NHO

Høringssvaret del I gjelder høringsnotatet om markedsetterforskningsverktøy. Del II gjelder utredningen om sanksjoner mot overtredelser av konkurranseloven.

NHO er positive til tiltak og ordninger som kan bidra til bedre konkurranse. Et markedsetterforskningsverktøy (MEV), riktig innrettet, kan tenkes å lede til vedtak som kan fremme konkurranse og være hensiktsmessig.

Slik MEV er foreslått i høringsnotatet, ser det likevel ut til at verktøyet vil være aktuelt i svært få tilfeller. Vi oppfatter at MEV er tenkt som virkemiddel for tilfeller som det ikke er mulig å håndtere med de hjemler for håndheving og forskrift som finnes i dag. Vi mener at allerede de eksisterende hjemlene gjør det mulig å treffe tiltak som fremmer konkurranse.

Fra bedriftenes side oppstår det uforutsigbarhet både ved innføring og bruk av MEV. En hovedinnvending mot forslaget er at virkningene av denne uforutsigbarheten ikke er tilstrekkelig vurdert og dermed ikke veid mot de fordelene MEV, slik det er foreslått, kan ha.

Vi mener også at det er flere andre forhold, også av prinsipiell art, som må bli vurdert grundigere, blant annet Konkurransetilsynets rettsskapende virksomhet. Med MEV flyttes potensielt oppgaven med konkurranserettsutvikling fra Stortinget og regjering til et direktorat hvis oppgave å fremme konkurranse. Den demokratiske kontrollen med utforming og gjennomføring av konkurransepolitikken kan dermed bli svekket.

Forholdet mellom sektorpolitikk og konkurransepolitikk er ikke drøftet i høringsnotatet. Pålegg om salg av flyplasser (eksempelet fra Storbritannia) eller om oppsplitting av leverandører i matvarekjeder griper rett inn i sektorpolitikk og er mer enn snever konkurransepolitikk.

Vi går derfor imot forslaget, slik det er utredet og utformet.

Vi mener det mest nærliggende vil være å sette ned et utvalg som utreder spørsmålet om innføring av MEV, samtidig med en større gjennomgåelse og evaluering av konkurranseloven, se nærmere mot slutten av høringssvaret del I.

Våre kommentarer nedenfor gjelder også forhold vi mener det er nødvendig å vurdere nærmere og å avklare i en ev. proposisjon. Vi har ikke vurdert ordlyden i forslagene til lovtekst. I del I følger kommentarene innholdsfortegnelsen i høringsnotatet.

Ifølge høringsnotatet er det bare Island og Storbritannia som har MEV. Selv om dette i seg selv ikke er en del av argumentasjonen for et norsk MEV, vil vi understreke at ulike lands forvaltningssystemer og -tradisjoner kan tilsi at overføringsverdien til norske forhold ikke uten videre er stor. Vi vil blant annet peke på den delen av organiseringen av MEV i Storbritannia som er kort nevnt øverst på side 31, blant annet om et CMA-panel, som er ganske fremmed for norske forhold. Departementet avviser derfor en lignende utforming av MEV for Norges del, i punkt 9.4.3.

En sammenligning med andre land er for øvrig ufullstendig uten at de samlede virkemidlene for tilsynene er omfattet. Behovene for MEV kan være ulike i ulike land, avhengig av hvilke verktøy tilsynene for øvrig har til rådighet.

Høringsnotatet nevner at Europakommisjonen i 2020 vurderte innføring av et markedsetterforskningsverktøy, “New Competition Tool”, med mål om å sikre en mer effektiv konkurranse i hele EØS, inkludert i den digitale sfæren. Etter en høringsrunde har Kommisjonen så langt valgt å ikke forfølge forslaget videre. De har begrenset seg til å vedta en forordning om forhåndskontroll med atferden til digitale plattformer som driver “sentrale plattformtjenester” og som fungerer som portvoktere for foretak og sluttbrukere (“DMA”). Kommisjonen anser dette som et mer hensiktsmessig alternativ. Dette kan tilsi at departementet bør gå skrittvis frem og vurdere grundigere utsiktene til og implikasjonene for en mulig fremtidig innlemmelse av ECN+ direktivet og DMA først. Vi vil advare mot norske særreguleringer på grenseoverskridende og internasjonale markeder.

Vi er som nevnt i innledningen positiv til tiltak som kan styrke konkurransen. Det er imidlertid vanskelig å se hvor mye et nytt MEV faktisk vil kunne tilføre, som ikke allerede kan sikres gjennom konkurranselovens eksisterende virkemidler.

Myndighetene har allerede de virkemidlene som er omfattet av MEV. Regjeringen kan foreslå lover og Stortinget kan pålegge regjeringen å foreslå lover. Konkurranseloven gir allerede hjemmel til regjeringen til å fastsette forskrifter, og Stortinget kan pålegge regjeringen å benytte hjemmelen. Med den ordningen som er foreslått, vil imidlertid tilsynsmyndigheten få kompetanse til potensielt å regulere markeder, i realiteten en delegering av ikke bare å gjennomføre konkurransepolitikk gjennom håndheving, men også å treffe rettsskapende vedtak, som i dag er politiske. Forslaget går mye lengre enn ordningen i konkurranseloven 1993, slik den er beskrevet i høringsnotatet punkt 4.5.

Bakgrunnen for forslaget er "behovet for å supplere virkemidlene i dagens lov for å løse eksisterende og fremtidige konkurranseutfordringer". Det går frem av høringsnotatet at de eksisterende utfordringene finnes i dagligvaresektoren. Etter departementets vurdering "vil det være tilfeller" der MEV vil være et bedre virkemiddel enn konkurranseloven § 14. Det ser ut til at det er ganske uklart i hvilken utstrekning verktøyet faktisk vil bli brukt, se nærmere nedenfor om avveiningen av fordeler og ulemper. Vi mener at det bør være tydeligere hva man ønsker å oppnå med den reguleringsadgangen som er foreslått, sett i sammenheng med eksisterende virkemidler.

På ulike områder har tilsynsmyndigheter adgang til å gripe inn med påbud og forbud, med hjemmel i lov eller forskrift, særlig i bransjer som er regulerte. MEV skiller seg imidlertid fra disse ordningene, både ved at inngrep ikke er begrunnet med lovovertredelser og ved at hjemmelen vil gjelde overfor alle bedrifter, uavhengig av om eller hvordan bransjen er regulert fra før. I praksis kan MEV bli brukt til å regulere et marked, etter tilsynets skjønn. At MEV i så stor grad vil kunne utgjøre en demokratisk nyvinning tilsier i seg selv at det er nødvendig med en særlig grundig vurdering av prinsipielle spørsmål. Det samme gjør det forhold at utredning av MEV vil kunne ha overføringsverdi til fremtidige, lignende ordninger.

