via svar.regjeringen.no
Oslo, 4. september 2023
Innspill til NOU 2023: 15 Bærekraftsrapportering: Gjennomføring av direktivet om bærekraftsrapportering (CSRD) har vært behandlet av UHR-økonomi og administrasjon (UHR-ØA), som er Universitets- og høgskolerådets fagstrategiske enhet for økonomiske og administrative fag. Høringssvaret er utarbeidet av UHR-ØAs nasjonale fagorgan for regnskaps- og revisjonsfag og det nasjonale fagorganet for etikk, samfunnsansvar og bærekraft. UHR-ØA vil gjerne bidra med kommentarer til lovforslaget i NOU 2023: 15. Vi har begrenset våre kommentarer til den delen av forslaget som vedrører utdanning.
«Universiteter og høyskolers formål er å (…)
d. bidra til en miljømessig, sosialt og økonomisk bærekraftig utvikling»
Etter vårt syn bør utdanningsområdet økonomi og administrasjon (ØA) spille en sentral rolle i utvikling av utdanning for attestasjon av bærekraftsrapportering. Rapportering og attestasjon har lenge vært sentrale fagområder for ØA, og etikk, samfunnsansvar og bærekraft har fått stor oppmerksomhet etter endringer av minimumskrav til bachelorutdanningen i 2018.
Lovforslaget legger opp til at utdanning av bærekraftsrevisorer og bærekraftsattestanter må være på mastergradsnivå. Bærekraftsrevisorer må ha mastergrad i regnskap og revisjon (MRR), og for bærekraftsattestanter legger utvalget til grunn «at det må kreves utdanning på mastergradsnivå» (side 138). Vi støtter at utdanningen må være på mastergradsnivå.
Utdanning på mastergradsnivå innebærer at utdanning som tas i Norge, må tas på en institusjon som er akkreditert under UH-loven. Vi merker oss at i omtalen av overgangsreglene for allerede godkjente revisorer, åpner lovutvalget for at utdanningskravet for bærekraftsrevisorer kan dekkes av «undervisning i regi av profesjonelle kursarrangører» (side 120). Vi forutsetter at denne åpningen kun gjelder overgangsregelen, og at utdanningskravet ellers må dekkes av undervisning i regi av institusjoner som er akkreditert under UH-loven.
EU-direktivet åpner for en tosporsmodell der både utdanning og godkjenning av bærekraftsrevisorer kan komme i tillegg til utdanning og godkjenning av statsautoriserte revisorer. Det innebærer at EU-direktivet åpner for at den tilleggsutdanningen som kreves for bærekraftsrevisorer, kan skje innenfor eller utenfor MRR. Lovutvalget foreslår ikke å benytte denne muligheten, men legger opp til at MRR skal sikre nødvendig utdanning for både statsautoriserte revisorer og bærekraftsrevisorer. Dette vil sikre at fremtidens revisorer har høyt fokus på bærekraft og kan bidra til bærekraftsrapportering av høy kvalitet, også når revisor ikke har egne oppdrag innen attestasjon av bærekraftsrapportering. Det vil også forenkle godkjenningsprosessen av bærekraftsrevisorer når utdanningskravet blir dokumentert med et vitnemål uten behov for å måtte utstede og vurdere tilleggsbekreftelser. Vi støtter lovutvalgets forslag på dette området.
Vi vil likevel påpeke at lovutvalgets modell også har visse ulemper. Utvalget legger til grunn «at utdanningsinstitusjonene fortsatt fullt ut bør ha ansvar for og fleksibilitet til å utforme et undervisningsopplegg som dekker kravene i revisjonsdirektivet, og som løpende kan tilpasses kunnskapsbehovet til norske revisorer» (side 118). Når MRR pålegges mer obligatorisk innhold, kan mulighet for ønsket fleksibilitet reduseres, spesielt den delen av fleksibiliteten som innebærer at hvert enkelt MRR-program har mulighet til å tilby studentene noe unikt utover det som følger av revisorlovens krav til utdanningen. Den reduserte fleksibiliteten vil spesielt være utfordrende når man innen programmet ønsker å tilby semesterlange utvekslingsmuligheter.
UHR tar ikke stilling til det prinsipielle spørsmålet om det det bør tillates å benytte bærekraftsattestanter i Norge. Dersom det åpnes for bærekraftsattestanter, må betryggende rammevilkår fastsettes, herunder krav til utdanning og etterutdanning, samt et betryggende system for kvalitetssikring, tilsyn og sanksjoner.
