Høringssvar – NOU 2023: 11 Raskt og riktig
Utvalgets oppdrag har vært å foreta en helhetlig gjennomgang av klage- og ankeprosessen på NAVs og Trygderettens myndighetsområde. Dette betyr at utvalget ikke så på klageadgangen innenfor lov om sosiale tjenester. Utredningen var balansert i forhold til de ulike hensyn og mulige dilemmaer. Hovedproblemet er lang behandlingstid i førsteinstans og store restanser i det samlede klage- og ankesystemet. Den lange saksbehandlingstiden er et rettssikkerhetsproblem i seg selv og gir store problemer for brukerne som kan stå uten ytelse mens klagen blir behandlet. Utvalget har påpekt utfordringen med at NAV primært styres av krav til produktivitet i form av saksbehandlingstid og foreslår at det er korrekt vedtak som bør telles. Kvalitet kan føre til færre klager, som kan øke tilliten til saksbehandlingen i NAV.
Utvalget har forholdt seg til sitt mandat og mener at de forslag som er fremsatt :
«Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av hele klage- og ankesakskjeden i Arbeids- og velferdsetaten for alle sakstyper på statlig del, samt Trygderetten, og alle saksområder som sorterer under Trygderettens kompetanseområde. Gjennomgangen skal også inkludere de ordinære domstolenes og Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperiodens behandling av disse sakene. Klager på kommunale ytelser/tjenester holdes utenfor gjennomgangen» :
· Vurdere mulige forbedringer innenfor dagens modell og organisering.
· Vurdere alternative måter å organisere klage- og ankesystemet på.
Mandatet førte til at man ikke så på hele NAV sitt ansvarsområde og hvis man gjennomfører utvalget sitt forslag til klageadgang så kan det føre til to ulike klageprosesser i NAV. Saker som tilhører Lov om sosiale tjenester skal sendes til NAV-kontoret, mens klager tilhørende statlige tjenester skal sendes til klageinstansen. Dette kan medføre forvirring for brukerne og komplisere like mye som det forenkler. Det ville vært gunstig å se helheten i NAV når man hadde en så god og grundig gjennomgang.
Dette høringssvaret er avgrenset til de foreslåtte tiltakene som gjelder forbedring av kvaliteten på saksbehandlingen både for førsteinstans og klageadgangen i NAV.
NAV-ombudet i Agder støtter de fleste av utvalget sine forslag til tiltak på dette området.
Bakgrunn for merknadene
NAV-ombudet i Agder ble etablert 01 januar 2022 og skal på fritt og selvstendig grunnlag jobbe for å veilede brukere av NAV i Agder som trenger hjelp til å komme videre i sin sak. NAV-ombudet tilbyr hjelp til selvhjelp. NAV-ombudet skal bistå med råd og veiledning, samt utarbeide oversikter som på en objektiv måte sier noe om brukernes opplevelser av NAV. NAV-ombudet i Agder har i perioden 01 januar 2022 til 01 september 2023 bistått over tre hundre personer.
NAV-ombudet i Agder sine overordnede merknader
I mandatet er utvalget bedt om å kartlegge årsaker til klager og om å komme med forslag til endringer som kan bidra til å redusere antallet klager. Utvalget foreslår tiltak for å heve kvaliteten på saksbehandlingen og redusere saksbehandlingstiden, disse forslagene er jeg enig i. Det er verd å legge merke til at hvis utvalget sine forslag til klageprosess blir lagt til grunn så kan dette være med på å svekke kompetansen og dermed tilliten til førsteinstans, ved at førsteinstans blir mindre involvert i klageprosessen. Dette kan føre til mer overprøving av saksbehandlerne i førsteinstans og dermed redusere muligheten til å lykkes med tillitsreformen.
Gode beslutningsprosesser
NAV-ombudet i Agder slutter seg til det utvalget skriver om hvordan gode offentlige beslutningsprosesser bør være (kap.10.1), og om hva som etter utvalgets mening er avgjørende for tilliten til NAV. Her bør det være en mulighet å få diskutere saken med saksbehandler ved behov. Se Sivilombudet uttalelse 2010/946.
NAV-ombudet i Agder har fått flere tilbakemeldinger på at veiledningen brukerne mottar fra NAV Kontaktsenter (NKS) kan variere og det ikke alltid blir referatført. Det burde derfor være mulig for brukere å be veileder ved NAV-kontoret å bestille et videokonferansemøte med ytelseslinjen før, under og etter et vedtak. Da kan både bruker og veileder ved NAV-kontoret få veiledning om hva som bør innhentes av dokumentasjon før en fremmer søknad, forklaring av fattet vedtak, eller hva som bør innhentes av dokumentasjon hvis en ønsker å klage. Dette kan være med på å øke tillitten til NAV samt styrke kompetansen på NAV-kontorene.
