Forsvarsdepartementet
Høringssvar fra Røde Kors:
NOU 2023:14 - Forsvarskommisjonen av 2021 - Forsvar for fred og frihet
Røde Kors vil takke for anledningen for å gi høringssvar til Forsvarskommisjonens rapport. Røde Kors er landets største frivillige beredskapsaktør og vi deler kommisjonens bekymring om manglende beredskap, og mener kommisjonen bidrar til å løfte en rekke sentrale problemstillinger knyttet til beredskap i krig og konflikt.
Sivil-militær dialog og samarbeid er nødvendig for sikre at befolkningen kan ivaretas best mulig i krise og krig, og Røde Kors opplever at forutsetningene er gode for dette i Norge. Totalforsvaret må imidlertid innrettes, utvikles og gjennomføres på en måte som ikke svekker beskyttelsen av sivilbefolkningen ved at det skapes for store avhengighetsforhold og overlapp mellom militær og sivil sektor.
Røde Kors er uenig i enkelte deler av Forsvarskommisjonens folkerettslige vurderinger og utgangspunktet for vurderingene. Vi mener dette sår urettmessig tvil om Norges forpliktelser etter Genèvekonvensjonene av 1949.
Norges Røde Kors’ rolle i norsk beredskap
Røde Kors i Norge er en del av Den Internasjonale Røde Kors- og Røde Halvmåne-bevegelsen, som er verdens største humanitære nettverk. Gjennom søsterforeninger i nesten alle land og deres lokale frivillige, er Røde Kors-bevegelsen til stede både før, under og etter kriser, katastrofer og væpnet konflikt. Norges Røde Kors samarbeider tett med alle deler av bevegelsen for å sikre gjennomføring av humanitære aktiviteter der det er behov, herunder det Internasjonale forbundet av Røde Kors- og Røde Halvmåne-foreninger (IFRC), den Internasjonale Røde Kors-komiteen (ICRC) og våre nordiske søsterforeninger .
Norges Røde Kors ble anerkjent som støtteaktør for norske myndigheter på det humanitære området i krigstid og fredstid i kongelig resolusjon i hhv. 1905 og 2009. Som beredskapsorganisasjon har Røde Kors avtaler om beredskap med 244 kommuner og har sete i alle Fylkesberedskapsråd. I henhold til organisasjonens vedtekter skal Røde Kors i krigstid stille seg til rådighet som del av totalforsvaret.
Samtidig med å være støtteaktør i krigstid, er Røde Kors også en frivillig humanitær organisasjon. Det innebærer at all virksomhet skal drives i samsvar med Den internasjonale Røde Kors- og Røde Halvmåne-bevegelsens syv grunnprinsipper. Prinsippene innebærer blant annet at Røde Kors skal opptre upartisk, nøytralt og uavhengig. Det setter rammer for hva Røde Kors kan gjøre i rollen som støtteaktør. Vår rolle og vårt arbeid i rammen av totalforsvaret kan ikke innebære å skape en militær fordel for en part i en væpnet konflikt. Vår hensikt er utelukkende ivaretakelse av sivilbefolkningen, samt ikke lenger stridende soldater fra alle partene i en væpnet konflikt.
Basert på kongelig resolusjon av 6. september 1905, ble Norges Røde Kors, i 1907 autorisert av Forsvarsdepartementet som en frivillig hjelpeforening for den militære saniteten i tilfelle krig, som forutsatt i artikkel 26 i første Genève-konvensjon. I tråd med den bestemmelsen kan mannskap fra Norges Røde Kors støtte Forsvarets sanitet i væpnet konflikt.
Røde Kors jobber også tett med Forsvaret og andre totalforsvarsaktører om formidling av krigens folkerett. Dette gjøres gjennom undervisning, felles arrangement og deltakelse på forsvars- og totalforsvarsøvelser. På disse arenaene peker Røde Kors på aktuelle problemstillinger og arbeider for løsninger i retning av et totalforsvar som kan fungere effektivt innenfor rammen av folkeretten.
Krigens folkerett – et felles fundament
Krigens folkerett er det viktigste bolverket det internasjonale samfunnet har for å sikre størst mulig humanitet i krig, herunder beskyttelse av sivilbefolkningen og soldater. Kommisjonen understreker viktigheten av folkeretten, særlig for et lite land som Norge. Det utrykkes bekymring for at reglene generelt er under press [1] .
Totalforsvarskonseptet krever tettere samarbeid mellom sivile og militære, og kommisjonen anerkjenner at dette utfordrer distinksjonsprinsippet. Røde Kors deler bekymringen. Kommisjonen sier videre at «potensielle fiender vil antagelig bry seg lite om den folkerettslige distinksjonen» [2] . Dette etterlater inntrykk av at man mener at Norge kan tillate seg mer spillerom på dette feltet, gitt folkerettsstridige holdninger av «potensielle fiender». Røde Kors vil understreke at Norge er pliktig til å overholde krigens folkerett, uavhengig av motpartens adferd. Genève-konvensjonene felles artikkel 1 stadfester at «parter forplikter seg til å respektere … konvensjonen under alle forhold».
Adferden til fienden er irrelevant for statenes egne forpliktelser. Røde Kors mener at Norge må etterleve krigens folkerett i sin helhet. Det må derfor sikres integrering og opplæring av reglene på alle nivåer og blant alle relevante aktører. Røde Kors oppfordrer til at det i oppfølgingen av kommisjonsrapporten legges større vekt på krigens folkerett som grunnlag for prosesser, kontrakter, beslutninger og øvelser som må til for å øke det som kalles «forsvarsevnen».