Når det gjelder innholdet i utdanningskravet for bærekraftsattestanter, er det i utredningen uttalt at det må fastsettes krav på linje med bestemmelser i EUs revisjonsdirektiv, avgrenset til det som er relevant for attestasjon av pliktig bærekraftsrapportering. Kravene er bare i mindre grad konkretisert. Vi støtter at nærmere krav til teoretisk og praktisk opplæring og eksamen, fastsettes i forskrift av departementet, jf. utvalgets forslag til bestemmelse i revisorloven ny § 9a-3 første ledd bokstav b. Vi vil anbefale at forskriften fastsetter minimumskrav som gir universitetene/høyskolene en viss fleksibilitet til å gjøre egne tilpasninger. Vår erfaring er at en slik modell vanligvis er gunstig for den videre utvikling av fagområdet.
Utvalget konkluderer (s. 128) med at kravet om at kompetansen til bærekraftsattestantene på dette attestasjonsområdet skal være likeverdig med bærekraftsrevisorene, noe som innebærer krav om en utdanning på mastergradsnivå. Vi er enige i dette synspunktet. Vi er også enige med lovutvalgets avvisning av en modell som ville akseptere enkeltemner på mastergradsnivå uten at kandidaten har en mastergrad (se side 138). Hvorvidt utdanningskravet til bærekraftsattestanter må oppfylles innenfor eller kan oppfylles utenfor en mastergrad, bør imidlertid utredes nærmere.
For alternativet hvor utdanningen må inngå i en mastergrad, må det utredes om dette skal være en egen mastergrad, eller om det kan inngå som spesialisering i annen mastergrad. Dersom kandidaten allerede har en annen mastergrad, kan det være aktuelt å innpasse emner fra tidligere mastergrad så lenge de er relevante emner for den nye graden. På den måten kan det være mulig å oppnå ny mastergrad ved å ta 60 nye studiepoeng, jfr. Forskrift om godskriving og fritak av høyere utdanning .
For alternativet hvor utdanningen kan tas helt eller delvis utenfor en mastergrad, må det utredes hvordan og hvem som skal vurdere om kravene er oppfylt, og eventuelt hvem som skal utstede bekreftelse.
Som nevnt er det vårt syn at masterutdanningen av bærekraftsattestanter må tas på en institusjon som er akkreditert under UH-loven. UHR er videre av den formening at det ligger godt til rette for at norske universiteter/høyskoler skal kunne tilby slik utdanning. Vi anbefaler at utdanningskravene i forskriften utvikles i samarbeid med UH-sektoren.
Regnskapsloven og revisorloven med de foreslåtte endringene vil være viktige i utdanningen av statsautoriserte revisorer, bærekraftsrevisorer og bærekraftsattestanter. Lovforslaget legger opp til en direktivnær utforming av loven, noe som gjør loven tungt tilgjengelig. Dette kan påvirke utdanningen negativt. Bachelor- og masterstudier skal legge vekt på teoretisk kunnskap, og det er enklere å lage gode studieopplegg for lover som er prinsippbaserte fremfor lover som er tungt skrevet med mange detaljer.
Kravet til utdanning som er relevant for attestasjon av bærekraftsrapportering, innebærer at utdanningsinstitusjoner må gjennomføre endringer i sitt studieprogram. Hvor raskt det er mulig å gjennomføre endringer vil avhenge av når lovendringer blir vedtatt, og det vil varierer hvor lang tid institusjonene trenger på å få gjennomført endringer. Selv om utdanningsinstitusjonene får på plass et endret studieopplegg raskt, så vil det normalt gå 5 år fra studentene starter sin masterutdanning til han/hun kan søke om godkjenning som revisor (2 år utdanning pluss 3 års praksis). I samsvar med EU-direktivet foreslår lovutvalget overgangsregler for revisorer som får godkjenning før 2026. Perioden som overgangsreglene dekker, er følgelig ikke lang nok til å dekke 5-års-perioden som kreves for å sikre at kandidatene får nødvendig utdanning og praksis.
Ta gjerne kontakt dersom dere har spørsmål til våre høringskommentarer.