Utvalget understreker (kap.10.4) at vedtak må være forståelige, og at forståelige vedtak forutsetter et forståelig språk. Hvis bruker ikke forstår vedtaket så bør det komme tydeligere frem at det er mulig å ringe NAV Kontaktsenter og få det forklart. Hvis det er behov for tolketjenester så kan en be NAV-kontoret om møte med tolk. Her har NAV-ombudet i Agder erfart at flere NAV-kontor henviser til NAV Kontaktsenter og bruker har ikke fått forklaring av vedtaket med tolk.
Bedre kvalitet på saksbehandlingen
NAV-ombudet i Agder støtter utvalgets forslag om at kravene til begrunnelse for vedtak bør klargjøres og utvides gjennom lov.
For å redusere antallet klager og anker foreslår utvalget «at det gjennomføres tiltak for å øke kvaliteten i saksbehandlingen i første instans (Kap.20). Med kvalitet menes i denne sammenheng tiltak som bidrar til flere riktige vedtak, økt tillit og effektivitet». Dette er i tråd med tillitsreformen, men må ses i sammenheng med systematisk opplæring i tillegg til de etatsinterne kursene.
Utvalget kommenterer svakheter i innhold og språk i vedtakene og andre brev. Det understrekes at vedtak må ha en god begrunnelse, spesielt i avslag på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.
Begrunnelse bør være et minimumskrav slik at brukerne får forståelig og mottakertilpasset informasjon i forbindelse med søknader, vedtak, klager og «mangelbrev».
Utvalget mener departementet derfor bør foreta en mer generell gjennomgang av saksbehandlingsreglene på NAVs myndighetsområde (kap.26). Dette begrunnes med at ytelser på NAVs myndighetsområde er plassert i flere forskjellige lover, og flere av disse lovene har egne saksbehandlingsregler. De ulike saksbehandlingsreglene på NAVs myndighetsområdet utfylles også av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Saksbehandlingsreglene i folketrygdloven kap. 21 og 22 er også endret mange ganger. Regelverket har etter hvert blitt uoversiktlig, og reglene er ikke alltid like hensiktsmessig plassert. Utvalget mener departementet derfor bør foreta en mer generell gjennomgang av saksbehandlingsreglene på Navs myndighetsområde.
NAV-Ombudet mener at dette viser også hvor viktig det er med god opplæring av NAV sine ansatte, noe utvalget tar opp i kap.23. Det bør vurderes om noe av opplæringen av ansatte i NAV bør legges til et universitet eller høgskole. Dette vil kunne bidra til et jevnere kompetansenivå samt et mer uavhengig opplæringssystem for NAV-ansatte enn interne kurs/veiledninger. Det kan være lurt å involvere etater som: Klageinstansen, Trygderetten, Sivilombudet, Statsforvalteren, Ankenemnda for sykepenger o.l i opplæringen av NAV-ansatte. Da opplæringen legge vekt på de siste vedtak, kjennelser og uttalelser fra eksterne.
Tiltaket om å gjøre Trygderetten til særdomstol kap.12
NAV-ombudet i Agder støtter forslaget og anser som Trygderetten at forslaget er godt og vil være gunstig for både enkeltindivid og systemet som helhet. Det å gjøre Trygderetten til en særdomstol kan også være med på å øke tilliten til systemet.
Organisering av klagebehandling i NAV Kap.13.
NAV-ombudet i Agder er ikke enig i at Ankenemnda for sykepenger avvikles og at disse sakene behandles av det foreslåtte felles klageorganet på NAV sitt myndighetsområde. Ankenemnda for sykepenger er en partssammensatt uavhengig nemnd. Det at den er partssammensatt øker legitimiteten i tillegg til at den er selvstendig. Ankenemnda for sykepenger har større mulighet til å bidra med praktisk innsikt i arbeidsrettsrelaterte problemstillinger og kan bidra til at NAV ikke blir mer lukket enn i dag. Ankenemnda har vært med på å utvikle praksis som senere er tatt opp i NAV sitt rundskriv. Det er også verd å legge merke til at hvis det oppstår nye problemstillinger som under koronapandemien så har Ankenemnda verdifull erfaring med tanke på beregning av arbeidsgiverperioden.
Utvalget tar opp at regelverket er komplisert og frykter at noen saker kan havne i feil spor, men fagområdet er ikke mer komplisert enn at det kan løses med opplæring. NAV-ombudet i Agder frykter at eventuell gevinst ikke oppveier tapet av tillit med å avvikle en partssammensatt uavhengig nemd.
Tiltak for å begrense førsteinstansens tidsbruk i klagesak og klageinstansens tidsbruk ved søksmål Kap. 15
Utvalget foreslår at klager på førsteinstansens vedtak skal settes frem direkte for klageinstansen som skal ha det fulle ansvaret for behandlingen av klagesaken. NAV-ombudet i Agder er uenig i dette forslaget.