Det er mange forskjellige aktører utover Forsvaret, myndigheter og forsvarssektoren som er relevante for totalforsvaret, og som har behov for en bedre forståelse av hva som er lov og ikke i væpnet konflikt. Viktigheten av folkeretten må vises gjennom egen handling ved at man eksempelvis sikrer reglenes operasjonalisering, særlig når de er under press, som beskrevet av kommisjonen. Videre mener Røde Kors at regjeringen bør være oppmerksom på å ikke antyde at krigens folkerett ikke fungerer, og dermed bidra til en holdning om at det ikke er verdt å overholde krigens folkerett i alle situasjoner. Det kan bidra til en nedadgående spiral som svekker regelverket som Norge er helt avhengig av, og dermed beskyttelsen til mennesker rammet av konflikt, inkludert egen befolkning og soldater.
Skillet mellom det sivile og det militære
Krigens folkerett kjenner ikke til konseptet «totalforsvaret», men mange regler er relevante for konseptet. Krigens folkerett definerer hvem som er sivil og militær, hvem som har krav på beskyttelse mot angrep i hvilke situasjoner, og hvem som kvalifiserer for krigsfangestatus. Totalforsvaret må fungere innenfor de grensene krigens folkerett setter og forholde seg til alle relevante regler.
Sentralt står prinsippet om skillet mellom det sivile og det militære. Hensikten med skillet er «å styrke beskyttelsen for sivilbefolkningen mot virkningene av fiendtligheter» (Tilleggsprotokoll I, artikkel 44(3)).
De viktigste reglene i denne sammenhengen er:
Totalforsvaret har som mål å styrke den militære evnen og utbredt bruk av sivile spiller en viktig del i det. Forsvaret gjør seg stadig mer avhengig av sivile tjenester og personell for å utøve sine oppgaver. Dette utfordrer skillet mellom sivile og militære og svekker følgelig en motparts forutsetninger til å unngå sivile tap under militære operasjoner. Det kan føre til mindre beskyttelse av sivilbefolkningen mot konsekvensene av fiendtligheter. Totalforsvaret må innrettes og gjennomføres på en måte som ikke svekker beskyttelsen av sivilbefolkningen. Hvis ikke står Norge i fare for å være i strid med forpliktelsene i krigens folkerett.
Så lenge sivile deltar direkte i fiendtligheter, mister de beskyttelse mot angrep (Tilleggsprotokoll I, artikkel 51(3)). Tolkning av begrepet direkte deltakelse i fiendtligheter er til dels krevende. [3] Den norske manualen i krigens folkerett støtter en tilnærming hvor ikke bare handlinger som direkte forårsaker skader fører til at personen blir lovlig mål for angrep, men at også handlinger som ligger i forkant av handlingen har samme konsekvens [4] . Det medfører at sivile som utfører visse handlinger i totalforsvarssammenheng blir lovlige mål for angrep.
Rapporten viser eksempelvis til bidraget fra sivile logistikkselskap som leverer ammunisjon direkte til en øvelse [5] og fylling av drivstoff på en korvett under øvelse [6] . Hvis disse handlingene hadde skjedd i væpnet konflikt, mener Røde Kors at personalet som bemannet de sivile lastebilene og den sivile støttebåten hadde blitt lovlige mål for angrep, siden handlingene må anses som direkte deltakelse i fiendtligheter.
Røde Kors mener at det er viktig å sette søkelys på tre områder for å møte utfordringene om skillet mellom sivile og militære i det videre arbeidet med totalforsvaret.
Først er det viktig å sikre at alle som tjenestegjør i eller for Forsvaret i stillinger som innebærer direkte deltakelse i fiendtligheter gis status som stridende under væpnet konflikt. Dette innebærer at Forsvaret må sikre kontinuerlig oppdaterte lister over stillinger internt og fra andre aktører som har støttefunksjoner som medfører direkte deltakelse i fiendtligheter. Disse må ikles i uniform, gis militær grad og identifikasjonskort, [7] og dette må forberedes i fredstid.
For det andre må det sikres et minimum med opplæring om krigens folkerett for berørte aktører allerede i fredstid, i tråd med Genève-konvensjonens artikkel 6 og 83, Tilleggsprotokoll I). Røde Kors står klar til å støtte slike aktiviteter.
Til slutt vil Røde Kors understreke viktigheten av at aktører og berørte mennesker informeres grundig rundt de konsekvenser som medfører direkte deltakelse i fiendtligheter.
Særlige utfordringer for sivil beredskap og samfunnssikkerhet i totalforsvaret
Utviklingen av totalforsvaret står sentralt i kommisjonens rapport, og et gjennomgående poeng er behovet for styrkingen av sivil-militær samhandling og gjensidig støtte på tvers av sektorer, mellom Forsvaret på den ene siden, og sivilsamfunnet på den andre. Kommisjonen drøfter totalforsvarets innretning opp mot fremtidige behov utførlig i flere kapitler. Røde Kors er grunnleggende enig i at det er behov for at totalforsvaret videreutvikles og tydeligere defineres i fremtiden. Særlig for hendelser i øverste del av krisespekteret som væpnet konflikt og sikkerhetspolitisk krise. Som kommisjonen skriver, vil det vil bli mer krevende å navigere i et landskap der skillet mellom fred, krise og krig er mindre tydelig, og da er det særlig viktig at aktørene er sin rolle og oppgave bevisst.
