Merknader til § 1 Føremål
NFI støtter Kultur- og likestillingsdepartementets forslag til endringer i kulturlovas formålsbestemmelse. Kulturlova gir uttrykk for det overordnede ansvaret offentlige myndigheter har for å tilrettelegge for et levende kulturliv. En betydningsfull side av dette ansvaret er å legge til rette for ytringsfrihet. Det er naturlig at det gjøres en kobling til infrastrukturkravet som fremgår uttrykkelig i lovens formålsbestemmelse.
Som departementet skriver i høringsnotatet, dreier kulturpolitikk seg om «sentrale demokratiske verdier». En slik forståelse stiller NFI seg helhjertet bak.
Videre støtter NFI at det tas inn en henvisning til armlengdeprinsippet i formåls-bestemmelsen. På denne måten sikres det at hele loven, og ikke bare ny § 2 a tolkes i lys av prinsippet.
Som departementet skriver i høringsnotatet, dreier kulturpolitikk seg om «sentrale demokratiske verdier». En slik forståelse stiller NFI seg helhjertet bak.
Videre støtter NFI at det tas inn en henvisning til armlengdeprinsippet i formåls-bestemmelsen. På denne måten sikres det at hele loven, og ikke bare ny § 2 a tolkes i lys av prinsippet.
Merknader til § 2 a Prinsippet om armlengds avstand
NFI stiller seg bak departementets forslag om å utforme prinsippet om armlengdes avstand som en konkret og bindende rettsregel i ny § 2 a i kulturlova. Overholdelse av armlengdeprinsippet er essensielt for å sikre kulturlivet den friheten de må ha for å kunne utøve sitt virke uten frykt for represalier fra «eiere, bevilgende myndigheter og andre makthavere i samfunnet», slik departementet selv formulerer det. Bare slik kan vi legge til rette for at kulturlivet kan bidra til en åpen og opplyst offentlig samtale, jf. Grunnloven § 100 sjette ledd.
Selv om bevisstheten rundt prinsippet allerede er sterk, innebærer en manglende lovfesting at det til dels er uklart hva prinsippet innebærer og hvor langt det rekker. Lovfestingen og diskusjonene som en høring av lovfestingen kan avstedkomme, vil bidra til å styrke forståelsen av prinsippet. Det er et gode både for kulturlivet og for de offentlige myndighetene som skal innrette sin virksomhet i tråd med prinsippet.
NFI stiller seg videre bak lovforslagets ordlyd. Forslaget er etter vår vurdering godt balansert, og lykkes i å ivareta hensyn som til dels kan være motstridende.
På den ene siden er det avgjørende at offentlige midler forvaltes på en forsvarlig måte, noe som innebærer at det må finnes en viss styring med hvordan midlene benyttes. Derfor må de politiske styresmaktene kunne gi overordnede føringer og fastsette overordnede mål og prioriteringer for midlene som tildeles gjennom statsbudsjettet.
På den andre siden må den kunstneriske ytringsfriheten beskyttes. Dette er statens myndigheter forpliktet å legge til rette for etter Grunnloven. Dersom det offentlige skal tildele midler til å produsere og fremme kunst og til å drive kulturinstitusjoner, så er det sterkeste vernet mot at de som søker offentlige midler legger bånd på sin yrkesutøvelse, vissheten om at midlene blir tildelt på grunnlag av faglige og ikke politiske vurderinger.
Derfor støtter NFI at avgjørelser som i hovedsak baserer seg på kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn skal treffes av personer eller virksomheter med relevant fagkompetanse. Videre støtter NFI at politiske styresmakter skal være avskåret fra å overprøve eller instruere om innholdet i slike avgjørelser.
Vi merker oss at NFI, sammen med Kulturrådet, spesielt nevnes i høringsnotatet som ett av de statlige organer som oppfyller flere roller, deriblant utøvelse av kunstnerisk og kulturfaglig skjønn. Lovforslaget forutsetter at det må være armlengdes avstand i utøvelsen av det kunstneriske og kulturfaglige skjønnet hos NFI, som i utgangspunktet er underlagt Kultur- og likestillingsdepartementets instruksjonsmyndighet.
I forskrift av 7. oktober 2016 nr. 1196 om tilskudd til produksjon og formidling av audiovisuelle verk (heretter hovedforskriften) § 6 første ledd heter det:
«Tilskuddsordningene forvaltes av Norsk filminstitutt, regionale filmfond og regionale filmsentre. Departementet kan gi generelle pålegg til tilskuddsforvalter, men kan ikke instruere tilskuddsforvalter i enkeltsaker.»
Dermed er det for NFI allerede fastsatt at departementet ikke skal kunne instruere NFIs utøvelse av kunstnerisk og filmfaglig skjønn i enkeltsaker.