Normal praksis innen forvaltningen er at klagen fremsettes til den instans som fattet vedtaket som «uten ugrunnet» opphold skal vurdere omgjøring av vedtak eller å sende den videre til klageinstansen. Utvalget reagerer på at førsteinstans bruker mye tid og ressurser på å vurdere omgjøringen og denne er ofte grundigere enn det opprinnelige vedtaket. Dette kan løses ved å spesifisere en frist på «ugrunnet opphold» slik at det sammen med utvalget sine forslag (kap. 20) gir et tiltak som kan både redusere behandlingstiden for klagesaksbehandling samt økte tilliten til NAV i befolkningen. Det vil derfor være gunstig å vurdere følgende klageprosess:
Førsteinstans mottar klagen, vurderer formalkrav og om klagen kan føre til omgjøring av vedtaket (nå blir ca. 30 % av klagene omgjort), men får en frist på tre uker på å vurdere klagen og eventuelt lage et tilsvarsbrev som sendes både til klager og klageinstans. Klageinstansen tar så over saken.
Sekundert vurdere en klageprosess som ligner mer på den som foreslått ankeprosess til Trygderetten (Kap.15.3.2).
Klagen sendes til klageinstansen som vurderer formalia. Klageinstansen tilbyr førsteinstans å svare på klagen, men gir en frist på inntil tre uker på å komme med sitt syn på saken. Førsteinstans får samme mulighet til å omgjøre saken som nå hvis de mener klagen gir grunnlag for det. Tilsvarsbrevet sendes i kopi til bruker hvor det oppfordres til å komme med eventuelle merknader innen tre uker, da sikres retten til tilsvar (kontradiksjon).
Det sekundære forslaget vil trolig føre til lengre saksbehandlingstid enn forslaget om å tidfeste «uten ugrunnet opphold». Det er liggetiden på hvert nivå som fører til lang klagetid i kombinasjon med antall instanser som vurderer klagen. Det kan derfor være gunstig å gjøre noe konkret med liggetiden slik at den ikke bare forflyttes fra førsteinstans til NAV klageinstans. Ved disse to løsningene så er det mindre behov for å styrke NAV Klageinstans (på bekostning av førsteinstans). Ved å tidfeste «uten ugrunnet opphold» så vil man i større grad bygge tillitt til NAV.
Hvis man gjennomfører utvalget sitt forslag til klageadgang så kan det føre til to ulike klageprosesser i NAV. Saker som tilhører Lov om sosiale tjenester, skal sendes til NAV-kontoret mens klager tilhørende statlige tjenester skal sendes til klageinstansen. Dette kan medføre forvirring for brukerne og komplisere like mye som det forenkler. Det ville vært gunstig å sett helheten i NAV når man har en så god og grundig gjennomgang.
Tiltak for å unngå at vedtak oppheves og sendes tilbake til førsteinstansen kap. 16
Utvalget foreslår at klageinstansen som hovedregel skal treffe nytt vedtak i en klagesak (realitetsavgjørelse) og kun unntaksvis oppheve førsteinstansens vedtak og returnere saken for ny behandling – enig.
Det er allerede nedfelt i lov at sakene skal behandles uten «ugrunnet opphold». Vil da en anmodning om å prioritere slike saker være nok, eller bør det vurderes å settes en tidsfrist på slike saker som et ytterligere press?
Utvalget foreslår at Trygderettens adgang til å oppheve et vedtak og sende saken tilbake begrenses – De sakene som returneres skal prioriteres – enig.
Det er allerede nedfelt i lov at sakene skal behandles uten «ugrunnet opphold». Vil da en anmodning om å prioritere slike saker være nok, eller bør det vurderes å settes en tidsfrist på slike saker som et ytterligere press?
Tiltak for å effektivisere saksbehandlingen i Trygderetten og lagmannsretten Kap.17
Saker i Trygderetten skal fordeles etter de samme prinsippene som gjelder for fordeling av saker i tingretten og lagmannsretten – enig.
Trygderetten som hovedregel setter rett med én juridisk kyndig dommer, men kan settes med medisinsk/attføringskyndig dommer når hensynet til forsvarlig behandling krever det – Enig.
Forslagene om enedommer og mer bruk av forenklet grunngivning vil være effektive (også ved nåværende organisering). Forslagene som seksmånedersfrist og aktiv saksstyring er inspirert av sivilprosessen og gir betydelig økt kapasitet. Forslagene i helhet kan være med på å øke tilliten til Trygderetten.
Tiltak for å unngå gjentagende og parallelle prosesser om samme sak – NAVs plikt til å vurdere omgjøring Kap.19
Utvalget foreslår at NAVs plikt til å realitetsbehandle en anmodning om å omgjøre et vedtak utenfor klagesak begrenses til de tilfeller der bruker påviser relevante feil. Brukeren må legge frem nye opplysninger som har betydning for sakens resultat, eventuelt må brukeren sannsynliggjøre at det foreligger alvorlige saksbehandlingsfeil, uriktig rettsanvendelse eller skjønnsutøvelse. Anmodning om omgjøring må settes frem skriftlig for det organet som traff vedtaket i siste instans plikten til å behandle anmodningen ligger bare på dette organet.