Kommisjonen peker videre på at man må forvente større grad av samtidighet i hendelser i fremtiden – og peker samtidig på at Forsvaret har, og i større grad bør ha, en rolle i støtte til sivilsamfunnet i hendelser der samfunnssikkerheten er truet. Relevante eksempler på denne typen innsats er kvikkleireskredet på Gjerdrum og pandemihåndteringen. I øverste del av krisespekteret der sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt kan inntreffe, er det viktig at man har tatt høyde for samtidighet når man planlegger – særlig siden militær og sivil side ikke kan forventes å kunne understøtte hverandre med relevante kapasiteter. Eksempelvis kan ikke Forsvarets ingeniører forventes å understøtte sivil side i sivile kriser som i et ekstremvær under en væpnet konflikt, og det er nødvendig at sivil side rustes til å ivareta de oppgavene sivilsamfunnet må kunne forventes å løse uten støtte fra Forsvaret.
Samtidig er det viktig å påpeke at Forsvaret må unngå å legge beslag på for mye sivil kritisk infrastruktur i den øvre delen av krisespekteret på en måte som hindrer effektiv ivaretakelse av sivilbefolkningen. For eksempel vil tilgang til strøm og satellitt-tjenester for å opprettholde digitale kommunikasjonsmuligheter kunne bli en kritisk mangelvare i vårt heldigitaliserte samfunn.
Behovet for en robust sivil beredskap understrekes også i artikkel 3 i NATO og krav til motstandskraft gjennom "Seven Baseline Requirements". NATO omtaler behovet for en robust sivil beredskap slik: "Military efforts to defend NATO territory and populations need to be complemented by robust civil preparedness to reduce potential vulnerabilities and the risk of attack in peacetime, crisis and conflict."
Dette fordrer at det foretas et løft for å sikre samfunnssikkerheten, på linje med statssikkerheten, og at den sivile beredskapen styrkes for å håndtere samtidige hendelser. Investeringer i forsvarsevnen kan ikke gå på bekostning av å ha en solid sivil håndteringsevne uavhengig av Forsvaret, selv om samvirke og gjensidig støtte er ønskelig og nødvendig i mange tilfeller. Investeringer i beredskapsevne må også speile behovene hos sivil side i alle deler av krisespekteret.
Videre må totalforsvaret utvikles i en retning der ansvar og roller er tydeligere, og den gjensidige støtten og samarbeidet spesifiseres etter tydelige mål og hensikt. Røde Kors’ inntrykk er at totalforsvaret i dag er for løst definert med uklart mandat og hensikt, og at konseptet har forskjellig betydning avhengig av hvilken aktør man spør. For å kunne effektivt samarbeide og samvirke innenfor de forskjellige aktørenes mandat og oppdrag, er man avhengig av at dette defineres tydeligere. For en rekke aktører på sivil side er det vesentlig at deres oppdrag ligger innenfor samfunnssikkerhetsspekteret, og deres mandat og rolle må være sivil i sin natur og ikke skal bidra til direkte militære fordeler for staten.
En utvikling der skillet mellom sivile og militære aktører i større grad viskes ut er ikke bare en utfordring for distinksjonsprinsippet i krigens folkerett, men er også prinsipielt problematisk for oppgavene visse sivile aktører, særlig innenfor helse- og redningstjeneste, skal løse. Innretningen av totalforsvaret i fremtiden må ta dette innover seg, og utvikle relevant planverk og samhandlingsplattformer som reflekterer aktørenes egenart og oppdrag.
Et av de aller viktigste områdene for sivilt-militært samarbeid er den medisinske evakueringskjeden og prioritering av helseressurser i tilfelle en væpnet konflikt. Forsvarets sanitet har gjennomgått betydelige endringer konseptuelt og organisatorisk gjennom de siste tiårene, og har i dag avhengigheter til de sivile helsemyndighetene i et slikt scenario. Kommisjonen beskriver at de samlede helseressursene ikke vil strekke til i en konfliktsituasjon, og Forsvarets sanitets innretning og funksjon ikke er avstemt, planlagt eller tilstrekkelig øvd sammen med andre helseressurser [8] . Dette er en beskrivelse Røde Kors kjenner seg igjen i.
Røde Kors’ mandat, som støtteaktør til myndighetene i krig, var opprinnelig å kunne avgi frivillige ressurser til saniteten i tilfelle krig. I dag er det mer relevant å rette støtten til sivile helsemyndigheter og sanitet gjennom mekanismene som benyttes i fredstid, og Røde Kors og andre frivillige organisasjoner er hyppig utkalt for å hente pasienter utenfor vei og i terreng . I 2022 hadde Røde Kors Hjelpekorps over 1000 oppdrag der de hentet pasient utenfor vei på vegne av offentlige myndigheter, deriblant over 560 på vegne av helseforetak. Organisasjonen har betydelige frivilligressurser, terrenggående kjøretøy og rundt 60 beredskapsambulanser som supplerer helsemyndighetene med ekstra kapasitet ved behov og større hendelser.
Vår erfaring fra innsats i konfliktområder, som fra vår søsterforening i Ukraina, er at frivillige ressurser må samarbeide tett med helsemyndigheter og sanitet for å kunne effektivt utnytte de eksisterende ressurser på best mulig måte. Selv om frontene i en konflikt kun skulle berøre deler av landet, er det tydelig i Ukraina at krigshandlinger kan ramme overalt, også langt unna fronten. I disse tilfellene er frivillige og lokale forsterkningsressurser som Røde Kors uunnværlige. Videre er det også slik at selv om evakueringskjeden i krig også er helsemyndighetenes ansvar, er det å bedrive sanitetstjeneste og medisinsk evakuering i en konfliktsituasjon noe som krever kjennskap til krigens folkerett, humanitære prinsipper og nøkkelkompetanse.
