunn for vurderingen og kommunikasjonen. Det er imidlertid viktig at dataene som innhentes gjennom rapporteringsordningen brukes med varsomhet slik at forretningshemmeligheter ikke kommer ut. Vi mener det må klargjøres hvordan dataene skal brukes.
Vi anmoder myndighetene om å gjennomgå og diskutere innholdet i rapporteringen med bransjen. Vi er av den oppfatning at rapporteringen med fordel kan forenkles uten at det gir noe særlig tap av informasjon. Eksempelvis gir dagens rapportering der produksjon fordeles mellom sju ulike kategorier ikke alltid like god mening for oss.
Til forslag om å kunne iverksette rasjonering tidligere
OED argumenterer for at kraftrasjonering må kunne tas i bruk før det har oppstått en knapphetssituasjon for at det skulle være et effektivt virkemiddel. Vi mener at dette skaper usikkerhet da terskelen for å innføre rasjonering blir uklar. Vi vil understreke at terskelen for å kunne vedta kraftrasjonering fremdeles må være svært høy. Det må være overveiende sannsynlighet for at markedsmekanismene og andre virkemidler, inkludert SAKS tiltak, ikke vil være tilstrekkelig. Dette må reflekteres tydelig i forskriftsteksten, og i lovproposisjonen bør departementet utdype nærmere hva som ligger i ekstraordinære forhold som kan utløse en slik beslutning. Det er positivt at departementet presiserer at markedet så langt som mulig skal virke også under rasjonering. Det må fortsatt være slik at alle markedsmessige tiltak må benyttes før myndighetene griper inn i markedet, og høye kraftpriser i seg selv er ikke grunnlag for å iverksette rasjoneringstiltak.
Eventuell bruk av restriksjon av eksportkapasiteten som rasjoneringstiltak
Ved fare for rasjonering har importkapasitet stor betydning for forsyningssikkerheten. Eksportbegrensninger kan føre til mottiltak fra andre land som gjør Norge mer sårbar for lite tilsig til magasinene og uventede hendelser. Norge har overføringsforbindelser til mange land og prinsipper for likebehandling mellom land antas å måtte legges til grunn.
Vi stiller oss gjerne til disposisjon dersom det er ønskelig at vi klargjør eller utdyper innspillene våre.