LHL er en medlemsbasert og ideell pasientorganisasjon med 54 000 medlemmer, 250 lokallag, 10 interessegrupper og 11 nettverk over hele landet. Vi organiserer pasienter og pårørende innen hjerte- og karsykdom, lungesykdom, hjerneslag og afasi, samt astma og allergi. LHL vil innledningsvis bemerke at utvalget har avlevert en god NOU som tydelig viser behovet for omfattende endringer i klage- og ankesystemet på trygdeområdet. Vi vil også berømme utvalget for at brukerperspektivet så klart betones i de ulike vurderingene. LHL kan i hovedsak slutte seg til utvalgets forslag, og vil kommentere noen av forslagene særskilt.
Organisering av klagebehandling i Nav
LHL støtter foreslåtte tiltak.
Tiltak for å begrense førsteinstansens tidsbruk i klagesak og klageinstansens tidsbruk ved søksmål
Det gis en gjenkjennelig beskrivelse av tidsbruken i klagesaker: saksbehandlingstiden er lang og klageprosessen er unødvendig omfattende. Utvalget sin analyse viser at behandlingstiden i førsteinstans i vesentlig grad bidrar til lang saksbehandlingstid. Når en tredjedel av klagene omgjøres av førsteinstansen, er det betimelig å stille spørsmål ved kvaliteten på saksbehandlingen i første omgang. Utvalget viser til at det gjøres en mer grundig vurdering av sakene i forbindelse med omgjøringsvurdering enn ved førstegangs behandling; dette er åpenbart kontraproduktivt. Utvalget foreslår flere grep, og for LHL er det viktig at forslagene ikke svekker rettsikkerheten til brukerne. Raskere saksbehandlingstid er positivt for brukerne, men dette er ikke den eneste eller viktigste parameteren. Det som er avgjørende er at det treffes flest mulig korrekte vedtak.
Utvalget foreslår at førsteinstans ikke skal foreta en omgjøringsvurdering og at klage går rett til klageorganet. Dette vil med stor sannsynlighet redusere saksbehandlingstiden. Samtidig vil et ledd i vurderingen av saken bli borte. Det kan oppfattes som en svekkelse av rettssikkerheten. LHL mener at dersom det lykkes med å heve kvaliteten på vedtakene i første omgang, er det forsvarlig at klage går rett til klageinstansen og ikke først innom førsteinstans for omgjøringsvurdering. Etter utvalgets forslag vil det foreligge to klagenivåer hvorav Trygderetten er uavhengig av Nav. LHL mener dette ivaretar rettssikkerheten for den enkelte, samtidig som det er et rettsgode i seg selv at saksbehandlingstiden blir lavere.
Vedtak fra NAVs klageorgan kan ankes inn til Trygderetten. I dag sendes anke via klageorganet. Utvalget foreslår at anke (stevning) skal sendes direkte til Trygderetten. LHL slutter seg til utvalgets begrunnelser og forslag på dette punktet.
Tiltak for å unngå at vedtak oppheves og sendes tilbake til førsteinstansen
En årsak som påvirker saksbehandlingstiden, er klageorganets opphevelse av vedtak som sendes tilbake til førsteinstans. Utvalget foreslår at klageorganet skal treffe realitetsvedtak og bare unntaksvis sende saken tilbake. Det er lite tvilsomt at dette vil korte ned saksbehandlingstiden. Spørsmålet er om dagens praksis gir en rettssikkerhetsmessig merverdi av betydning for brukeren. Utvalget foretar en grundig drøfting av dette. I AAP-saker tar det i snitt 162 dager før nytt vedtak treffes av førsteinstansen og i saker om uføretrygd 75 dager. Når det totale antall saker som oppheves av klageorganet ligger på 30 til 40 % er det svært mange som må vente lenge før endelig avgjørelse i saken foreligger.
Utvalget peker på at en viktig årsak til opphevelsesprosenten er for dårlig kvalitet på saksbehandlingen i førsteinstans. Videre at klageinstansen iallfall er like kompetente til å foreta nye vurderinger knyttet til den faktiske og rettslige siden som førsteinstansen. LHL er enig i denne vurderingen og mener derfor at rettssikkerheten ikke blir svekket ved at klageorganet skal treffe realitetsvedtak istedenfor å oppheve vedtaket. Dette vedtaket kan ankes videre til Trygderetten. Dermed er en reell to-klageordning ivaretatt.
Utvalget drøfter om Trygderetten også skal begrenses i muligheten til å oppheve vedtak. LHL er enig med utvalget i at Trygderetten kun skal oppheve et vedtak der avgjørelsen er avhengig av at retten må ta stilling til sider av saken som ikke har vært vurdert av Nav. Uten denne muligheten vil retten i noen saker i realiteten bli førsteinstans.