Røde Kors deler derfor kommisjonens vurderinger om at sanitetens konsepter krever mer samvirke og øving innenfor totalforsvarskonseptet, og at planverk må være tilstrekkelig koordinert mellom saniteten og det sivile helsevesenet [9] . Det er avgjørende at også frivillige beredskapsorganisasjoner som støtter helsemyndighetene og bistår med forsterkningsressurser over hele landet, er inkludert i disse prosessene og planene, og at et nødvendig løft for helseberedskapen for konflikt prioriteres og gis tilstrekkelig ressurser.
Sentralt totalforsvarsforum
En robust beredskap er viktig i freds- og krigstid. Røde Kors har spilt inn behovet for å se på den nasjonale og lokale beredskapsorganiseringen til både Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen, og foreslått opprettelsen av et nasjonalt beredskapsråd. Røde Kors har gjennom blant annet pandemi- og migrasjonshåndtering erfart verdien av og behovet for god nasjonal koordinering, og ber derfor om at det etableres en innretning på et nasjonal råd etter modell fra statsforvalternes fylkesberedskapsråd – sektorvis eller samlet – som sikrer gode beredskapsnettverk og en hensiktsmessig arena for informasjonsdeling både mellom og under kriser.
Forsvarskommisjonen foreslår noe lignende med sine anbefalinger til innretningen på Sentralt totalforsvarsforum, og flere av disse forslagene stiller Røde Kors seg positive til. Særlig gjelder dette styrkingen av forumets mandat og inkludering av frivilligheten. Allikevel er det Røde Kors’ oppfatning at likhetsprinsippet bør ivaretas i så stor grad som mulig i sentral krisehåndtering, så vel som regionalt og lokalt. Derfor mener Røde Kors at det ville vært hensiktsmessig om man etablerte et fast råd på nasjonalt og strategisk nivå, for fleksibel og god samordning i alle deler av krisespekteret. Disse forslagene vil også reflekteres i høringssvaret til totalberedskapskommisjonen.
Autonome våpensystemer
Røde Kors er enig med kommisjonen i at autonome våpensystemer reiser etiske, humanitære og rettslige utfordringer. Vi er også enige i at all bruk må være i tråd med krigens folkerett og sikre meningsfull menneskelig kontroll. Det betyr at også utvikling av teknologien og regulering må skje på disse premissene. Vi er dog uenige i påstanden at slike systemer vil «øke presisjonen og gi mindre uønsket skadeeffekt» [10] , i hvert fall ikke i enhver situasjon. Røde Kors minner om at brukeren av autonome våpen, som definert i rapporten, vil kjenne lite til det konkrete målet som blir angrepet, gitt at målet er valgt av systemet, samt at maskinen utløser angrep selv. Mange flere faktorer kommer til å spille inn på hvorvidt systemet er presist i den forståelsen, inkludert omstendigheter, spesifikasjoner, type mål, vær, og kompleksiteten av situasjonen særlig når det gjelder tilstedeværelse av beskyttete personer, samt sivile og sivile objekter.
Krigens folkerett gjelder for alle typen våpen, inkludert autonome våpensystemer. Gitt dette våpenets egenart, potensialet for å endre hvordan krigføring foregår og risikoen for sivile og soldater som er kampudyktige, er det behov for en regulering i form av et nytt rettslig instrument som presiserer hvordan eksisterende regler må tolkes for å sikre lovlig bruk og for utvikling, og som tydeliggjør ansvar. Røde Kors mener at uberegnelige autonome våpen må forbys. For de våpnene som teoretisk kan benyttes innenfor de grensene som krigens folkerett setter, må det stilles klare krav om at disse kun kan utvikles og brukes om de kan underlegges meningsfull menneskelig kontroll. Det vil si at mennesker fremdeles må kunne ha kontroll over utvelgelse av mål og beslutninger om bruk av makt.
Forsvarskommisjonen anbefaler at Forsvaret oppretter et eget program for rask innfasing av autonome systemer [11] . Hvis et slik program skal omfatte også autonome våpensystemer, minner Røde Kors i den forbindelse om forpliktelsene i artikkel 36, Tilleggsprotokoll I om å sikre at nye våpen og metoder ikke er i alminnelighet eller i enkelte tilfeller forbudt i henhold til krigens folkerett.
Opplæring i krigens folkerett
Kommisjonen peker på flere utfordringer med opplæring av soldater, styrking av kompetansen og viktigheten av utdanning for å minimere usikkerheten i møtet med komplekse situasjoner. Røde Kors mener at opplæring i krigens folkerett må være en sentral del av den obligatoriske utdanningen av soldater i Forsvaret. Undersøkelser gjennomført av Røde Kors i samarbeid med Forsvarsdepartementet om kunnskapen i krigens folkerett antyder at den må styrkes. Ombudsnemdas uttalelser på dette feltet må også tas på alvor. Krigens folkerett forplikter Norge til å sikre opplæring i krigens folkerett av sine militære styrker. De mennesker som er betrodd med å bruke dødelig makt i statens navn har et krav på opplæring i krigens folkerett. Ikke bare for å sikre at de ikke bryter regler, men også for å sikre at de kan være trygge på at deres handlinger er lovlige, noe som er av stor betydning i møtet med omverden i etterkant av en krig.
[1] NOU 2023:14 - Forsvarskommisjonen av 2021 - Forsvar for fred og frihet, s. 74-76
[3] Se Den internasjonale Røde Kors-komiteens veiledning på hvordan det skal tolkes her .
[4] Manual i krigens folkerett, 2013, 3.24 og følgende avsnitt
[5] NOU 2023:14 - Forsvarskommisjonen av 2021 - Forsvar for fred og frihet, s. 227
[7] Se også: Manual i krigens folkerett, 2013, 3.13.