Oslo, 4. september 2023
Innspill til NOU 2023: 15 Bærekraftsrapportering: Gjennomføring av direktivet om bærekraftsrapportering (CSRD) har vært behandlet av UHR-økonomi og administrasjon (UHR-ØA), som er Universitets- og høgskolerådets fagstrategiske enhet for økonomiske og administrative fag. Høringssvaret er utarbeidet av UHR-ØAs nasjonale fagorgan for regnskaps- og revisjonsfag og det nasjonale fagorganet for etikk, samfunnsansvar og bærekraft. UHR-ØA vil gjerne bidra med kommentarer til lovforslaget i NOU 2023: 15. Vi har begrenset våre kommentarer til den delen av forslaget som vedrører utdanning.
«Universiteter og høyskolers formål er å (…)
d. bidra til en miljømessig, sosialt og økonomisk bærekraftig utvikling»
Etter vårt syn bør utdanningsområdet økonomi og administrasjon (ØA) spille en sentral rolle i utvikling av utdanning for attestasjon av bærekraftsrapportering. Rapportering og attestasjon har lenge vært sentrale fagområder for ØA, og etikk, samfunnsansvar og bærekraft har fått stor oppmerksomhet etter endringer av minimumskrav til bachelorutdanningen i 2018.
Lovforslaget legger opp til at utdanning av bærekraftsrevisorer og bærekraftsattestanter må være på mastergradsnivå. Bærekraftsrevisorer må ha mastergrad i regnskap og revisjon (MRR), og for bærekraftsattestanter legger utvalget til grunn «at det må kreves utdanning på mastergradsnivå» (side 138). Vi støtter at utdanningen må være på mastergradsnivå.
Utdanning på mastergradsnivå innebærer at utdanning som tas i Norge, må tas på en institusjon som er akkreditert under UH-loven. Vi merker oss at i omtalen av overgangsreglene for allerede godkjente revisorer, åpner lovutvalget for at utdanningskravet for bærekraftsrevisorer kan dekkes av «undervisning i regi av profesjonelle kursarrangører» (side 120). Vi forutsetter at denne åpningen kun gjelder overgangsregelen, og at utdanningskravet ellers må dekkes av undervisning i regi av institusjoner som er akkreditert under UH-loven.
EU-direktivet åpner for en tosporsmodell der både utdanning og godkjenning av bærekraftsrevisorer kan komme i tillegg til utdanning og godkjenning av statsautoriserte revisorer. Det innebærer at EU-direktivet åpner for at den tilleggsutdanningen som kreves for bærekraftsrevisorer, kan skje innenfor eller utenfor MRR. Lovutvalget foreslår ikke å benytte denne muligheten, men legger opp til at MRR skal sikre nødvendig utdanning for både statsautoriserte revisorer og bærekraftsrevisorer. Dette vil sikre at fremtidens revisorer har høyt fokus på bærekraft og kan bidra til bærekraftsrapportering av høy kvalitet, også når revisor ikke har egne oppdrag innen attestasjon av bærekraftsrapportering. Det vil også forenkle godkjenningsprosessen av bærekraftsrevisorer når utdanningskravet blir dokumentert med et vitnemål uten behov for å måtte utstede og vurdere tilleggsbekreftelser. Vi støtter lovutvalgets forslag på dette området.
Vi vil likevel påpeke at lovutvalgets modell også har visse ulemper. Utvalget legger til grunn «at utdanningsinstitusjonene fortsatt fullt ut bør ha ansvar for og fleksibilitet til å utforme et undervisningsopplegg som dekker kravene i revisjonsdirektivet, og som løpende kan tilpasses kunnskapsbehovet til norske revisorer» (side 118). Når MRR pålegges mer obligatorisk innhold, kan mulighet for ønsket fleksibilitet reduseres, spesielt den delen av fleksibiliteten som innebærer at hvert enkelt MRR-program har mulighet til å tilby studentene noe unikt utover det som følger av revisorlovens krav til utdanningen. Den reduserte fleksibiliteten vil spesielt være utfordrende når man innen programmet ønsker å tilby semesterlange utvekslingsmuligheter.
UHR tar ikke stilling til det prinsipielle spørsmålet om det det bør tillates å benytte bærekraftsattestanter i Norge. Dersom det åpnes for bærekraftsattestanter, må betryggende rammevilkår fastsettes, herunder krav til utdanning og etterutdanning, samt et betryggende system for kvalitetssikring, tilsyn og sanksjoner.