På en rekke områder er det direktorater og tilsynsmyndigheter som forvalter/håndhever regelverk, med grenseflater mot konkurransespørsmål, for eksempel Finanstilsynet, Dagligvaretilsynet og Forbrukertilsynet. Bruk av MEV vil gripe inn i andre statlige forvaltningsområder. Dette er ikke berørt i høringsnotatet.

MEV vil utgjøre en regulatorisk risiko allerede ved en innføring. Bedrifter med viktige samfunnsfunksjoner vil bli berørt ved bruk av MEV. Det må bli klargjort hvilken vedtakskompetanse tilsynet er tenkt å ha, for eksempel i finanssektoren, ekom, samferdsel og landbruks-, fiskeri og matproduksjon.

Vi vil for øvrig i utgangspunktet se klare fordeler ved at tilsynet kan gripe inn i offentlig tjenesteproduksjon hvis MEV blir innført.

7.2 Nærmere om aktuelle konkurranseutfordringer

7.2.1 Utfordringer knyttet til digitalisering

Departementet skriver at det har "oppstått konkurranseutfordringer i kjølvannet av digitaliseringen i næringslivet", og at det særlig er knyttet til digitale plattformers markedsmakt og bruken av digitale virkemidler som algoritmer i bedriftenes markedstilpasning.

Det er nødvendig med en nærmere analyse av digitaliseringen rolle i norsk konkurransepolitikk, slik departementet har varslet. Konkurransepolitikk bør utformes etter at en slik analyse foreligger.

Bruk av digitale verktøy er en hovedkilde til produktivitetsøkning i norsk økonomi. Digitalisering av arbeidsprosesser og utvikling av nye digitale tjenester er en av de store megatrendene i vår tid. Selv Konkurransetilsynets virksomhet preges av dette. For eksempel er Norges IT-industri liten i internasjonal målestokk, men består av 11 000 virksomheter, med ca. 110 000 ansatte. Sektoren har en verdiskapning (lønn og overskudd) på 210 mrd. kroner. Sysselsettingen innen IT vokser tre ganger så raskt som øvrig sysselsetting, og hver ansatt har en verdiskapning som ligger over gjennomsnittlig verdiskapning per ansatt i norsk industri. Disse tallene er ikke medregnet den omfattende digitaliseringen som skjer i alle deler av norsk næringsliv og offentlig sektor. Det er uklart hva ved det er ved disse trendene som innebærer konkurranseproblemer.

Derimot er det vel kjent at et begrenset antall digitale og globale aktører er involvert i konkurransesaker både i EU og i andre land. Disse forholdene er imidlertid grundig utredet og regulert i EUs Digital Markets Act, som vi venter vil bli en del av EØS-avtalen.

Detaljistmarkedet har, ifølge departementet, særlig grad av lokal, regional og nasjonal karakter. Det er uklart hva man legger i dette. Det kommer ikke frem om det er identifisert lokale, regionale eller nasjonale konkurranseproblemer som følge av digitaliseringen, som ikke innebærer lovbrudd. Mange norske selskaper har forretningsmodeller som preges av nettverkseffekter og skalafordeler på måter som ligner de globale gigantene, men i langt mindre størrelse og realøkonomisk betydning.

Vi vil tilføye at med økt digitalisering har markedene også blitt mer dynamiske og grensekryssende, slik også de nordiske konkurransemyndighetene fremhevet i rapporten Digital platforms and potential changes in competition law at the European level, i 2020. Utviklingen er i seg selv konkurransefremmende. Digitale markeder er som nevnt i sterk vekst og utvikling, og de skaper betydelige produktivitetsgevinster i hele norsk økonomi. Til grunn for et eventuelt lovforslag må det derfor ligge en solid forståelse for hva digitaliseringen betyr for norsk næringsliv og for konkurransedynamikken i nye og etablerte markeder.

Det bør vurderes nærmere på hvilken måte MEV skal avgrenses særlig i grensekryssende markeder, samt forholdet til DMA. Før det kan være aktuelt å innføre en nasjonal ordning, må det avklares om, og eventuelt når, DMA skal bli innført i Norge. Jurisdiksjonsspørsmål og fordelingen av vedtakskompetanse mellom Europakommisjonen, EFTAs overvåkningsorgan og norske konkurransemyndigheter må klargjøres, med en korrekt gjennomført DMA som rettslig bakgrunn.

7.3 Behovet for å supplere eksisterende konkurranselov

MEV-vedtak vil kunne ha virkninger som i realiteten er det samme som en regulering av (hele) markedet. MEV fokuserer "konkurranseproblemene i markedet og hvordan disse kan løses på en mest mulig effektiv måte. Det nye verktøyet er i hovedsak rettet mot å styrke konkurransen i markedet hvor det er strukturelle problemer som hindrer konkurransen", skriver departementet (side 6).

Dette er et virkemiddel som i dagens konkurranselov er forbeholdt de unntakstilfeller, der ingen andre håndhevingstiltak kan bidra til å avhjelpe vedvarende misbruk av dominerende stilling. Ved innføring av MEV vil slike tiltak mot norsk næringsliv kunne bli mer vanlig, dels fordi de ikke forutsetter forutgående lovbrudd, og dels fordi det inngripende virkemiddelet – som hittil ikke er brukt i Norge – gjøres til et mer vanlig verktøy for å fremme konkurranse. Da er det spørsmål om det er riktig at den reguleringsmyndigheten skal ligge hos tilsynet, med liten demokratisk styring. Vi viser også til det vi skriver nedenfor, om politisk styring og påvirkning av tilsynets myndighetsutøvelse.

Departementet skriver at det vil være tilfeller hvor avhjelpende tiltak som ledd i en markedsetterforskning vil være et bedre virkemiddel enn konkurranseloven § 14 for å løse konkurranseutfordringer i et marked. Departementet nevner eksempler på slike tilfeller i punkt 7.2. Den viktigste endringen i forslaget er at tilsynet i en markedsetterforskning gis hjemmel til å treffe bindende konkurransefremmende vedtak mot markedsaktører uten at det foreligger (mistanke om) brudd på forbudsbestemmelsene eller er ledd i behandlingen av en foretakssammenslutning. Konkurransepolitisk aktuelle typetilfeller burde identifiseres tydeligere, som ville illustrere den kvalitative forskjellen mellom regulering etter dagens § 14 og MEV-vedtak.

Vi vil påpeke at inngrep mot foretak når det ikke foreligger brudd på konkurranseloven kan være svært inngripende og skape stor usikkerhet, for både bedrifter og markedet. En innsnevring av foretaks frihet til lovlig forretningsførsel er særlig inngripende. Det vil være vanskelig for bedriftene å beregne risikoen for inngrep mot noe som ikke representerer noe lovbrudd.