[8] NOU 2023:14 - Forsvarskommisjonen av 2021 - Forsvar for fred og frihet, s. 210
Høringssvar fra Røde Kors:
NOU 2023:14 - Forsvarskommisjonen av 2021 - Forsvar for fred og frihet
Røde Kors vil takke for anledningen for å gi høringssvar til Forsvarskommisjonens rapport. Røde Kors er landets største frivillige beredskapsaktør og vi deler kommisjonens bekymring om manglende beredskap, og mener kommisjonen bidrar til å løfte en rekke sentrale problemstillinger knyttet til beredskap i krig og konflikt.
Sivil-militær dialog og samarbeid er nødvendig for sikre at befolkningen kan ivaretas best mulig i krise og krig, og Røde Kors opplever at forutsetningene er gode for dette i Norge. Totalforsvaret må imidlertid innrettes, utvikles og gjennomføres på en måte som ikke svekker beskyttelsen av sivilbefolkningen ved at det skapes for store avhengighetsforhold og overlapp mellom militær og sivil sektor.
Røde Kors er uenig i enkelte deler av Forsvarskommisjonens folkerettslige vurderinger og utgangspunktet for vurderingene. Vi mener dette sår urettmessig tvil om Norges forpliktelser etter Genèvekonvensjonene av 1949.
Norges Røde Kors’ rolle i norsk beredskap
Røde Kors i Norge er en del av Den Internasjonale Røde Kors- og Røde Halvmåne-bevegelsen, som er verdens største humanitære nettverk. Gjennom søsterforeninger i nesten alle land og deres lokale frivillige, er Røde Kors-bevegelsen til stede både før, under og etter kriser, katastrofer og væpnet konflikt. Norges Røde Kors samarbeider tett med alle deler av bevegelsen for å sikre gjennomføring av humanitære aktiviteter der det er behov, herunder det Internasjonale forbundet av Røde Kors- og Røde Halvmåne-foreninger (IFRC), den Internasjonale Røde Kors-komiteen (ICRC) og våre nordiske søsterforeninger .
Norges Røde Kors ble anerkjent som støtteaktør for norske myndigheter på det humanitære området i krigstid og fredstid i kongelig resolusjon i hhv. 1905 og 2009. Som beredskapsorganisasjon har Røde Kors avtaler om beredskap med 244 kommuner og har sete i alle Fylkesberedskapsråd. I henhold til organisasjonens vedtekter skal Røde Kors i krigstid stille seg til rådighet som del av totalforsvaret.
Samtidig med å være støtteaktør i krigstid, er Røde Kors også en frivillig humanitær organisasjon. Det innebærer at all virksomhet skal drives i samsvar med Den internasjonale Røde Kors- og Røde Halvmåne-bevegelsens syv grunnprinsipper. Prinsippene innebærer blant annet at Røde Kors skal opptre upartisk, nøytralt og uavhengig. Det setter rammer for hva Røde Kors kan gjøre i rollen som støtteaktør. Vår rolle og vårt arbeid i rammen av totalforsvaret kan ikke innebære å skape en militær fordel for en part i en væpnet konflikt. Vår hensikt er utelukkende ivaretakelse av sivilbefolkningen, samt ikke lenger stridende soldater fra alle partene i en væpnet konflikt.
Basert på kongelig resolusjon av 6. september 1905, ble Norges Røde Kors, i 1907 autorisert av Forsvarsdepartementet som en frivillig hjelpeforening for den militære saniteten i tilfelle krig, som forutsatt i artikkel 26 i første Genève-konvensjon. I tråd med den bestemmelsen kan mannskap fra Norges Røde Kors støtte Forsvarets sanitet i væpnet konflikt.
Røde Kors jobber også tett med Forsvaret og andre totalforsvarsaktører om formidling av krigens folkerett. Dette gjøres gjennom undervisning, felles arrangement og deltakelse på forsvars- og totalforsvarsøvelser. På disse arenaene peker Røde Kors på aktuelle problemstillinger og arbeider for løsninger i retning av et totalforsvar som kan fungere effektivt innenfor rammen av folkeretten.
Krigens folkerett – et felles fundament
Krigens folkerett er det viktigste bolverket det internasjonale samfunnet har for å sikre størst mulig humanitet i krig, herunder beskyttelse av sivilbefolkningen og soldater. Kommisjonen understreker viktigheten av folkeretten, særlig for et lite land som Norge. Det utrykkes bekymring for at reglene generelt er under press [1] .
Totalforsvarskonseptet krever tettere samarbeid mellom sivile og militære, og kommisjonen anerkjenner at dette utfordrer distinksjonsprinsippet. Røde Kors deler bekymringen. Kommisjonen sier videre at «potensielle fiender vil antagelig bry seg lite om den folkerettslige distinksjonen» [2] . Dette etterlater inntrykk av at man mener at Norge kan tillate seg mer spillerom på dette feltet, gitt folkerettsstridige holdninger av «potensielle fiender». Røde Kors vil understreke at Norge er pliktig til å overholde krigens folkerett, uavhengig av motpartens adferd. Genève-konvensjonene felles artikkel 1 stadfester at «parter forplikter seg til å respektere … konvensjonen under alle forhold».
Adferden til fienden er irrelevant for statenes egne forpliktelser. Røde Kors mener at Norge må etterleve krigens folkerett i sin helhet. Det må derfor sikres integrering og opplæring av reglene på alle nivåer og blant alle relevante aktører. Røde Kors oppfordrer til at det i oppfølgingen av kommisjonsrapporten legges større vekt på krigens folkerett som grunnlag for prosesser, kontrakter, beslutninger og øvelser som må til for å øke det som kalles «forsvarsevnen».