NAV-ombudet i Agder er enig i disse forslagene. Utvalget var inspirert av Trygderettsloven § 27 som gir adgang til gjenopptak av Trygderettens kjennelser. Dette må ses i sammenheng med utvalget sitt forslag om generell gjennomgang av saksbehandlingsreglene på NAVs myndighetsområde (kap.26).
Tiltak for å sikre rett resultat i første vedtak kap.20
Utvalget legger til grunn at et bedre faktisk grunnlag før førsteinstansen treffer sitt vedtak vil redusere antallet klager betydelig og bidra til å øke brukernes tillit til NAV. Det bør derfor settes inn tiltak for å sikre et bedre beslutningsgrunnlag når førsteinstansen treffer første vedtak. NAV-ombudet i Agder er enig, men har tilleggsforslag:
· Hvis det blir et avslag så bør NAV vurdere om andre ytelser hadde vært mer korrekt og vurdert om søknadstidspunkt for første søknad skal være virkningstidspunktet.
· Hvis det er slik at NAV-kontoret innstiller på et vedtak så bør ikke NAV Arbeid og ytelser avslå uten at det har vært dialog med NAV-kontoret først.
NAV-ombudet i Agder har bistått personer som har søkt på «feil» ytelse. Flere av disse personene har havnet mellom NAV-kontoret og NAV Arbeid og ytelser. De har til slutt søkt på flere ytelser i håp om å ha rett på en ytelse. Dette har ofte vært «vanskelige» saker; f.eks. der en person har gjennomført en periode med arbeidsavklaringspenger- Personen har blitt ferdig avklart til en stilling, har så prøvd seg i en midlertidig stilling så lenge at en har tjent opp ny rettighet til både sykepenger og dagpenger. Personen opplyser at det er helsemessige årsaker for at man ikke kan jobbe i en slik stilling fast og lurer på hva er riktig; Sykepenger, dagpenger eller gjenopptak av arbeidsavklaringspenger. Likhetstrekket i disse sakene er at bruker enten har kontaktet NAV Kontaktsenter og spurt om råd, og skulle bli kontaktet av NAV kontoret innen 48 timer og ikke blitt oppringt, eller at personen har fått veiledning fra NAV-kontoret om en ytelse som NAV Arbeid og ytelser har avslått uten å ta kontakt med bruker/NAV kontoret. En annen «typisk» sak er når personer med nedsatt helse søker på dagpenger og markerer for helseutfordringer, og NAV-kontoret og NAV Arbeid og ytelser er uenig om helseutfordringene fører til mer eller mindre enn 50% arbeidsevne. Her har NAV-kontoret ofte innstilt på rett på dagpenger og oppfølginger mens NAV Arbeid og ytelser har avslått uten at det har vært dialog med bruker eller NAV-kontoret.
Utvalget foreslår at NAVs foreleggelsesplikt presiseres og utvides, slik at det blir klarere hvilke opplysninger NAV må forelegge for brukeren før vedtak treffes
· brukerne må blant annet få se, og gis anledning til å kommentere, uttalelser fra interne og eksterne rådgivende leger, enig.
Det bør også vurderes om NAV sin rådgivende overlege sin vurdering bør sendes direkte til brukers fastlege, det kan være at de momenter NAV sin rådgivende overlege tar opp er diskutert mellom fastlege og bruker og lettere kan bli besvart av medisinsk personell.
Rammene for å påklage førsteinstansens vedtak Kap.21
Utvalget foreslår at klagefristen i alle saker innenfor NAV sitt myndighetsområde skal være tre uker – enig dette er i tråd med forvaltningslovens alminnelige regler.
Utvalget foreslår at brukere som oppfyller inntektskravene etter rettshjelpsloven kan få dekket kostnader til hjelp med å få vurdert om det er grunnlag for å klage – enig. Dette vil trolig redusere antall «ugrunnede» klager.
Det bør også vurderes om brukerne i stor nok grad blir gjort oppmerksom på muligheten med fristavbrytende klage, spesielt hvis de må undersøke om de oppfyller inntektskravene i rettshjelpsloven eller innhenter annen bistand.
Styring, organisering og ledelse i NAV og Trygderetten Kap. 23
Utvalget foreslår at det etableres et restanseprosjekt for Trygderetten, enig.
Det er viktig å påpeke at hvis kun Trygderetten får tilførte midler til et restanseteam (Kap. 23.3.3) så kan det føre til utilsiktede konsekvenser. Hvis Trygderetten finner saksbehandlings/lovtolkningsfeil så kan det føre til at flere saker må gjennom ny vurdering. Et eksempel på dette er februar 2023 da trygderetten mente at EØS regelverket var håndtert feil innenfor familieytelser og mars 2023 da trygderetten mente NAV hadde gitt avslag på feil grunnlag til flere personer som hadde flere arbeidsforhold. I begge tilfellene informerte NAV at de ikke hadde systemer/mulighet til å identifisere disse sakene og måtte be alle personer som mistenkte at de kunne være berørt om å ta kontakt med NAV. Basert på denne erfaringen bør også Klageinstansen og førsteinstans også få midler til et restanseteam da de vil bli kontaktet i slike saker.