Innføring av MVE i loven skaper dermed i seg selv uforutsigbarhet – selv uten at tilsynet ender opp med igangsetting eller inngrep. Vi har i sammenheng med Kommisjonens forslag til “New Competition Tool” spilt inn at en ex ante veiledning fra konkurransemyndighetene (i samarbeid med Kommisjonen/ESA) kan være et bedre egnet verktøy for å styre bedrifter og markeder på et tidlig stadium. I en slik prosess kan myndighetene tidlig indikere hvor eventuelle flaksehalser for effektiv konkurranse kan oppstå.

Vi savner en redegjørelse av andre, mulig mindre inngripende virkemidler enn MEV og hvorfor slike eventuelt ikke er tilstrekkelige, herunder en konkretisering av de problemene (som bør være identifisert) MEV skal løse.

7.3.5 Nærmere om behovet for å ivareta rettssikkerhet og forutsigbarhet

En hovedinnvending mot forslaget og utredningen at virkninger av uforutsigbarhet ikke er tilstrekkelig utredet.

Selv om forutsigbarhet og rettssikkerhet henger sammen, kan rettssikkerhet ikke avhjelpe den risikoen som oppstår alene av den grunn at MEV blir innført. På side 51-52 skriver departementet nemlig:

"Innføring av et markedsetterforskningsverktøy vil dermed kunne redusere insentivene til å investere i virkemidler som reduserer graden av konkurranse (eksempelvis økninger i kundenes byttekostnader) siden muligheten for inngrep kan føre tilat slike investeringer blir mer usikre" (uthevet her).

(Ut fra sammenhengen går vi ut fra at departementet, i likhet med oss, vurderer dette som en ulempe. I motsatt fall bør departementet gjøre det klart om en MEV-hjemmel isolert sett er ment å virke disinsentiverende på investeringer og utvikling).

Departementet skriver også at "Mangel på forutsigbarhet kan i verste fall føre til at insentivene til å innovere eller utvikle nye produkter reduseres" (side 50) og at mangelen på forutsigbarhet kan svekke innovasjons- og investeringsincentiver (side 84). Vi mener dette vil gjelde enda mer når det gjelder inngrepsmuligheten for forhold som bare "er egnet til" å begrense konkurransen.

Med MEV som et nær særnorsk virkemiddel, vil disse ulempene kunne innebære en svekkelse av norske bedrifters innovasjonsvilje og -evne og dermed deres konkurransekraft.

Vi mener disse, og andre mulige virkninger må bli utredet grundigere, før man ev. går videre med å delegere politisk myndighet gjennom enkeltvedtak, til et tilsynsorgan.

Virkningen av uforutsigbarhet må veies mot de fordelene MEV vil ha. Fordelene er i liten grad vurdert kvalitativt i høringsnotatet, og de er dermed vanskelig å vurdere. Island har ifølge høringsnotatet hatt MEV i mer enn ti år; MEV er brukt én gang, men uten inngrep. Frekvensen er høyere i Storbritannia, men høringsnotatet angir ikke hvor mange saker som har endt med inngrep, og det britiske systemet er ulikt det som er foreslått i høringsnotatet.

Slik MEV er fremstilt i høringsnotatet, er det vanskelig å se for seg at MEV vil bli brukt ofte. Dette henger sammen også med tilsynets ressurser, se nedenfor. Dette illustrerer at nytten MEV ikke nødvendigvis er stor. På den annen side vil risikoen for bedriftene være kontinuerlig, og det er den risikoen det er nødvendig å vite mer om konsekvensene av, for å kunne vurdere den mot fordelene.

Vi viser til øvrige kommentarer når det gjelder spørsmålene om rettssikkerhet.

Følger departementet opp utkastet, må det være en betingelse at tilsynet utarbeidet skriftlige retningslinjer om aktuelle utfordringer. Veiledningen må være utarbeidet før en lovendring kan tre i kraft. Fortrinnsvis bør den sendes på høring.

8.2 Terskel for igangsetting av markedsetterforskning

Det er ikke tvil om at igangsettelse av MEV vil kreve ressurser hos både tilsynet og hos dem som blir berørt. Vi mener høringsnotatet tar for lett på de ressursene bedriftene må bruke. Det er åpenbart at konsekvensene for dem som kan bli berørt av et MEV-vedtak kan være omfattende. Dette gjelder ikke bare ressurser til saksbehandling, men (minst) like mye den betydningen det kan ha for en bedrift at myndighetene vurderer å gripe inn i eksisterende virksomhet som er under utvikling. Som nevnt vil allerede en høring om MEV øke risikoen for dem som kan bli omfattet av et vedtak.

Terskelen for igangsettelse er foreslått å være at "det er forhold som tilsier at konkurransen er begrenset eller står i fare for å bli begrenset". Departementet omtaler terskelen som "relativt lav".

Vi er enig med departementet i at det kan være usikkert om en igangsettingsterskel bør være lavere eller den samme som en inngrepsterskel. Med en identisk terskel vil tilsynet allerede ved igangsetting av MEV-saksbehandling nær ha konkludert med at inngrepsterskelen er oversteget. Det kan – i alle fall for omverdenen, også den politiske – skape sterke forventninger til at tilsynet både beslutter MEV og at det ender med vedtak. Det kan også bli stilt spørsmål ved om tilsynet kan opptre nøytralt i den eventuelle vedtaksfasen, hvis de to tersklene er like. Blir det lagt opp til en betryggende saksbehandling i igangsettingsfasen (§ 41), med klare krav til utredning og bevis, antar vi at terskelen for igangsetting kan være lavere enn for inngrep.

Vi er enig i at beviskravet ved igangsetting kan ligge noe under alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det ligger i sakens natur at tilsynet på tidspunktet for igangsetting nettopp vil være usikker på hvordan et marked funksjonerer, og dermed vil det være vanskelig å etterkomme et beviskrav kjent fra forvaltningsprosessen. Poenget med en oppstart må være å skaffe bevis for de økonomiske karakteristika ved et marked.

Departementet skriver at MEV kan settes i gang hvis forbudsbestemmelsene ikke er egnet. Departementet vurderer i punkt 7.3.2 at MEV i noen tilfeller er et bedre virkemiddel også enn konkurranseloven § 14. Vi mener det bør være en forutsetning at tilsynet må vurdere dette forholdet, allerede før en høring av om MEV skal settes i gang. Vurderingene bør fremgå av beslutningsgrunnlaget.