Når det gjelder innholdet i utdanningskravet for bærekraftsattestanter, er det i utredningen uttalt at det må fastsettes krav på linje med bestemmelser i EUs revisjonsdirektiv, avgrenset til det som er relevant for attestasjon av pliktig bærekraftsrapportering. Kravene er bare i mindre grad konkretisert. Vi støtter at nærmere krav til teoretisk og praktisk opplæring og eksamen, fastsettes i forskrift av departementet, jf. utvalgets forslag til bestemmelse i revisorloven ny § 9a-3 første ledd bokstav b. Vi vil anbefale at forskriften fastsetter minimumskrav som gir universitetene/høyskolene en viss fleksibilitet til å gjøre egne tilpasninger. Vår erfaring er at en slik modell vanligvis er gunstig for den videre utvikling av fagområdet.
Utvalget konkluderer (s. 128) med at kravet om at kompetansen til bærekraftsattestantene på dette attestasjonsområdet skal være likeverdig med bærekraftsrevisorene, noe som innebærer krav om en utdanning på mastergradsnivå. Vi er enige i dette synspunktet. Vi er også enige med lovutvalgets avvisning av en modell som ville akseptere enkeltemner på mastergradsnivå uten at kandidaten har en mastergrad (se side 138). Hvorvidt utdanningskravet til bærekraftsattestanter må oppfylles innenfor eller kan oppfylles utenfor en mastergrad, bør imidlertid utredes nærmere.
For alternativet hvor utdanningen må inngå i en mastergrad, må det utredes om dette skal være en egen mastergrad, eller om det kan inngå som spesialisering i annen mastergrad. Dersom kandidaten allerede har en annen mastergrad, kan det være aktuelt å innpasse emner fra tidligere mastergrad så lenge de er relevante emner for den nye graden. På den måten kan det være mulig å oppnå ny mastergrad ved å ta 60 nye studiepoeng, jfr. Forskrift om godskriving og fritak av høyere utdanning .
For alternativet hvor utdanningen kan tas helt eller delvis utenfor en mastergrad, må det utredes hvordan og hvem som skal vurdere om kravene er oppfylt, og eventuelt hvem som skal utstede bekreftelse.
Som nevnt er det vårt syn at masterutdanningen av bærekraftsattestanter må tas på en institusjon som er akkreditert under UH-loven. UHR er videre av den formening at det ligger godt til rette for at norske universiteter/høyskoler skal kunne tilby slik utdanning. Vi anbefaler at utdanningskravene i forskriften utvikles i samarbeid med UH-sektoren.
Regnskapsloven og revisorloven med de foreslåtte endringene vil være viktige i utdanningen av statsautoriserte revisorer, bærekraftsrevisorer og bærekraftsattestanter. Lovforslaget legger opp til en direktivnær utforming av loven, noe som gjør loven tungt tilgjengelig. Dette kan påvirke utdanningen negativt. Bachelor- og masterstudier skal legge vekt på teoretisk kunnskap, og det er enklere å lage gode studieopplegg for lover som er prinsippbaserte fremfor lover som er tungt skrevet med mange detaljer.
Kravet til utdanning som er relevant for attestasjon av bærekraftsrapportering, innebærer at utdanningsinstitusjoner må gjennomføre endringer i sitt studieprogram. Hvor raskt det er mulig å gjennomføre endringer vil avhenge av når lovendringer blir vedtatt, og det vil varierer hvor lang tid institusjonene trenger på å få gjennomført endringer. Selv om utdanningsinstitusjonene får på plass et endret studieopplegg raskt, så vil det normalt gå 5 år fra studentene starter sin masterutdanning til han/hun kan søke om godkjenning som revisor (2 år utdanning pluss 3 års praksis). I samsvar med EU-direktivet foreslår lovutvalget overgangsregler for revisorer som får godkjenning før 2026. Perioden som overgangsreglene dekker, er følgelig ikke lang nok til å dekke 5-års-perioden som kreves for å sikre at kandidatene får nødvendig utdanning og praksis.
Ta gjerne kontakt dersom dere har spørsmål til våre høringskommentarer.
Med vennlig hilsen
Monica Rolfsen
Hanne-Gerd Nielsen
Monica Rolfsen
Hanne-Gerd Nielsen