I de tilfellene hvor Trygderetten opphever et vedtak er det viktig at Nav behandler saken raskt. I dag er ikke det tilfelle. LHL støtter utvalget når de foreslår at det tas inn i loven at disse sakene skal behandles uten ugrunnet opphold.
Tiltak for å effektivisere saksbehandlingen i Trygderetten og lagmannsretten
Det foreslås flere tiltak for å bedre effektiviteten i Trygderetten. Et av tiltakene er at retten som hovedregel setter med en dommer, og ikke som i dag med minst to. LHL er usikker på om dette vil svekke kvaliteten på rettens avgjørelser. Samtidig frigjør det ressurser hos retten som kan brukes til å behandle flere saker raskere. LHL mener det presumptivt må forventes at dommerne i Trygderetten er kompetente og at mange saker bør kunne behandles av en dommer. I mer komplekse saker vil fortsatt retten kunne settes med fagkyndige meddommere.
Som en konsekvens av at utvalget ønsker å gi Trygderetten status som særdomstol foreslår de at de vanlige reglene for anke som gjelder for domstolene også skal gjelde for Trygderetten. Blir Trygderetten formalisert til en særdomstol er LHL enig i dette.
LHL er enig med utvalget at Trygderetten kan bygge på klageinstansens begrunnelse når den er den samme som retten legger til grunn i sin avgjørelse.
LHL støtter forslaget om at Trygderetten skal avgjøre en sak innen seks måneder.
LHL mener som utvalget og Rettshjelpslovutvalget, at i saker hvor staten bringer en sak fra Trygderetten inn for Lagmannsretten skal brukeren har rett til fri rettshjelp.
Tiltak for å unngå gjentagende og parallelle prosesser om samme sak – Navs plikt til å vurdere omgjøring
LHL støtter en endring som innebærer at Navs plikt til å realitetsbehandle en anmodning om å omgjøre et vedtak utenfor klagesak, begrenses til de tilfeller der bruker påviser relevante feil. LHL er også enig i at det er brukeren som må fremlegge nye opplysninger som har betydning for denne vurderingen.
Tiltak for å sikre rett resultat i første vedtak
LHL slutter seg til foreslåtte tiltak. LHL vil særlig fremheve forslaget om at Navs foreleggelsesplikt presiseres og utvides, slik at det blir klarere hvilke opplysninger Nav må forelegge for brukeren før vedtak treffes – brukerne må blant annet få se, og gis anledning til å kommentere, uttalelser fra interne og eksterne rådgivende leger.
Rammene for å påklage førsteinstansens vedtak
Utvalget foreslår å endre dagens klagefrist fra seks til tre uker. Dette begrunnes med effektiviseringshensyn og at tre uker er hovedregelen etter forvaltningsloven. LHL mener dette vil gi dårligere rettsikkerhet enn i dag. I motsetning til de fleste andre forvaltningsområder er mange av klagerne på trygdeområdet påvirket av nedsatt funksjonsevne i ulik grad. De vil derfor ofte ha behov for god tid til å sette seg inn i vedtaket og utforme klage. LHL mener derfor at det ikke er dette tiltaket som skal få ned saksbehandlingstiden. Her må hensynet til brukerens behov for tilstrekkelig tid til å klage veie tyngst. At klager kan be om utsatt klagefrist er heller ingen god løsning. Mange vil ikke kjenne til denne muligheten. For klagere i en krevende livssituasjon er det i seg selv krevende å klage. Må de i tillegg søke om forlenget klagefrist blir det en tilleggsbelastning. Med seks ukers klagefrist må det antas at behovet for utsettelse er vesentlig mindre. Av hensyn til brukerne vil LHL sterkt fraråde regjeringen å gjøre denne endringen.
Rammene for søksmål for Trygderetten
LHL vil understreke at vi ikke støtter noen form for innføring av rettsgebyr. For mange er utfallet av en trygdesak av stor velferdsmessig betydning. I mange tilfeller har også brukeren en skjør økonomi. Selv et lavt rettsgebyr vil kunne frata noen mulighet for å bringe saken inn for Trygderetten.
Overprøving av klageinstansens vedtak – om Trygderetten og forholdet til domstolene
LHL mener som utvalget at det ikke er realistisk å innføre en utvidet adgang til vesentlig mer bruk av muntlighet (partene møter i retten) i Trygderetten. Trygderetten har et svært høyt volum av saker. Saksbehandlingstiden vil utvilsom påvirkes negativt. Det er også usikkert hvilken betydning muntlighet vil ha i mange saker.
LHL støtter forslaget om at Trygderetten omdannes til en særdomstol som administrativt underlegges domstoladministrasjonen. I den sammenheng er det viktig å sikre at det ikke blir mer komplisert for den ankende part å bringe saken inn for Trygderetten enn i dag. Utvalget foreslår at overprøving av vedtak fra klageinstansen bør skje ved stevning til Trygderetten. Det kan oppfattes som mer komplisert enn bruk av ankeskjema. Det må derfor legges til rette for brukervennlige løsninger slik at behovet for bruk av advokat ikke øker på grunn av prosessuelle krav.