Hvis tilsynet har gjort en grundig analyse av et marked og positivt konkludert med at ingen lovbrudd forekommer, må kravene til beslutning om igangsetting bli tilsvarende skjerpet. Det må tydelig identifiseres hvilket regulatorisk grep som vil ha hvilken virkning, gitt konkurranseproblemer som ikke skyldes noe lovbrudd. Det må kreves en inngående økonomisk og juridisk analyse av hvilke alternative tiltak som kan avhjelpe konkurranseproblemene, og valg av inngrep må forutsettes å kunne tåle en nødvendighetstest; ingen andre og mindre inngripende tiltak er mulige.

Det er ikke grunn til å tro at tilsynet vil initiere MEV uten at vilkårene er oppfylt. Det er av hensyn til de berørte partene vi mener det må være et minstekrav at tilsynet må – ikke bare bør – omtale vesentlig-vilkåret i beslutningsgrunnlaget. Vi regner med at beslutningsgrunnlaget etter sin natur vil ha et innhold som viser at beviskravet er oppfylt. Innholdet i beslutningsgrunnlaget vil også kunne motvirke politisk press, hvis tilsynet vurderer at det er liten sjanse for at vilkårene for å treffe MEV-vedtak er oppfylt.

I beslutningsgrunnlaget skal tilsynet vise at "inngrepsvilkåret" er oppfylt, i denne sammenhengen at konkurransen er eller står i fare for å bli begrenset. Konkurransedirektøren beslutter igangsetting, og beslutningen kan ikke påklages. Dette gir ikke tilstrekkelig rettssikkerhet for at vesentlig-vilkårene er oppfylt. Går departementet videre med det ganske lave inngangsvilkåret, mener vi det er nødvendig med en form for etterprøving e.l. av at vilkåret er oppfylt.

Til sammenligning har den britiske konkurransemyndigheten et ganske omfattende system for å beslutte markedsetterforskning. Departementet mener det er "lite hensiktsmessig" å opprette et eget organ for å treffe slike beslutninger. Hensikten med et slik annet organ er å sikre "en uavhengig vurdering" av om markedsetterforskning skal settes i gang. Vi mener det er en god hensikt, som kan bidra til å eliminere eventuell usikkerhet rundt tilsynets objektivitet, etter at de selv har lagt til rette for en markedsetterforskning. Vi mener derfor det er hensiktsmessig å etablere en kontrollmekanisme.

Allerede en høring om igangsettelse vil som nevnt oppleves som risikoøkende. Det er derfor spørsmål om tilsynet allerede før en høring må ha brukt den muligheten til å skaffe seg kunnskap som følger av konkurranseloven § 24, om "forhold" som kan begrunne en igangsettelse.

8.3 Terskelen for å gripe inn i et marked

Før det kan bli aktuelt med tiltak, må det være gjennomført en egentlig markedsetterforskning, dvs. si analyse av hvordan markedene fungerer, hvem markedsaktørene er, og hva som preger konkurransesituasjonen i de aktuelle markedene. Disse kravene må være klargjort i lovgrunnlaget.

Det er ikke klart i høringsnotatet om det er lagt opp til at et pålegg om salg av virksomhet skal kunne skje på et dårligere utredet økonomisk faktum, enn et inngrep mot en fusjon. Vi mener at kravet til saksutredning og de økonomiske analyser tilsynet må gjennomføre, må ligge på samme nivå når en bedrift pålegges å bli delt, som når en bedrift nektes å slås sammen med en annen. Lovgrunnlaget for ev. MEV må gjøre det klart at det kreves samme grad av sikkerhet som i andre inngrepssaker etter konkurranseloven, herunder at inngrep er basert på bevis for markedenes økonomiske karakteristika, som er troverdige og konsistente, at de gir tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre saken og at de er egnet til å underbygge konklusjonene (Nettbil-dommen premiss 65).

8.3.2 Konkurransen må begrenses vesentlig

Vesentlig-vilkåret er omtalt særlig knyttet til kravene til selve saksbehandlingen i tilsynet.

Saksbehandlingen er viktig nok, men vi mener premissene for hva som materielt ligger i "vesentlig" ikke kommer tydelig frem i høringsnotatet. Skjønnet for tilsynet blir unødvendig vidt. Departementet skriver på side 84 (det selvsagte) at praksis med MEV er begrenset. Det vil ta lang tid før praksisen gir avklaringer om vesentlig-vilkåret.

En del av begrunnelsen for vesentligterskelen, er å synliggjøre at det er snakk om et nytt og eget verktøy. Terskelen i § 10 er "… som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen …" og i § 11 "… utilbørlige utnyttelse av sin dominerende stilling …", med eksempler. Etter § 16 er kriteriet "… i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse …". Også konkurranseloven 1993 inneholdt kriteriet som "… i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse …" og dessuten "… formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med formålet …" i loven. Kriteriene er utpenslet i praksis.

Vi mener det er nødvendig med tydeligere premisser for hva som materielt ligger i "vesentlig" og hva som faller utenfor. Dette vil øke forutberegneligheten.

MEV skal gjelde i ethvert marked. I prinsippet vil alle bedrifter være omfattet, uavhengig av hvor lite marked de opererer i, så lenge vesentlig-vilkåret er oppfylt. For mindre bedrifter vil det etter vår vurdering i praksis bli svært vanskelig å "forsvare seg" i MEV-saksbehandling. Hvordan markedet skal avgrenses i den enkelte MEV-sak er uklart, herunder forholdet til definisjonen av det relevante markedet og gjeldende praksis omkring markedsavgrensningen. Dette bør klargjøres nærmere for å øke bedriftenes forutsigbarhet. Departementet selv skriver at MEV vil være ressurskrevende, og mindre bedrifter kan ikke ventes å ha tilgjengelige ressurser. Enda mer ressurskrevende vil det være å få overprøvd tilsynets vedtak. Dette svekker den reelle rettssikkerheten. Vi mener derfor at ressursbruken må inngå som et element i nødvendighets-/forholdsmessighetsvurderingen.

Til dette kommer at MEV-sakene, naturlig nok, vil ha stort tvistepotensial. I hele tilsynets saksbehandling vil i alle fall de mer ressurssterke bedriftene bruke store ressurser på både vesentlig-vilkåret og de øvrige vilkårene. Vedtakene vil fort kunne bli påklaget og bragt inn for domstolene.

Kravene til bevis for de økonomiske karakteristika ved markeder som det senere vil bli aktuelt å følge opp gjennom regulatoriske tiltak, må ligge på linje med de beviskrav Høyesterett la til grunn i Nettbil-saken. Egenskapene som utgjør premisser for de inngrepene det er lagt opp til i forslaget, må kunne bevises på samme måte som i andre saker etter konkurranseloven, jf. Nettbil-saken.