Utvalgets oppdrag har vært å foreta en helhetlig gjennomgang av klage- og ankeprosessen på NAVs og Trygderettens myndighetsområde. Dette betyr at utvalget ikke så på klageadgangen innenfor lov om sosiale tjenester. Utredningen var balansert i forhold til de ulike hensyn og mulige dilemmaer. Hovedproblemet er lang behandlingstid i førsteinstans og store restanser i det samlede klage- og ankesystemet. Den lange saksbehandlingstiden er et rettssikkerhetsproblem i seg selv og gir store problemer for brukerne som kan stå uten ytelse mens klagen blir behandlet. Utvalget har påpekt utfordringen med at NAV primært styres av krav til produktivitet i form av saksbehandlingstid og foreslår at det er korrekt vedtak som bør telles. Kvalitet kan føre til færre klager, som kan øke tilliten til saksbehandlingen i NAV.
Utvalget har forholdt seg til sitt mandat og mener at de forslag som er fremsatt :
«Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av hele klage- og ankesakskjeden i Arbeids- og velferdsetaten for alle sakstyper på statlig del, samt Trygderetten, og alle saksområder som sorterer under Trygderettens kompetanseområde. Gjennomgangen skal også inkludere de ordinære domstolenes og Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperiodens behandling av disse sakene. Klager på kommunale ytelser/tjenester holdes utenfor gjennomgangen» :
· Vurdere mulige forbedringer innenfor dagens modell og organisering.
· Vurdere alternative måter å organisere klage- og ankesystemet på.
Mandatet førte til at man ikke så på hele NAV sitt ansvarsområde og hvis man gjennomfører utvalget sitt forslag til klageadgang så kan det føre til to ulike klageprosesser i NAV. Saker som tilhører Lov om sosiale tjenester skal sendes til NAV-kontoret, mens klager tilhørende statlige tjenester skal sendes til klageinstansen. Dette kan medføre forvirring for brukerne og komplisere like mye som det forenkler. Det ville vært gunstig å se helheten i NAV når man hadde en så god og grundig gjennomgang.
Dette høringssvaret er avgrenset til de foreslåtte tiltakene som gjelder forbedring av kvaliteten på saksbehandlingen både for førsteinstans og klageadgangen i NAV.
NAV-ombudet i Agder støtter de fleste av utvalget sine forslag til tiltak på dette området.
Bakgrunn for merknadene
NAV-ombudet i Agder ble etablert 01 januar 2022 og skal på fritt og selvstendig grunnlag jobbe for å veilede brukere av NAV i Agder som trenger hjelp til å komme videre i sin sak. NAV-ombudet tilbyr hjelp til selvhjelp. NAV-ombudet skal bistå med råd og veiledning, samt utarbeide oversikter som på en objektiv måte sier noe om brukernes opplevelser av NAV. NAV-ombudet i Agder har i perioden 01 januar 2022 til 01 september 2023 bistått over tre hundre personer.
NAV-ombudet i Agder sine overordnede merknader
I mandatet er utvalget bedt om å kartlegge årsaker til klager og om å komme med forslag til endringer som kan bidra til å redusere antallet klager. Utvalget foreslår tiltak for å heve kvaliteten på saksbehandlingen og redusere saksbehandlingstiden, disse forslagene er jeg enig i. Det er verd å legge merke til at hvis utvalget sine forslag til klageprosess blir lagt til grunn så kan dette være med på å svekke kompetansen og dermed tilliten til førsteinstans, ved at førsteinstans blir mindre involvert i klageprosessen. Dette kan føre til mer overprøving av saksbehandlerne i førsteinstans og dermed redusere muligheten til å lykkes med tillitsreformen.
Gode beslutningsprosesser
NAV-ombudet i Agder slutter seg til det utvalget skriver om hvordan gode offentlige beslutningsprosesser bør være (kap.10.1), og om hva som etter utvalgets mening er avgjørende for tilliten til NAV. Her bør det være en mulighet å få diskutere saken med saksbehandler ved behov. Se Sivilombudet uttalelse 2010/946.
NAV-ombudet i Agder har fått flere tilbakemeldinger på at veiledningen brukerne mottar fra NAV Kontaktsenter (NKS) kan variere og det ikke alltid blir referatført. Det burde derfor være mulig for brukere å be veileder ved NAV-kontoret å bestille et videokonferansemøte med ytelseslinjen før, under og etter et vedtak. Da kan både bruker og veileder ved NAV-kontoret få veiledning om hva som bør innhentes av dokumentasjon før en fremmer søknad, forklaring av fattet vedtak, eller hva som bør innhentes av dokumentasjon hvis en ønsker å klage. Dette kan være med på å øke tillitten til NAV samt styrke kompetansen på NAV-kontorene.