Det er mange forskjellige aktører utover Forsvaret, myndigheter og forsvarssektoren som er relevante for totalforsvaret, og som har behov for en bedre forståelse av hva som er lov og ikke i væpnet konflikt. Viktigheten av folkeretten må vises gjennom egen handling ved at man eksempelvis sikrer reglenes operasjonalisering, særlig når de er under press, som beskrevet av kommisjonen. Videre mener Røde Kors at regjeringen bør være oppmerksom på å ikke antyde at krigens folkerett ikke fungerer, og dermed bidra til en holdning om at det ikke er verdt å overholde krigens folkerett i alle situasjoner. Det kan bidra til en nedadgående spiral som svekker regelverket som Norge er helt avhengig av, og dermed beskyttelsen til mennesker rammet av konflikt, inkludert egen befolkning og soldater.
Skillet mellom det sivile og det militære
Krigens folkerett kjenner ikke til konseptet «totalforsvaret», men mange regler er relevante for konseptet. Krigens folkerett definerer hvem som er sivil og militær, hvem som har krav på beskyttelse mot angrep i hvilke situasjoner, og hvem som kvalifiserer for krigsfangestatus. Totalforsvaret må fungere innenfor de grensene krigens folkerett setter og forholde seg til alle relevante regler.
Sentralt står prinsippet om skillet mellom det sivile og det militære. Hensikten med skillet er «å styrke beskyttelsen for sivilbefolkningen mot virkningene av fiendtligheter» (Tilleggsprotokoll I, artikkel 44(3)).
De viktigste reglene i denne sammenhengen er:
Totalforsvaret har som mål å styrke den militære evnen og utbredt bruk av sivile spiller en viktig del i det. Forsvaret gjør seg stadig mer avhengig av sivile tjenester og personell for å utøve sine oppgaver. Dette utfordrer skillet mellom sivile og militære og svekker følgelig en motparts forutsetninger til å unngå sivile tap under militære operasjoner. Det kan føre til mindre beskyttelse av sivilbefolkningen mot konsekvensene av fiendtligheter. Totalforsvaret må innrettes og gjennomføres på en måte som ikke svekker beskyttelsen av sivilbefolkningen. Hvis ikke står Norge i fare for å være i strid med forpliktelsene i krigens folkerett.
Så lenge sivile deltar direkte i fiendtligheter, mister de beskyttelse mot angrep (Tilleggsprotokoll I, artikkel 51(3)). Tolkning av begrepet direkte deltakelse i fiendtligheter er til dels krevende. [3] Den norske manualen i krigens folkerett støtter en tilnærming hvor ikke bare handlinger som direkte forårsaker skader fører til at personen blir lovlig mål for angrep, men at også handlinger som ligger i forkant av handlingen har samme konsekvens [4] . Det medfører at sivile som utfører visse handlinger i totalforsvarssammenheng blir lovlige mål for angrep.
Rapporten viser eksempelvis til bidraget fra sivile logistikkselskap som leverer ammunisjon direkte til en øvelse [5] og fylling av drivstoff på en korvett under øvelse [6] . Hvis disse handlingene hadde skjedd i væpnet konflikt, mener Røde Kors at personalet som bemannet de sivile lastebilene og den sivile støttebåten hadde blitt lovlige mål for angrep, siden handlingene må anses som direkte deltakelse i fiendtligheter.
Røde Kors mener at det er viktig å sette søkelys på tre områder for å møte utfordringene om skillet mellom sivile og militære i det videre arbeidet med totalforsvaret.
Først er det viktig å sikre at alle som tjenestegjør i eller for Forsvaret i stillinger som innebærer direkte deltakelse i fiendtligheter gis status som stridende under væpnet konflikt. Dette innebærer at Forsvaret må sikre kontinuerlig oppdaterte lister over stillinger internt og fra andre aktører som har støttefunksjoner som medfører direkte deltakelse i fiendtligheter. Disse må ikles i uniform, gis militær grad og identifikasjonskort, [7] og dette må forberedes i fredstid.
For det andre må det sikres et minimum med opplæring om krigens folkerett for berørte aktører allerede i fredstid, i tråd med Genève-konvensjonens artikkel 6 og 83, Tilleggsprotokoll I). Røde Kors står klar til å støtte slike aktiviteter.
Til slutt vil Røde Kors understreke viktigheten av at aktører og berørte mennesker informeres grundig rundt de konsekvenser som medfører direkte deltakelse i fiendtligheter.
Særlige utfordringer for sivil beredskap og samfunnssikkerhet i totalforsvaret
Utviklingen av totalforsvaret står sentralt i kommisjonens rapport, og et gjennomgående poeng er behovet for styrkingen av sivil-militær samhandling og gjensidig støtte på tvers av sektorer, mellom Forsvaret på den ene siden, og sivilsamfunnet på den andre. Kommisjonen drøfter totalforsvarets innretning opp mot fremtidige behov utførlig i flere kapitler. Røde Kors er grunnleggende enig i at det er behov for at totalforsvaret videreutvikles og tydeligere defineres i fremtiden. Særlig for hendelser i øverste del av krisespekteret som væpnet konflikt og sikkerhetspolitisk krise. Som kommisjonen skriver, vil det vil bli mer krevende å navigere i et landskap der skillet mellom fred, krise og krig er mindre tydelig, og da er det særlig viktig at aktørene er sin rolle og oppgave bevisst.