8.4 Nærmere om formene for avhjelpende tiltak

Praktiseringen av MEV må hensynta grunnlovbeskyttelse og EMKs beskyttelse. Departementet anfører (i punkt 8.4.1) at det "til en viss grad" er enighet om at myndighetene må ha "en viss mulighet" til å gripe inn i etablerte rettsposisjoner for å ivareta samfunnsmessige hensyn. Det er enkelt å være enig i det.

Spørsmålet er imidlertid hvor langt denne muligheten strekker seg. Departementet ser ut til å trekke grensen ved "skadelige virkninger" (konkret: vesentlig begrensning av konkurranse i strid med konkurranselovens formål), men det blir så lite avgrensende at de ikke bidrar til forståelsen av de – tross alt – absolutte (men tidvis uklare) grensene som følger av Grunnloven og EMK.

Særlig mener vi at forholdet til EMK P1-1 burde vært utredet grundigere. Uten en grundigere utredning som Stortinget kan ta stilling til, blir det opp til tilsynet å sørge for at Grunnloven og EMK blir overholdt i enkeltsaker. Det kan de meget vel greie, men spørsmålet er likevel så prinsipielt at overordnede føringer bør gis fra lovgiver.

Kravet til forholdsmessighet er etter det vi skjønner en del av nødvendighetskriteriet. Departementet skriver at "Det er avgjørende at tiltakene er forholdsmessige" (side 59). Vi mener derfor forholdsmessighetskriteriet bør fremgå uttrykkelig av lovteksten.

Departementet skriver også – om forholdsmessighet – at positive konkurransemessige effekter må veies mot "eventuelle negative effekter". Negative effekter er imidlertid ikke en eventualitet. Departementet omtaler MEV som potensielt "svært inngripende" (side 6). Etter vår vurdering er det åpenbart en negativ effekt for dem som rammes, noe vi oppfatter departementet er enig i.

Skal MEV innføres i norsk rett, må den følges av et klart krav til forholdsmessighet, slik vi kjenner den fra nær sagt all EØS-basert rett; et krav om at tiltaket er egnet og effektivt for å oppnå resultatet som ønskes. Et krav om at tiltaket er nødvendig, i den forstand at alternative virkemidler ikke kan ha tilsvarende effekt. Og et krav om forholdsmessighet i snever forstand, der vedtak blir uforholdsmessige, dersom gevinsten for samfunnet målt opp mot byrden for den eller de involverte parter, er for svak. Det må presiseres at dette er gyldighetsforutsetninger for et vedtak etter en MEV-ordning, og at beviskravene jf. ovenfor, gjelder for ethvert rettsfaktum og ethvert skjønnspremiss ved denne vurderingen.

Vurderingene av forholdsmessighet er ifølge departementet særlig aktuelt når det gjelder beskyttelsen i Grunnloven og i EMK. Vi er enig i dette, men det må gå tydelig frem at forholdsmessigheten ikke er oppfylt alene fordi grensene for beskyttelse er respektert.

Forslaget går ut på at tilsynet kan treffe "ethvert" atferdsmessig eller strukturelt tiltak. Sammen med beskrivelsen av mulige tiltak i punkt 8.4.2 og 8.4.3 gjør dette at tilsynets hjemmel er nær ubegrenset, med de generelle begrensningene som følger av særlig punkt 8.4.1. Vi mener det er nødvendig å vurdere om det er tiltak tilsynet ikke skal kunne bruke.

8.4.3 Nærmere om strukturelle tiltak

Strukturelle tiltak blir, som departementet skriver, ofte ansett som mer inngripende enn atferdsmessige tiltak. Strukturelle tiltak skal etter forslaget derfor pålegges bare hvis atferdstiltak ikke er tilstrekkelige. På den annen side står det i høringsnotatet (side 6) at MEV i hovedsak vil bli brukt der det er strukturelle problemer i markedet. Britiske konkurransemyndigheter har ifølge høringsnotatet ilagt strukturelle tiltak én gang i løpet av tjue år; i det andre tilfellet førte klagen frem.

Strukturelle tiltak vil være svært inngripende og i verste fall direkte verdiødeleggende, og man vil gjennomgående være nærmere beskyttelsesterskler i både Grunnloven og EMK P1-1, enn i atferdssaker. Ikke alltid er det sikkert det er mulig å gjennomføre dem i praksis. I motsetning til ved fusjonskontroll, der partene er enige om en transaksjon, vil de involverte – for eksempel selger og kjøper – ha langt større grad av motstridende interesser. Vi tror strukturelle tiltak i praksis blir så kompliserte å gjennomføre at det ikke er realistisk at de blir brukt. De bør ikke være en del av MEV, hvis departementet følger opp forslaget. Det vil redusere noe av den uforutsigbarheten MEV vil skape, og man vil unngå tvister som helt sikkert vil oppstå.

Alternativt mener vi det er grunn til å vurdere om vilkårene for å pålegge strukturtiltak bør være strengere enn dem som gjelder for atferdstiltak. En mulighet er at det stilles strengere beviskrav for strukturtiltak. Det vil styrke rettssikkerheten i saker som er mer inngripende.

8.4.5 Midlertidige vedtak om avhjelpende tiltak

8.4.5.1 Partenes mulighet til å foreslå midlertidige avhjelpende tiltak

Vi er enig i at den et vedtak kan bli rettet mot, skal kunne ha adgang til å tilby midlertidige avhjelpende tiltak. Vedtakshjemmelen er foreslått å gjelde "foretaket", mens drøftelsen i punkt 8.4.5.1 gjelder "partene". I en del saker kan det likevel være ganske urealistisk med tilbud om avhjelpende tiltak der det er flere parter, med ulike interesser, se punkt 9.6.2 nedenfor. Da faller muligheten til å analysere virkningene av en midlertidig ordning bort. Man er overlatt til å bruke hjemmelen til midlertidige tiltak i § 41 annet ledd, der begrunnelsen ikke kan være at man ønsker å kunne analysere virkningen.

9.4 Åpning av markedsetterforskning

9.4.3 Beslutningsmyndighet

Konkurransemyndigheten består av regjeringen, ansvarlig departement, Konkurranseklagenemnda og Konkurransetilsynet. Instruksjonsmyndigheten overfor nemnda og tilsynet er angitt i loven § 8. Departementet styrer tilsynet gjennom tildelingsbrev, blant annet overordnede utfordringer og prioriteringer. I tildelingsbrevet for 2023 forutsetter departementet for eksempel at alvorlige lovovertredelser skal sanksjoneres "strengt" og at "konkurransen i den digitale økonomien, dagligvaremarkedet og bærekraft være viktige prioriteringsområder" fremover. Tilsynets ressurser styres i praksis av regjeringens forslag om årlige bevilgninger, som Stortinget regelmessig vedtar.

Ifølge høringsnotatet er tilsynet gitt "stor frihet" til å prioritere. Tilsynet er dermed ikke formelt helt uavhengig.