Organisering av klagebehandling i Nav
LHL støtter foreslåtte tiltak.
Tiltak for å begrense førsteinstansens tidsbruk i klagesak og klageinstansens tidsbruk ved søksmål
Det gis en gjenkjennelig beskrivelse av tidsbruken i klagesaker: saksbehandlingstiden er lang og klageprosessen er unødvendig omfattende. Utvalget sin analyse viser at behandlingstiden i førsteinstans i vesentlig grad bidrar til lang saksbehandlingstid. Når en tredjedel av klagene omgjøres av førsteinstansen, er det betimelig å stille spørsmål ved kvaliteten på saksbehandlingen i første omgang. Utvalget viser til at det gjøres en mer grundig vurdering av sakene i forbindelse med omgjøringsvurdering enn ved førstegangs behandling; dette er åpenbart kontraproduktivt. Utvalget foreslår flere grep, og for LHL er det viktig at forslagene ikke svekker rettsikkerheten til brukerne. Raskere saksbehandlingstid er positivt for brukerne, men dette er ikke den eneste eller viktigste parameteren. Det som er avgjørende er at det treffes flest mulig korrekte vedtak.
Utvalget foreslår at førsteinstans ikke skal foreta en omgjøringsvurdering og at klage går rett til klageorganet. Dette vil med stor sannsynlighet redusere saksbehandlingstiden. Samtidig vil et ledd i vurderingen av saken bli borte. Det kan oppfattes som en svekkelse av rettssikkerheten. LHL mener at dersom det lykkes med å heve kvaliteten på vedtakene i første omgang, er det forsvarlig at klage går rett til klageinstansen og ikke først innom førsteinstans for omgjøringsvurdering. Etter utvalgets forslag vil det foreligge to klagenivåer hvorav Trygderetten er uavhengig av Nav. LHL mener dette ivaretar rettssikkerheten for den enkelte, samtidig som det er et rettsgode i seg selv at saksbehandlingstiden blir lavere.
Vedtak fra NAVs klageorgan kan ankes inn til Trygderetten. I dag sendes anke via klageorganet. Utvalget foreslår at anke (stevning) skal sendes direkte til Trygderetten. LHL slutter seg til utvalgets begrunnelser og forslag på dette punktet.
Tiltak for å unngå at vedtak oppheves og sendes tilbake til førsteinstansen
En årsak som påvirker saksbehandlingstiden, er klageorganets opphevelse av vedtak som sendes tilbake til førsteinstans. Utvalget foreslår at klageorganet skal treffe realitetsvedtak og bare unntaksvis sende saken tilbake. Det er lite tvilsomt at dette vil korte ned saksbehandlingstiden. Spørsmålet er om dagens praksis gir en rettssikkerhetsmessig merverdi av betydning for brukeren. Utvalget foretar en grundig drøfting av dette. I AAP-saker tar det i snitt 162 dager før nytt vedtak treffes av førsteinstansen og i saker om uføretrygd 75 dager. Når det totale antall saker som oppheves av klageorganet ligger på 30 til 40 % er det svært mange som må vente lenge før endelig avgjørelse i saken foreligger.
Utvalget peker på at en viktig årsak til opphevelsesprosenten er for dårlig kvalitet på saksbehandlingen i førsteinstans. Videre at klageinstansen iallfall er like kompetente til å foreta nye vurderinger knyttet til den faktiske og rettslige siden som førsteinstansen. LHL er enig i denne vurderingen og mener derfor at rettssikkerheten ikke blir svekket ved at klageorganet skal treffe realitetsvedtak istedenfor å oppheve vedtaket. Dette vedtaket kan ankes videre til Trygderetten. Dermed er en reell to-klageordning ivaretatt.
Utvalget drøfter om Trygderetten også skal begrenses i muligheten til å oppheve vedtak. LHL er enig med utvalget i at Trygderetten kun skal oppheve et vedtak der avgjørelsen er avhengig av at retten må ta stilling til sider av saken som ikke har vært vurdert av Nav. Uten denne muligheten vil retten i noen saker i realiteten bli førsteinstans.
I de tilfellene hvor Trygderetten opphever et vedtak er det viktig at Nav behandler saken raskt. I dag er ikke det tilfelle. LHL støtter utvalget når de foreslår at det tas inn i loven at disse sakene skal behandles uten ugrunnet opphold.