Utvalget understreker (kap.10.4) at vedtak må være forståelige, og at forståelige vedtak forutsetter et forståelig språk. Hvis bruker ikke forstår vedtaket så bør det komme tydeligere frem at det er mulig å ringe NAV Kontaktsenter og få det forklart. Hvis det er behov for tolketjenester så kan en be NAV-kontoret om møte med tolk. Her har NAV-ombudet i Agder erfart at flere NAV-kontor henviser til NAV Kontaktsenter og bruker har ikke fått forklaring av vedtaket med tolk.
Bedre kvalitet på saksbehandlingen
NAV-ombudet i Agder støtter utvalgets forslag om at kravene til begrunnelse for vedtak bør klargjøres og utvides gjennom lov.
For å redusere antallet klager og anker foreslår utvalget «at det gjennomføres tiltak for å øke kvaliteten i saksbehandlingen i første instans (Kap.20). Med kvalitet menes i denne sammenheng tiltak som bidrar til flere riktige vedtak, økt tillit og effektivitet». Dette er i tråd med tillitsreformen, men må ses i sammenheng med systematisk opplæring i tillegg til de etatsinterne kursene.
Utvalget kommenterer svakheter i innhold og språk i vedtakene og andre brev. Det understrekes at vedtak må ha en god begrunnelse, spesielt i avslag på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.
Begrunnelse bør være et minimumskrav slik at brukerne får forståelig og mottakertilpasset informasjon i forbindelse med søknader, vedtak, klager og «mangelbrev».
Utvalget mener departementet derfor bør foreta en mer generell gjennomgang av saksbehandlingsreglene på NAVs myndighetsområde (kap.26). Dette begrunnes med at ytelser på NAVs myndighetsområde er plassert i flere forskjellige lover, og flere av disse lovene har egne saksbehandlingsregler. De ulike saksbehandlingsreglene på NAVs myndighetsområdet utfylles også av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Saksbehandlingsreglene i folketrygdloven kap. 21 og 22 er også endret mange ganger. Regelverket har etter hvert blitt uoversiktlig, og reglene er ikke alltid like hensiktsmessig plassert. Utvalget mener departementet derfor bør foreta en mer generell gjennomgang av saksbehandlingsreglene på Navs myndighetsområde.
NAV-Ombudet mener at dette viser også hvor viktig det er med god opplæring av NAV sine ansatte, noe utvalget tar opp i kap.23. Det bør vurderes om noe av opplæringen av ansatte i NAV bør legges til et universitet eller høgskole. Dette vil kunne bidra til et jevnere kompetansenivå samt et mer uavhengig opplæringssystem for NAV-ansatte enn interne kurs/veiledninger. Det kan være lurt å involvere etater som: Klageinstansen, Trygderetten, Sivilombudet, Statsforvalteren, Ankenemnda for sykepenger o.l i opplæringen av NAV-ansatte. Da opplæringen legge vekt på de siste vedtak, kjennelser og uttalelser fra eksterne.
Tiltaket om å gjøre Trygderetten til særdomstol kap.12
NAV-ombudet i Agder støtter forslaget og anser som Trygderetten at forslaget er godt og vil være gunstig for både enkeltindivid og systemet som helhet. Det å gjøre Trygderetten til en særdomstol kan også være med på å øke tilliten til systemet.
Organisering av klagebehandling i NAV Kap.13.
NAV-ombudet i Agder er ikke enig i at Ankenemnda for sykepenger avvikles og at disse sakene behandles av det foreslåtte felles klageorganet på NAV sitt myndighetsområde. Ankenemnda for sykepenger er en partssammensatt uavhengig nemnd. Det at den er partssammensatt øker legitimiteten i tillegg til at den er selvstendig. Ankenemnda for sykepenger har større mulighet til å bidra med praktisk innsikt i arbeidsrettsrelaterte problemstillinger og kan bidra til at NAV ikke blir mer lukket enn i dag. Ankenemnda har vært med på å utvikle praksis som senere er tatt opp i NAV sitt rundskriv. Det er også verd å legge merke til at hvis det oppstår nye problemstillinger som under koronapandemien så har Ankenemnda verdifull erfaring med tanke på beregning av arbeidsgiverperioden.
Utvalget tar opp at regelverket er komplisert og frykter at noen saker kan havne i feil spor, men fagområdet er ikke mer komplisert enn at det kan løses med opplæring. NAV-ombudet i Agder frykter at eventuell gevinst ikke oppveier tapet av tillit med å avvikle en partssammensatt uavhengig nemd.
Tiltak for å begrense førsteinstansens tidsbruk i klagesak og klageinstansens tidsbruk ved søksmål Kap. 15
Utvalget foreslår at klager på førsteinstansens vedtak skal settes frem direkte for klageinstansen som skal ha det fulle ansvaret for behandlingen av klagesaken. NAV-ombudet i Agder er uenig i dette forslaget.