Kommisjonen peker videre på at man må forvente større grad av samtidighet i hendelser i fremtiden – og peker samtidig på at Forsvaret har, og i større grad bør ha, en rolle i støtte til sivilsamfunnet i hendelser der samfunnssikkerheten er truet. Relevante eksempler på denne typen innsats er kvikkleireskredet på Gjerdrum og pandemihåndteringen. I øverste del av krisespekteret der sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt kan inntreffe, er det viktig at man har tatt høyde for samtidighet når man planlegger – særlig siden militær og sivil side ikke kan forventes å kunne understøtte hverandre med relevante kapasiteter. Eksempelvis kan ikke Forsvarets ingeniører forventes å understøtte sivil side i sivile kriser som i et ekstremvær under en væpnet konflikt, og det er nødvendig at sivil side rustes til å ivareta de oppgavene sivilsamfunnet må kunne forventes å løse uten støtte fra Forsvaret.
Samtidig er det viktig å påpeke at Forsvaret må unngå å legge beslag på for mye sivil kritisk infrastruktur i den øvre delen av krisespekteret på en måte som hindrer effektiv ivaretakelse av sivilbefolkningen. For eksempel vil tilgang til strøm og satellitt-tjenester for å opprettholde digitale kommunikasjonsmuligheter kunne bli en kritisk mangelvare i vårt heldigitaliserte samfunn.
Behovet for en robust sivil beredskap understrekes også i artikkel 3 i NATO og krav til motstandskraft gjennom "Seven Baseline Requirements". NATO omtaler behovet for en robust sivil beredskap slik: "Military efforts to defend NATO territory and populations need to be complemented by robust civil preparedness to reduce potential vulnerabilities and the risk of attack in peacetime, crisis and conflict."
Dette fordrer at det foretas et løft for å sikre samfunnssikkerheten, på linje med statssikkerheten, og at den sivile beredskapen styrkes for å håndtere samtidige hendelser. Investeringer i forsvarsevnen kan ikke gå på bekostning av å ha en solid sivil håndteringsevne uavhengig av Forsvaret, selv om samvirke og gjensidig støtte er ønskelig og nødvendig i mange tilfeller. Investeringer i beredskapsevne må også speile behovene hos sivil side i alle deler av krisespekteret.
Videre må totalforsvaret utvikles i en retning der ansvar og roller er tydeligere, og den gjensidige støtten og samarbeidet spesifiseres etter tydelige mål og hensikt. Røde Kors’ inntrykk er at totalforsvaret i dag er for løst definert med uklart mandat og hensikt, og at konseptet har forskjellig betydning avhengig av hvilken aktør man spør. For å kunne effektivt samarbeide og samvirke innenfor de forskjellige aktørenes mandat og oppdrag, er man avhengig av at dette defineres tydeligere. For en rekke aktører på sivil side er det vesentlig at deres oppdrag ligger innenfor samfunnssikkerhetsspekteret, og deres mandat og rolle må være sivil i sin natur og ikke skal bidra til direkte militære fordeler for staten.
En utvikling der skillet mellom sivile og militære aktører i større grad viskes ut er ikke bare en utfordring for distinksjonsprinsippet i krigens folkerett, men er også prinsipielt problematisk for oppgavene visse sivile aktører, særlig innenfor helse- og redningstjeneste, skal løse. Innretningen av totalforsvaret i fremtiden må ta dette innover seg, og utvikle relevant planverk og samhandlingsplattformer som reflekterer aktørenes egenart og oppdrag.
Et av de aller viktigste områdene for sivilt-militært samarbeid er den medisinske evakueringskjeden og prioritering av helseressurser i tilfelle en væpnet konflikt. Forsvarets sanitet har gjennomgått betydelige endringer konseptuelt og organisatorisk gjennom de siste tiårene, og har i dag avhengigheter til de sivile helsemyndighetene i et slikt scenario. Kommisjonen beskriver at de samlede helseressursene ikke vil strekke til i en konfliktsituasjon, og Forsvarets sanitets innretning og funksjon ikke er avstemt, planlagt eller tilstrekkelig øvd sammen med andre helseressurser [8] . Dette er en beskrivelse Røde Kors kjenner seg igjen i.
Røde Kors’ mandat, som støtteaktør til myndighetene i krig, var opprinnelig å kunne avgi frivillige ressurser til saniteten i tilfelle krig. I dag er det mer relevant å rette støtten til sivile helsemyndigheter og sanitet gjennom mekanismene som benyttes i fredstid, og Røde Kors og andre frivillige organisasjoner er hyppig utkalt for å hente pasienter utenfor vei og i terreng . I 2022 hadde Røde Kors Hjelpekorps over 1000 oppdrag der de hentet pasient utenfor vei på vegne av offentlige myndigheter, deriblant over 560 på vegne av helseforetak. Organisasjonen har betydelige frivilligressurser, terrenggående kjøretøy og rundt 60 beredskapsambulanser som supplerer helsemyndighetene med ekstra kapasitet ved behov og større hendelser.
Vår erfaring fra innsats i konfliktområder, som fra vår søsterforening i Ukraina, er at frivillige ressurser må samarbeide tett med helsemyndigheter og sanitet for å kunne effektivt utnytte de eksisterende ressurser på best mulig måte. Selv om frontene i en konflikt kun skulle berøre deler av landet, er det tydelig i Ukraina at krigshandlinger kan ramme overalt, også langt unna fronten. I disse tilfellene er frivillige og lokale forsterkningsressurser som Røde Kors uunnværlige. Videre er det også slik at selv om evakueringskjeden i krig også er helsemyndighetenes ansvar, er det å bedrive sanitetstjeneste og medisinsk evakuering i en konfliktsituasjon noe som krever kjennskap til krigens folkerett, humanitære prinsipper og nøkkelkompetanse.