Tiltak for å effektivisere saksbehandlingen i Trygderetten og lagmannsretten
Det foreslås flere tiltak for å bedre effektiviteten i Trygderetten. Et av tiltakene er at retten som hovedregel setter med en dommer, og ikke som i dag med minst to. LHL er usikker på om dette vil svekke kvaliteten på rettens avgjørelser. Samtidig frigjør det ressurser hos retten som kan brukes til å behandle flere saker raskere. LHL mener det presumptivt må forventes at dommerne i Trygderetten er kompetente og at mange saker bør kunne behandles av en dommer. I mer komplekse saker vil fortsatt retten kunne settes med fagkyndige meddommere.
Som en konsekvens av at utvalget ønsker å gi Trygderetten status som særdomstol foreslår de at de vanlige reglene for anke som gjelder for domstolene også skal gjelde for Trygderetten. Blir Trygderetten formalisert til en særdomstol er LHL enig i dette.
LHL er enig med utvalget at Trygderetten kan bygge på klageinstansens begrunnelse når den er den samme som retten legger til grunn i sin avgjørelse.
LHL støtter forslaget om at Trygderetten skal avgjøre en sak innen seks måneder.
LHL mener som utvalget og Rettshjelpslovutvalget, at i saker hvor staten bringer en sak fra Trygderetten inn for Lagmannsretten skal brukeren har rett til fri rettshjelp.
Tiltak for å unngå gjentagende og parallelle prosesser om samme sak – Navs plikt til å vurdere omgjøring
LHL støtter en endring som innebærer at Navs plikt til å realitetsbehandle en anmodning om å omgjøre et vedtak utenfor klagesak, begrenses til de tilfeller der bruker påviser relevante feil. LHL er også enig i at det er brukeren som må fremlegge nye opplysninger som har betydning for denne vurderingen.
Tiltak for å sikre rett resultat i første vedtak
LHL slutter seg til foreslåtte tiltak. LHL vil særlig fremheve forslaget om at Navs foreleggelsesplikt presiseres og utvides, slik at det blir klarere hvilke opplysninger Nav må forelegge for brukeren før vedtak treffes – brukerne må blant annet få se, og gis anledning til å kommentere, uttalelser fra interne og eksterne rådgivende leger.
Rammene for å påklage førsteinstansens vedtak
Utvalget foreslår å endre dagens klagefrist fra seks til tre uker. Dette begrunnes med effektiviseringshensyn og at tre uker er hovedregelen etter forvaltningsloven. LHL mener dette vil gi dårligere rettsikkerhet enn i dag. I motsetning til de fleste andre forvaltningsområder er mange av klagerne på trygdeområdet påvirket av nedsatt funksjonsevne i ulik grad. De vil derfor ofte ha behov for god tid til å sette seg inn i vedtaket og utforme klage. LHL mener derfor at det ikke er dette tiltaket som skal få ned saksbehandlingstiden. Her må hensynet til brukerens behov for tilstrekkelig tid til å klage veie tyngst. At klager kan be om utsatt klagefrist er heller ingen god løsning. Mange vil ikke kjenne til denne muligheten. For klagere i en krevende livssituasjon er det i seg selv krevende å klage. Må de i tillegg søke om forlenget klagefrist blir det en tilleggsbelastning. Med seks ukers klagefrist må det antas at behovet for utsettelse er vesentlig mindre. Av hensyn til brukerne vil LHL sterkt fraråde regjeringen å gjøre denne endringen.
Rammene for søksmål for Trygderetten
LHL vil understreke at vi ikke støtter noen form for innføring av rettsgebyr. For mange er utfallet av en trygdesak av stor velferdsmessig betydning. I mange tilfeller har også brukeren en skjør økonomi. Selv et lavt rettsgebyr vil kunne frata noen mulighet for å bringe saken inn for Trygderetten.
Overprøving av klageinstansens vedtak – om Trygderetten og forholdet til domstolene
LHL mener som utvalget at det ikke er realistisk å innføre en utvidet adgang til vesentlig mer bruk av muntlighet (partene møter i retten) i Trygderetten. Trygderetten har et svært høyt volum av saker. Saksbehandlingstiden vil utvilsom påvirkes negativt. Det er også usikkert hvilken betydning muntlighet vil ha i mange saker.
LHL støtter forslaget om at Trygderetten omdannes til en særdomstol som administrativt underlegges domstoladministrasjonen. I den sammenheng er det viktig å sikre at det ikke blir mer komplisert for den ankende part å bringe saken inn for Trygderetten enn i dag. Utvalget foreslår at overprøving av vedtak fra klageinstansen bør skje ved stevning til Trygderetten. Det kan oppfattes som mer komplisert enn bruk av ankeskjema. Det må derfor legges til rette for brukervennlige løsninger slik at behovet for bruk av advokat ikke øker på grunn av prosessuelle krav.
Med vennlig hilsen
Frode Jahren
Generalsekretær
LHL
Frode Jahren
Generalsekretær
LHL