Det er fremhevet at tilsynet selv skal kunne prioritere ev. bruk av MEV på samme måte som for andre saker. Det er konkurransedirektøren som alene beslutter bruk av MEV. Beslutningen kan ikke påklages.

Loven § 8 tredje ledd siste punktum – om politiske pålegg om "å ta en sak opp til behandling" – er etter det vi kan se ikke behandlet i høringsnotatet. Denne adgangen får et nytt innhold når det er snakk om å gi tilsynet MEV-hjemmel, som ikke gjelder overtredelser av loven. Hvis poenget er at tilsynet skal opptre uavhengig, vil en politisk påleggsadgang ha konsekvenser for den uavhengigheten.

Et grunnleggende spørsmål med MEV, slik det er foreslått, er om realiteten vil være at lovgivende makt ender hos tilsynet som regulator, som ikke er underlagt demokratisk styring slik Grunnloven § 49 forutsetter, selv om det formelt skulle være snakk om enkeltvedtak med hjemmel i lov. Det er åpenbart at vedtak om MEV vil kunne være så inngripende og kontroversielle at de normalt ville blitt diskutert i regjeringen hvis det var snakk om å fastsette en forskrift.

I enkelte saker og på enkelte områder er det dessuten stort politisk press, for og imot bruk av MEV, som kan gjøre at tilsynet blir ansvarlig for det som egentlig er politiske handlinger. En MEV-hjemmel vil eksponere tilsynet mot press, for eksempel om å initiere MEV som erstatning for fusjonskontroll, basert på konkurransesituasjonen etter gjennomført fusjon. Politisk bestemte reguleringer, tilskuddsordninger og eierskap er en del av styringen av sektorer, og tilsynet skal med en MEV-hjemmel kunne overstyre det som er politisk bestemt. Det bør derfor gis klarere uttrykk for hvordan det er tenkt at tilsynet skal forholde seg til politiske signaler og beslutninger om bruk av MEV. Det samme gjelder omgjøringsadgangen.

9.6 Markedsetterforskning – vedtaksfasen

9.6.2 Partsrettigheter

Enkeltvedtak ved bruk av MEV vil gi partsrettigheter til dem det er aktuelt å rette vedtak mot. Selv om plikter blir pålagt dem vedtak er rettet direkte mot, kan det oppstå partsrettigheter for dem som har rettigheter etter vedtaket. I praksis kan særlig atferdstiltak går ut på at noen gis rettigheter, formelt eller reelt, slik tiltakene er beskrevet i punkt 8.4.2. Det samme kan tenkes å gjelde ved strukturtiltak, hvis det er bare én eller få aktuelle kjøpere.

For parten som kan bli pålagt plikter vil det åpenbart være av betydning og det også er en eller flere parter som gis rettigheter. I høringsnotatet er det lagt opp til at det må gjøres en konkret vurdering av partsforholdene etter forvaltningsloven.

Vi mener det er nødvendig med en vurdering av hvem som er parter og hvilke rettigheter de kan ha. Dette gjelder kanskje særlig ved tilbud om avhjelpende tiltak etter § 41 tredje ledd, der det er uklart om og når formelt eller reelt begunstigede aktører kan ha partsrettigheter.

Det er ikke tvilsomt at MEV-saker kan inneholde sterke interessekonflikter mellom dem som rammes av vedtak og dem som eventuelt vil nyte godt av vedtakene. I forvaltningssaker er det ikke ukjent. Departementet bør likevel vurdere hvilken betydning det har for MEVs effektivitet at saksbehandlingen et stykke på vei vil bære preg av avveining av sterke motstridende interesser. Dette vil gjelde også ved bruk av forvalter etter § 41 femte ledd. Det er i det hele tatt et spørsmål om en forvalterordning er egnet ved gjennomføringen av atferdstiltak.

Tilsynets omgjøringsadgang er ikke drøftet i høringsnotatet. Mens saksbehandlingen før et MEV-vedtak er ganske spesifikt regulert, er saksbehandlingen i omgjøringssaker foreslått å være underlagt forvaltningsrettslige prinsipper, på grunnlag av de hjemlene som er foreslått i § 41 sjette ledd.

Det er behov for å kunne omgjøre vedtak. Vi mener likevel det er grunn til å vurdere om omgjøringsvilkårene for MEV-vedtak bør være den samme som for vedtak om pålegg etter konkurranseloven § 12, slik det er foreslått. Etter § 12 vil det gjerne være snakk om pålegg som følge av brudd på lov eller forskrift, og det er sannsynlig at det i tilfelle med flere parter er stort sammenfall mellom deres interesser. Ved MEV-vedtak vil dette trolig være annerledes i en del saker. Utkastet til § 42 sjette ledd åpner et stykke på vei for reelle klager for alle, også dem som ikke er parter.

Vi er også usikre på om manglende etterlevelse av ethvert vedtak skal kunne begrunne omgjøring. Omgjøringsadgangen i § 12 har bakgrunn i en EØS-forordning som særlig gjelder foretaks forpliktende tilsagn om avhjelp i forbindelse med mulige vedtak om overtredelse av konkurranseloven. Etter § 41 tredje ledd har tilsynet allerede en reell omgjøringsadgang der foretak ikke gjennomfører de tiltakene som går frem av vedtak.

Beskrivelsen av de økonomiske konsekvensene for det offentlige berører ikke tilsynets ressurser. Tilsynet må prioritere, og det er åpenbart at bruk av MEV vil kreve store ressurser. Dette reduserer muligheten for at MEV blir brukt, og dermed nytten av MEV. Det må være en del av avveiningen av om MEV skal innføres.

Vi kjenner ikke tilsynets økonomiske og juridiske kompetanse godt nok til å ha noen oppfatning av om den er tilstrekkelig til å benytte MEV på den måten lovutkastet forutsetter. Allerede utarbeidelse av retningslinjer og veiledningsoppgaver vil kreve kompetanseheving og ressursbruk. Vi oppfatter høringsnotatet slik at det er oppgaver tilsynet må gjennomføre, og vi mener det er viktig at arbeidet blir gjort før ikrafttredelse av loven, og ikke at det er noe som "på sikt" kan være aktuelt (side 84).

Når det gjelder konsekvenser for næringslivet, viser vi til det vi har skrevet ovenfor. Departementet skriver at mangelen på forutsigbarhet "i ytterste konsekvens bidra til å svekke aktørers innovasjons- og investeringsincentiver". Vi tror dette er en konsekvens som ikke treffende beskrives som "ytterste". Vi mener at uforutsigbarheten oppstår allerede ved innføringen av en MEV-hjemmel. Konsekvensene vil oppstå allerede da. Med MEV som et nær særnorsk virkemiddel, vil det kunne være en svekkelse av norske bedrifters konkurransekraft.