Røde Kors deler derfor kommisjonens vurderinger om at sanitetens konsepter krever mer samvirke og øving innenfor totalforsvarskonseptet, og at planverk må være tilstrekkelig koordinert mellom saniteten og det sivile helsevesenet [9] . Det er avgjørende at også frivillige beredskapsorganisasjoner som støtter helsemyndighetene og bistår med forsterkningsressurser over hele landet, er inkludert i disse prosessene og planene, og at et nødvendig løft for helseberedskapen for konflikt prioriteres og gis tilstrekkelig ressurser.
Sentralt totalforsvarsforum
En robust beredskap er viktig i freds- og krigstid. Røde Kors har spilt inn behovet for å se på den nasjonale og lokale beredskapsorganiseringen til både Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen, og foreslått opprettelsen av et nasjonalt beredskapsråd. Røde Kors har gjennom blant annet pandemi- og migrasjonshåndtering erfart verdien av og behovet for god nasjonal koordinering, og ber derfor om at det etableres en innretning på et nasjonal råd etter modell fra statsforvalternes fylkesberedskapsråd – sektorvis eller samlet – som sikrer gode beredskapsnettverk og en hensiktsmessig arena for informasjonsdeling både mellom og under kriser.
Forsvarskommisjonen foreslår noe lignende med sine anbefalinger til innretningen på Sentralt totalforsvarsforum, og flere av disse forslagene stiller Røde Kors seg positive til. Særlig gjelder dette styrkingen av forumets mandat og inkludering av frivilligheten. Allikevel er det Røde Kors’ oppfatning at likhetsprinsippet bør ivaretas i så stor grad som mulig i sentral krisehåndtering, så vel som regionalt og lokalt. Derfor mener Røde Kors at det ville vært hensiktsmessig om man etablerte et fast råd på nasjonalt og strategisk nivå, for fleksibel og god samordning i alle deler av krisespekteret. Disse forslagene vil også reflekteres i høringssvaret til totalberedskapskommisjonen.
Autonome våpensystemer
Røde Kors er enig med kommisjonen i at autonome våpensystemer reiser etiske, humanitære og rettslige utfordringer. Vi er også enige i at all bruk må være i tråd med krigens folkerett og sikre meningsfull menneskelig kontroll. Det betyr at også utvikling av teknologien og regulering må skje på disse premissene. Vi er dog uenige i påstanden at slike systemer vil «øke presisjonen og gi mindre uønsket skadeeffekt» [10] , i hvert fall ikke i enhver situasjon. Røde Kors minner om at brukeren av autonome våpen, som definert i rapporten, vil kjenne lite til det konkrete målet som blir angrepet, gitt at målet er valgt av systemet, samt at maskinen utløser angrep selv. Mange flere faktorer kommer til å spille inn på hvorvidt systemet er presist i den forståelsen, inkludert omstendigheter, spesifikasjoner, type mål, vær, og kompleksiteten av situasjonen særlig når det gjelder tilstedeværelse av beskyttete personer, samt sivile og sivile objekter.
Krigens folkerett gjelder for alle typen våpen, inkludert autonome våpensystemer. Gitt dette våpenets egenart, potensialet for å endre hvordan krigføring foregår og risikoen for sivile og soldater som er kampudyktige, er det behov for en regulering i form av et nytt rettslig instrument som presiserer hvordan eksisterende regler må tolkes for å sikre lovlig bruk og for utvikling, og som tydeliggjør ansvar. Røde Kors mener at uberegnelige autonome våpen må forbys. For de våpnene som teoretisk kan benyttes innenfor de grensene som krigens folkerett setter, må det stilles klare krav om at disse kun kan utvikles og brukes om de kan underlegges meningsfull menneskelig kontroll. Det vil si at mennesker fremdeles må kunne ha kontroll over utvelgelse av mål og beslutninger om bruk av makt.
Forsvarskommisjonen anbefaler at Forsvaret oppretter et eget program for rask innfasing av autonome systemer [11] . Hvis et slik program skal omfatte også autonome våpensystemer, minner Røde Kors i den forbindelse om forpliktelsene i artikkel 36, Tilleggsprotokoll I om å sikre at nye våpen og metoder ikke er i alminnelighet eller i enkelte tilfeller forbudt i henhold til krigens folkerett.
Opplæring i krigens folkerett
Kommisjonen peker på flere utfordringer med opplæring av soldater, styrking av kompetansen og viktigheten av utdanning for å minimere usikkerheten i møtet med komplekse situasjoner. Røde Kors mener at opplæring i krigens folkerett må være en sentral del av den obligatoriske utdanningen av soldater i Forsvaret. Undersøkelser gjennomført av Røde Kors i samarbeid med Forsvarsdepartementet om kunnskapen i krigens folkerett antyder at den må styrkes. Ombudsnemdas uttalelser på dette feltet må også tas på alvor. Krigens folkerett forplikter Norge til å sikre opplæring i krigens folkerett av sine militære styrker. De mennesker som er betrodd med å bruke dødelig makt i statens navn har et krav på opplæring i krigens folkerett. Ikke bare for å sikre at de ikke bryter regler, men også for å sikre at de kan være trygge på at deres handlinger er lovlige, noe som er av stor betydning i møtet med omverden i etterkant av en krig.
[1] NOU 2023:14 - Forsvarskommisjonen av 2021 - Forsvar for fred og frihet, s. 74-76
[3] Se Den internasjonale Røde Kors-komiteens veiledning på hvordan det skal tolkes her .
[4] Manual i krigens folkerett, 2013, 3.24 og følgende avsnitt
[5] NOU 2023:14 - Forsvarskommisjonen av 2021 - Forsvar for fred og frihet, s. 227
[7] Se også: Manual i krigens folkerett, 2013, 3.13.
[8] NOU 2023:14 - Forsvarskommisjonen av 2021 - Forsvar for fred og frihet, s. 210