Normal praksis innen forvaltningen er at klagen fremsettes til den instans som fattet vedtaket som «uten ugrunnet» opphold skal vurdere omgjøring av vedtak eller å sende den videre til klageinstansen. Utvalget reagerer på at førsteinstans bruker mye tid og ressurser på å vurdere omgjøringen og denne er ofte grundigere enn det opprinnelige vedtaket. Dette kan løses ved å spesifisere en frist på «ugrunnet opphold» slik at det sammen med utvalget sine forslag (kap. 20) gir et tiltak som kan både redusere behandlingstiden for klagesaksbehandling samt økte tilliten til NAV i befolkningen. Det vil derfor være gunstig å vurdere følgende klageprosess:
Førsteinstans mottar klagen, vurderer formalkrav og om klagen kan føre til omgjøring av vedtaket (nå blir ca. 30 % av klagene omgjort), men får en frist på tre uker på å vurdere klagen og eventuelt lage et tilsvarsbrev som sendes både til klager og klageinstans. Klageinstansen tar så over saken.
Sekundert vurdere en klageprosess som ligner mer på den som foreslått ankeprosess til Trygderetten (Kap.15.3.2).
Klagen sendes til klageinstansen som vurderer formalia. Klageinstansen tilbyr førsteinstans å svare på klagen, men gir en frist på inntil tre uker på å komme med sitt syn på saken. Førsteinstans får samme mulighet til å omgjøre saken som nå hvis de mener klagen gir grunnlag for det. Tilsvarsbrevet sendes i kopi til bruker hvor det oppfordres til å komme med eventuelle merknader innen tre uker, da sikres retten til tilsvar (kontradiksjon).
Det sekundære forslaget vil trolig føre til lengre saksbehandlingstid enn forslaget om å tidfeste «uten ugrunnet opphold». Det er liggetiden på hvert nivå som fører til lang klagetid i kombinasjon med antall instanser som vurderer klagen. Det kan derfor være gunstig å gjøre noe konkret med liggetiden slik at den ikke bare forflyttes fra førsteinstans til NAV klageinstans. Ved disse to løsningene så er det mindre behov for å styrke NAV Klageinstans (på bekostning av førsteinstans). Ved å tidfeste «uten ugrunnet opphold» så vil man i større grad bygge tillitt til NAV.
Hvis man gjennomfører utvalget sitt forslag til klageadgang så kan det føre til to ulike klageprosesser i NAV. Saker som tilhører Lov om sosiale tjenester, skal sendes til NAV-kontoret mens klager tilhørende statlige tjenester skal sendes til klageinstansen. Dette kan medføre forvirring for brukerne og komplisere like mye som det forenkler. Det ville vært gunstig å sett helheten i NAV når man har en så god og grundig gjennomgang.
Tiltak for å unngå at vedtak oppheves og sendes tilbake til førsteinstansen kap. 16
Utvalget foreslår at klageinstansen som hovedregel skal treffe nytt vedtak i en klagesak (realitetsavgjørelse) og kun unntaksvis oppheve førsteinstansens vedtak og returnere saken for ny behandling – enig.
Det er allerede nedfelt i lov at sakene skal behandles uten «ugrunnet opphold». Vil da en anmodning om å prioritere slike saker være nok, eller bør det vurderes å settes en tidsfrist på slike saker som et ytterligere press?
Utvalget foreslår at Trygderettens adgang til å oppheve et vedtak og sende saken tilbake begrenses – De sakene som returneres skal prioriteres – enig.
Det er allerede nedfelt i lov at sakene skal behandles uten «ugrunnet opphold». Vil da en anmodning om å prioritere slike saker være nok, eller bør det vurderes å settes en tidsfrist på slike saker som et ytterligere press?
Tiltak for å effektivisere saksbehandlingen i Trygderetten og lagmannsretten Kap.17
Saker i Trygderetten skal fordeles etter de samme prinsippene som gjelder for fordeling av saker i tingretten og lagmannsretten – enig.
Trygderetten som hovedregel setter rett med én juridisk kyndig dommer, men kan settes med medisinsk/attføringskyndig dommer når hensynet til forsvarlig behandling krever det – Enig.
Forslagene om enedommer og mer bruk av forenklet grunngivning vil være effektive (også ved nåværende organisering). Forslagene som seksmånedersfrist og aktiv saksstyring er inspirert av sivilprosessen og gir betydelig økt kapasitet. Forslagene i helhet kan være med på å øke tilliten til Trygderetten.
Tiltak for å unngå gjentagende og parallelle prosesser om samme sak – NAVs plikt til å vurdere omgjøring Kap.19
Utvalget foreslår at NAVs plikt til å realitetsbehandle en anmodning om å omgjøre et vedtak utenfor klagesak begrenses til de tilfeller der bruker påviser relevante feil. Brukeren må legge frem nye opplysninger som har betydning for sakens resultat, eventuelt må brukeren sannsynliggjøre at det foreligger alvorlige saksbehandlingsfeil, uriktig rettsanvendelse eller skjønnsutøvelse. Anmodning om omgjøring må settes frem skriftlig for det organet som traff vedtaket i siste instans plikten til å behandle anmodningen ligger bare på dette organet.