NFI utøver kunstnerisk eller filmfaglig skjønn i alle tilskuddsordninger vi forvalter. Ordningene forvaltes av rådgivere med filmfaglig bakgrunn. Der en betydelig del av beslutningen om tilskudd hviler på en skjønnsmessig vurdering av kunstnerisk kvalitet, benytter NFI enten et eksternt ekspertpanel/utvalg/jury eller våre filmkonsulenter til kvalitetsvurderingen. Alle ordninger som gjelder tildeling av tilskudd til innholdsproduksjon (utvikling eller produksjon av audiovisuelle verk) benytter seg av filmkonsulenter eller eksternt oppnevnt bransjepanel (for dataspill) ved vurderingen av kunstnerisk kvalitet. Når det gjelder ekspertpanel/utvalg/jury oppnevnes disse for en forhåndsfastsatt periode, hvoretter de skiftes ut med nye medlemmer. Filmkonsulentene er fagpersoner fra filmbransjen, som ansettes i NFI i en særlig uavhengig stilling på 4-årig åremål. Åremålet kan ikke forlenges. Dette for å sikre konsulentenes uhildethet både i tjenesteperioden og i tiden etterpå. Videre legger NFI vekt på at filmkonsulentene skal være forankret i, og kunne vurdere ut ifra, kunstnerisk og kulturfaglig autonomi.
Filmkonsulentsystemet oppsto i Danmark, og er innarbeidet i alle de nordiske landene samt i Nederland. Filmkonsulenten har ansvar for dialog med tilskuddsmottakere og prosjekter, vurdering, prioritering, og saksbehandling i form av begrunnelse for innstillinger og avslag. Filmkonsulentene arbeider i team med produksjonsrådgivere, som vurderer de budsjett-, produksjons- og finansieringsrelaterte aspektene ved filmprosjektene. Disse vurderingene inngår som en del av bildet i filmkonsulentens helhetlige vurdering.
NFI har i tillegg tilskuddsordninger hvor vi ikke bruker konsulenter eller ekspertpanel/utvalg/jury. Dette er ordninger hvor tildelingene ikke hovedsakelig beror på en kunstnerisk vurdering. Disse ordningene behandles av rådgivere med faglig spisskompetanse på sine områder. Rådgiverne foretar en helhetlig og skjønnsmessig vurdering innenfor de rettslige rammene som er fastsatt for ordningene.
NFIs praktisering av armlengdeprinsippet diskuteres tidvis i filmbransjen og i kulturoffentligheten, og NFI erfarer at det ikke alltid er like klart hva som legges i prinsippet. NFI støtter derfor at prinsippet lovfestes og tydeliggjøres. Når NFIs forskrifter leses i sammenheng med kulturlova, vil det klargjøre at det er kunstnerisk og filmfaglig skjønn som ligger til grunn for vår vurdering av søknadene, og at denne vurderingen gjøres avskåret fra politisk styring. Dette ser NFI som positivt for våre søkere.
Når det er sagt, mener NFI at det skal være mulig, og dessuten at det vil være til gavn for kulturlivet og vårt samfunnsoppdrag, at det gis «føringer i form av vilkår/forutsetninger for tilskudd om at inkludering, mangfold eller universell utforming e.l. skal prioriteres». NFI har på bakgrunn av eksisterende overordnede politiske mål formulert egne strategiske mål og tiltak, blant annet for å bidra til kjønnsbalanse og mangfold, dog innrettet på en måte som ikke kommer i strid med beslutningsprinsippene for kunstnerisk vurdering.
NFI støtter dermed forslaget til lovfesting av armlengdeprinsippet som skissert i lovforslaget § 2 a.
Selv om bevisstheten rundt prinsippet allerede er sterk, innebærer en manglende lovfesting at det til dels er uklart hva prinsippet innebærer og hvor langt det rekker. Lovfestingen og diskusjonene som en høring av lovfestingen kan avstedkomme, vil bidra til å styrke forståelsen av prinsippet. Det er et gode både for kulturlivet og for de offentlige myndighetene som skal innrette sin virksomhet i tråd med prinsippet.
NFI stiller seg videre bak lovforslagets ordlyd. Forslaget er etter vår vurdering godt balansert, og lykkes i å ivareta hensyn som til dels kan være motstridende.
På den ene siden er det avgjørende at offentlige midler forvaltes på en forsvarlig måte, noe som innebærer at det må finnes en viss styring med hvordan midlene benyttes. Derfor må de politiske styresmaktene kunne gi overordnede føringer og fastsette overordnede mål og prioriteringer for midlene som tildeles gjennom statsbudsjettet.
På den andre siden må den kunstneriske ytringsfriheten beskyttes. Dette er statens myndigheter forpliktet å legge til rette for etter Grunnloven. Dersom det offentlige skal tildele midler til å produsere og fremme kunst og til å drive kulturinstitusjoner, så er det sterkeste vernet mot at de som søker offentlige midler legger bånd på sin yrkesutøvelse, vissheten om at midlene blir tildelt på grunnlag av faglige og ikke politiske vurderinger.