Vurdering av handlingsnormene i konkurranseloven er ikke omfattet av mandatet for utredningen. Det reelle spørsmålet er derfor om fysiske personers overtredelser av gjeldende handlingsnormer skal sanksjoneres strafferettslig eller administrativt. Utrederen konkluderer (side 43) med at allerede egnethetsvurderingen tilsier at kriminaliseringen i konkurranseloven § 32 oppheves.

Vi er enig i at det er nødvendig å kunne sanksjonere manglende etterlevelse av påbud og forbud i konkurranseloven med forskrifter.

Innføring av en ordning med overtredelsesgebyr kan være en egnet sanksjon. Den må imidlertid ivareta behovet for rettssikkerhet, og den må være godt begrunnet. Våre kommentarer gjelder også mer prinsipielle sider ved en slik ordning.

Det er lagt til grunn i mandatet at "straffeforfølgning på konkurranserettsområdet ivaretar … i liten grad allmennpreventive hensyn overfor fysiske personer". Utrederen deler dette synet. Grunnen er at straffebestemmelsen ikke blir håndhevet.

Straffebestemmelsene i konkurranseloven er ifølge utredningen ikke brukt etter 2004 når det gjelder fysiske personer, og Konkurransetilsynet har siden den gang anmeldt to saker, men det ble ikke reagert med straff i noen av dem.

Utrederen skriver at det kan være "en sammensatt forklaring" på at straff ikke er benyttet.

En "sentral forklaring" er likevel angitt å være at straffetrusselen "virker klart negativt inn på lempningsinstituttet", fordi tilsynet ikke har "full kontroll" på om en sak havner i straffesystemet. Tanken ser ut til å være at personer i dag lar være å kontakte tilsynet om mulige overtredelser, som kan ende med at vedkommende selv blir straffet. Dette er etter det vi kan se, ikke dokumentert nærmere. Ileggelse av straff kan ifølge utrederen dessuten ha en uheldig signalvirkning overfor andre.

En begrunnelse for forslaget om å innføre en gebyrordning, ser derfor ut til å være at tilsynet vil få bedre tilgang til informasjon fra personer som har overtrådt eller medvirket til overtredelse av loven. Med en gebyrordning skal Konkurransetilsynet kunne innrømme hel eller delvis lemping, se utkastet § 29a fjerde ledd. Konkurransetilsynet vil da få "full kontroll" på vurderingene av sanksjoner.

I saker der lemping ikke er aktuelt, skulle man tro at tilsynet ville ha anmeldt overtredelser etter dagens ordning, men det har de ikke har gjort, se også nedenfor om beviskravet.

Skal sanksjoner ha en allmennpreventiv virkning er det en forutsetning at overtredelser faktisk blir sanksjonert. Utrederen tilrår ikke å ha et system der "personer de facto ikke holdes ansvarlig for overtredelser av konkurranseloven". Han mener det er "en sannsynlig prognose" (side 43) at tilsynet vil benytte sanksjonshjemmelen "i klart større grad". Det er uklart hva denne prognosen er basert på. De senere årene har tilsynet brukt gebyrhjemmelen overfor foretak et par ganger i året.

Utrederen mener, tilsynelatende generelt, at foretaksstraff ikke er tilstrekkelig avskrekkende som sanksjon. Vi mener utrederen utelater den sentrale premissen for foretaksstraff, som er at virksomhetene blir insentivert til å ha systemiske tiltak for å forhindre lovbrudd.

Den andre grunnen til at straff ikke er benyttet, er etter utrederens vurdering av beviskravet i straffesaker er høyt. En forutsetning for å senke beviskravet er at overtredelser blir sanksjonert administrativt. Senking av beviskravet fremstår dermed som den reelle begrunnelsen for forslag om å innføre overtredelsesgebyr som sanksjon.

Vi forstår utrederen slik at det ikke følger av EMK at beviskravet er strengere enn alminnelig sannsynlighetsovervekt ved ileggelse av forvaltningssanksjoner. Dette der det motsatte av hva Høyesterett har lagt til grunn, men utrederen mener blant annet at avgjørelsen har begrenset prejudikatsverdi og at lovgiverviljen "klart" er at det ikke skal gjelde et slikt krav.

Utrederen konkluderer ikke, fordi en videre drøftelse av problemstillingen ligger utenfor utredningens mandat.

Vi vil advare mot en senking av beviskravet, til alminnelig sannsynlighetsovervekt, uten at det er grundig utredet. Selv om uskyldspresumsjonen etter EMK respekteres, er det alene ikke grunn til å utfordre grensen. Utrederen er selv inne på argumentet om at klar sannsynlighetsovervekt har festet seg i praksis. En senking av beviskravet vil ha overføringsverdi til andre rettsområder.

Utrederen konkluderer ganske kategorisk med at overtredelsesgebyr overfor fysiske personer ikke er straff etter Grunnloven § 96, på grunnlag av Rt. 2014 side 620. Utrederen viser også til Prop. 62 L (2015-2016) side 27 som en sentral rettskilde. Etter vår vurdering gir departementet imidlertid ikke uttrykk for noe annet enn det som følger av dommen.

Vi er enig i at administrative sanksjoner ofte faller utenfor Grunnloven § 96.

Det er likevel klart at Grunnloven § 96 har en kjerne som må respekteres. Høyesterett sluttet seg til sanksjonsutvalgets uttalelse om at "det selvsagt ikke [kan] utelukkes at en administrativ sanksjon unntaksvis kan bli bedømt som straff i Grunnlovens forstand".

I dommen (avsnitt 77) var det flere momenter som talte for å godta administrative sanksjoner:

I en gebyrordning som foreslått i utredningen skulle man tro at disse momentene trekker i motsatt retning.

Høyesterett drøftet også (avsnitt 79) gebyrstørrelsen (pønalt element på 400 000 kroner i 2010, som tilsvarte seks ganger grunnbeløpet) som relevant i vurderingen av grunnlovmessigheten. I saken ble dette ikke tillagt "avgjørende betydning", men det var likevel relevant.

Til sammenligning foreslår utrederen foreslår gebyrtak som utgjør hhv rundt 385 og 80 ganger grunnbeløpet (hhv. på 43 og 9 mill. kroner) (men enda høyere etter forslagets tredje ledd).

Etter mandatet skal utredningen drøfte "ulemper" ved å innføre en ordning med gebyr. Den klareste innvendingen mot gebyrordning er de prosessuelle rettssikkerhetsgarantiene, som er svakere enn i straffesaker. Utrederen konkluderer nærmest med at det kan gi bedre rettssikkerhet at Konkurransetilsynet behandler sanksjonssaker enn at påtalemyndigheten gjør det. Konklusjonen overrasker, ikke minst beviskravet tatt i betraktning. Vi mener det blant er en generell risiko – ikke bare i konkurransesaker – for at forvaltningsorganer ikke har den objektivitet som er nødvendig. Justisdepartementet er inne på dette i Prop. 62 L (2015-2016), der de blant annet skriver om "hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene".