NAV-ombudet i Agder er enig i disse forslagene. Utvalget var inspirert av Trygderettsloven § 27 som gir adgang til gjenopptak av Trygderettens kjennelser. Dette må ses i sammenheng med utvalget sitt forslag om generell gjennomgang av saksbehandlingsreglene på NAVs myndighetsområde (kap.26).
Tiltak for å sikre rett resultat i første vedtak kap.20
Utvalget legger til grunn at et bedre faktisk grunnlag før førsteinstansen treffer sitt vedtak vil redusere antallet klager betydelig og bidra til å øke brukernes tillit til NAV. Det bør derfor settes inn tiltak for å sikre et bedre beslutningsgrunnlag når førsteinstansen treffer første vedtak. NAV-ombudet i Agder er enig, men har tilleggsforslag:
· Hvis det blir et avslag så bør NAV vurdere om andre ytelser hadde vært mer korrekt og vurdert om søknadstidspunkt for første søknad skal være virkningstidspunktet.
· Hvis det er slik at NAV-kontoret innstiller på et vedtak så bør ikke NAV Arbeid og ytelser avslå uten at det har vært dialog med NAV-kontoret først.
NAV-ombudet i Agder har bistått personer som har søkt på «feil» ytelse. Flere av disse personene har havnet mellom NAV-kontoret og NAV Arbeid og ytelser. De har til slutt søkt på flere ytelser i håp om å ha rett på en ytelse. Dette har ofte vært «vanskelige» saker; f.eks. der en person har gjennomført en periode med arbeidsavklaringspenger- Personen har blitt ferdig avklart til en stilling, har så prøvd seg i en midlertidig stilling så lenge at en har tjent opp ny rettighet til både sykepenger og dagpenger. Personen opplyser at det er helsemessige årsaker for at man ikke kan jobbe i en slik stilling fast og lurer på hva er riktig; Sykepenger, dagpenger eller gjenopptak av arbeidsavklaringspenger. Likhetstrekket i disse sakene er at bruker enten har kontaktet NAV Kontaktsenter og spurt om råd, og skulle bli kontaktet av NAV kontoret innen 48 timer og ikke blitt oppringt, eller at personen har fått veiledning fra NAV-kontoret om en ytelse som NAV Arbeid og ytelser har avslått uten å ta kontakt med bruker/NAV kontoret. En annen «typisk» sak er når personer med nedsatt helse søker på dagpenger og markerer for helseutfordringer, og NAV-kontoret og NAV Arbeid og ytelser er uenig om helseutfordringene fører til mer eller mindre enn 50% arbeidsevne. Her har NAV-kontoret ofte innstilt på rett på dagpenger og oppfølginger mens NAV Arbeid og ytelser har avslått uten at det har vært dialog med bruker eller NAV-kontoret.
Utvalget foreslår at NAVs foreleggelsesplikt presiseres og utvides, slik at det blir klarere hvilke opplysninger NAV må forelegge for brukeren før vedtak treffes
· brukerne må blant annet få se, og gis anledning til å kommentere, uttalelser fra interne og eksterne rådgivende leger, enig.
Det bør også vurderes om NAV sin rådgivende overlege sin vurdering bør sendes direkte til brukers fastlege, det kan være at de momenter NAV sin rådgivende overlege tar opp er diskutert mellom fastlege og bruker og lettere kan bli besvart av medisinsk personell.
Rammene for å påklage førsteinstansens vedtak Kap.21
Utvalget foreslår at klagefristen i alle saker innenfor NAV sitt myndighetsområde skal være tre uker – enig dette er i tråd med forvaltningslovens alminnelige regler.
Utvalget foreslår at brukere som oppfyller inntektskravene etter rettshjelpsloven kan få dekket kostnader til hjelp med å få vurdert om det er grunnlag for å klage – enig. Dette vil trolig redusere antall «ugrunnede» klager.
Det bør også vurderes om brukerne i stor nok grad blir gjort oppmerksom på muligheten med fristavbrytende klage, spesielt hvis de må undersøke om de oppfyller inntektskravene i rettshjelpsloven eller innhenter annen bistand.
Styring, organisering og ledelse i NAV og Trygderetten Kap. 23
Utvalget foreslår at det etableres et restanseprosjekt for Trygderetten, enig.
Det er viktig å påpeke at hvis kun Trygderetten får tilførte midler til et restanseteam (Kap. 23.3.3) så kan det føre til utilsiktede konsekvenser. Hvis Trygderetten finner saksbehandlings/lovtolkningsfeil så kan det føre til at flere saker må gjennom ny vurdering. Et eksempel på dette er februar 2023 da trygderetten mente at EØS regelverket var håndtert feil innenfor familieytelser og mars 2023 da trygderetten mente NAV hadde gitt avslag på feil grunnlag til flere personer som hadde flere arbeidsforhold. I begge tilfellene informerte NAV at de ikke hadde systemer/mulighet til å identifisere disse sakene og måtte be alle personer som mistenkte at de kunne være berørt om å ta kontakt med NAV. Basert på denne erfaringen bør også Klageinstansen og førsteinstans også få midler til et restanseteam da de vil bli kontaktet i slike saker.