Derfor støtter NFI at avgjørelser som i hovedsak baserer seg på kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn skal treffes av personer eller virksomheter med relevant fagkompetanse. Videre støtter NFI at politiske styresmakter skal være avskåret fra å overprøve eller instruere om innholdet i slike avgjørelser.
Vi merker oss at NFI, sammen med Kulturrådet, spesielt nevnes i høringsnotatet som ett av de statlige organer som oppfyller flere roller, deriblant utøvelse av kunstnerisk og kulturfaglig skjønn. Lovforslaget forutsetter at det må være armlengdes avstand i utøvelsen av det kunstneriske og kulturfaglige skjønnet hos NFI, som i utgangspunktet er underlagt Kultur- og likestillingsdepartementets instruksjonsmyndighet.
I forskrift av 7. oktober 2016 nr. 1196 om tilskudd til produksjon og formidling av audiovisuelle verk (heretter hovedforskriften) § 6 første ledd heter det:
«Tilskuddsordningene forvaltes av Norsk filminstitutt, regionale filmfond og regionale filmsentre. Departementet kan gi generelle pålegg til tilskuddsforvalter, men kan ikke instruere tilskuddsforvalter i enkeltsaker.»
Dermed er det for NFI allerede fastsatt at departementet ikke skal kunne instruere NFIs utøvelse av kunstnerisk og filmfaglig skjønn i enkeltsaker.
NFI utøver kunstnerisk eller filmfaglig skjønn i alle tilskuddsordninger vi forvalter. Ordningene forvaltes av rådgivere med filmfaglig bakgrunn. Der en betydelig del av beslutningen om tilskudd hviler på en skjønnsmessig vurdering av kunstnerisk kvalitet, benytter NFI enten et eksternt ekspertpanel/utvalg/jury eller våre filmkonsulenter til kvalitetsvurderingen. Alle ordninger som gjelder tildeling av tilskudd til innholdsproduksjon (utvikling eller produksjon av audiovisuelle verk) benytter seg av filmkonsulenter eller eksternt oppnevnt bransjepanel (for dataspill) ved vurderingen av kunstnerisk kvalitet. Når det gjelder ekspertpanel/utvalg/jury oppnevnes disse for en forhåndsfastsatt periode, hvoretter de skiftes ut med nye medlemmer. Filmkonsulentene er fagpersoner fra filmbransjen, som ansettes i NFI i en særlig uavhengig stilling på 4-årig åremål. Åremålet kan ikke forlenges. Dette for å sikre konsulentenes uhildethet både i tjenesteperioden og i tiden etterpå. Videre legger NFI vekt på at filmkonsulentene skal være forankret i, og kunne vurdere ut ifra, kunstnerisk og kulturfaglig autonomi.
Filmkonsulentsystemet oppsto i Danmark, og er innarbeidet i alle de nordiske landene samt i Nederland. Filmkonsulenten har ansvar for dialog med tilskuddsmottakere og prosjekter, vurdering, prioritering, og saksbehandling i form av begrunnelse for innstillinger og avslag. Filmkonsulentene arbeider i team med produksjonsrådgivere, som vurderer de budsjett-, produksjons- og finansieringsrelaterte aspektene ved filmprosjektene. Disse vurderingene inngår som en del av bildet i filmkonsulentens helhetlige vurdering.
NFI har i tillegg tilskuddsordninger hvor vi ikke bruker konsulenter eller ekspertpanel/utvalg/jury. Dette er ordninger hvor tildelingene ikke hovedsakelig beror på en kunstnerisk vurdering. Disse ordningene behandles av rådgivere med faglig spisskompetanse på sine områder. Rådgiverne foretar en helhetlig og skjønnsmessig vurdering innenfor de rettslige rammene som er fastsatt for ordningene.
NFIs praktisering av armlengdeprinsippet diskuteres tidvis i filmbransjen og i kulturoffentligheten, og NFI erfarer at det ikke alltid er like klart hva som legges i prinsippet. NFI støtter derfor at prinsippet lovfestes og tydeliggjøres. Når NFIs forskrifter leses i sammenheng med kulturlova, vil det klargjøre at det er kunstnerisk og filmfaglig skjønn som ligger til grunn for vår vurdering av søknadene, og at denne vurderingen gjøres avskåret fra politisk styring. Dette ser NFI som positivt for våre søkere.
Når det er sagt, mener NFI at det skal være mulig, og dessuten at det vil være til gavn for kulturlivet og vårt samfunnsoppdrag, at det gis «føringer i form av vilkår/forutsetninger for tilskudd om at inkludering, mangfold eller universell utforming e.l. skal prioriteres». NFI har på bakgrunn av eksisterende overordnede politiske mål formulert egne strategiske mål og tiltak, blant annet for å bidra til kjønnsbalanse og mangfold, dog innrettet på en måte som ikke kommer i strid med beslutningsprinsippene for kunstnerisk vurdering.
NFI støtter dermed forslaget til lovfesting av armlengdeprinsippet som skissert i lovforslaget § 2 a.