Utrederen peker på at tilsynet i enkeltsaker kan gi lovnader om at gebyrhjemmelen ikke vil bli brukt (side 67). Skal en gebyrordning innføres og ha de effektene på lempingsinstituttet utrederen ser for seg, mener vi det er avgjørende at det er en helt klar hjemmel i loven for at tilsynet kan gi bindende lovnader om bruken av gebyr i den enkelte sak. Slik utkastet er utformet, ser det ut til at det først er ved utmålingen av gebyret lemping skal vektlegges. Dette gir ikke den forutsigbarheten som er nødvendig. Det er nødvendig med en tydeligere forankring av den saksbehandlingen som kan føre til lemping.

Lempningsreglene i §§ 30 og 32 er dessuten tilpasset foretaks handlinger og unnlatelser. Vi mener reglene må tilpasses bedre fysiske personers handlinger og unnlatelser.

Med de maksimalgebyrene som er satt, er det spørsmål om lempingsprosentene, som går frem av loven § 31, er det i det hele tatt et spørsmål om hvor attraktiv det vil være å samarbeide med tilsynet.

Gjeldende lempningsregler gjelder for overtredelse av § 10. Det må vurderes om reglene er tilstrekkelig tilpasset overtredelse av de andre handlingsnormene.

Om overtredelser skal sanksjoneres, bør vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm. Dette blir ikke gjort i utredningen, idet utrederen mener at lovgiver allerede har vurdert sanksjonsverdigheten og at når straff er vurdert som nødvendig, vil i alle fall en gebyrordning være nødvendig.

Vi er enig i at maksimumsgebyrene bør fremgå av loven. Ordninger med overtredelsesgebyr er, som utrederen også skriver, innført i en rekke andre lover. Vi er ikke enig med forutsetningene i utredningen om at proporsjonalitet og rettssikkerhetshensyn i henhold til konkurranseloven uten videre gjelder for disse andre lovene. Vi er heller ikke sikre på at disse forholdene alltid er ivaretatt av disse andre lovene, se for eksempel Prop. 81 L (2021-2022) om forholdet til EMK. En del av gebyrordningene følger av EØS-regler, og det er ikke gitt at konkurranseloven må ha de samme ordningene.

I Prop. 62 L (2015-2016) punkt 34.1 mente Justisdepartementet også at en øvre ramme kan "gi en indikasjon på når et lovbrudd er så alvorlig at straff er en riktigere reaksjon." Vi mener de gebyrrammene som er foreslått er en slik indikasjon, som bør foranledige en drøftelse av hvor grensen bør gå for gebyrstørrelsen for fysiske personer.

Det vil ventelig være svært få eller ingen overtredelser som vil gi gebyrer som når de maksimale kronebeløpene. Likevel vil rammene kunne ha betydning for gebyrnivået i praksis. "Vide rammer skaper en forventning om at de brukes", skriver Justisdepartementet i Ot. prp. nr. 90 (2003-2004) om straffenivå. Dette vil gjelde også for gebyrer, og det er ikke noe i utredningen som tilsier at det praktiske gebyrnivået gjør at det er nødvendig med så vide rammer som det som er foreslått.

Utrederen konkluderer (side 67) at overtredelsesgebyr er langt mindre avskrekkende enn straff. Det kan spørres om dette er presist, når de foreslåtte gebyrrammene er høye, se § 29a annet og tredje ledd.

Det er nødvendig med en konkret gjennomgåelse av gebyrrammen for hver av de handlingsnormene som kan føre til gebyr. Forholdsmessighetsprinsippet (punkt 5.3.5) tilsier dette. Vi mener det er stor forskjell mellom overtredelser som gjelder konkurransebegrensninger og de øvrige handlingsnormene. Det er de førstnevnte som er i fokus i utredningen punkt 2.2. I blant annet Ot. prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 11.2 er det pekt på forhold som bør ligge til grunn for strafferammer. Vi mener slike hensyn må tas også ved fastsetting av gebyrrammer. Utrederen har vist til maksimalsatser i annen lovgivning, mens det ikke er noen omtale av hvordan de er brukt, se for eksempel SSBs Statistikk over administrative sanksjoner (Notater 2023/25).

"Forutberegnelighetshensyn" tilsier at det blir satt en ramme for gebyrstørrelsen. Forslaget til § 29a tredje ledd kan man gjerne si gir forutberegnelighet, i den forstand at det er mulig å regne seg frem til hva det maksimale gebyret kan bli. Det er likevel nær ubegrenset hvor stort et gebyr kan bli. Vi mener man bør være tilbakeholdne med slike beregningsmåter særlig når det gjelder fysiske personers overtredelser.

Fysiske personers overtredelse har ikke nødvendigvis noe sammenheng med "oppnådd fortjeneste eller unngått tap" for vedkommende. Det er derfor lite nærliggende at gebyrrammen for fysiske personer skal være knyttet til disse forholdene. De to momentene inngår indirekte i gebyrutmålingen, og vi mener det vil gi helt gale utslag. Med den kronerammen som er foreslått, mener vi at tredje ledd uansett ikke er nødvendig.

Vi mener overtredelse av konkurranseloven § 10 under særdeles skjerpende omstendigheter fortsatt bør sanksjoneres med straff, men uten hjemmel til å ilegge gebyr. Her er det snakk om alvorlige lovovertredelser, med store skadevirkninger. Strafferammen som foreslås videreført og den foreslåtte gebyrrammen er svært vide. Hensynet til rettssikkerhet er svært viktig, og vi mener beskyttelsesbehovet for den som rammes tilsier at straffesystemet bør brukes.

Utrederen foreslår ledelseskarantene som en reaksjon/forvaltningstiltak.

Vi går imot forslaget. Vi tar også opp forholde vi mener må utredes og vurderes nærmere, for det tilfelle at departementet følger opp forslaget. Mandatet gikk ut på at for eksempel ledelseskarantene skulle utredes som en aktuell reaksjon. Det ble ikke gitt noen begrunnelse for hvorfor en slik reaksjon kan være aktuelt.

Heller ikke utredningen begrunner egentlig hvorfor det er nødvendig å innføre ledelseskarantene som reaksjon. Om konkurranseloven "bør" ha en hjemmel til å ilegge ledelseskarantene er i hovedsak drøftet i kapittel 5. De vurderingene som er gjort der, gjelder i hovedsak de kriteriene som bør gjelde for utformingen av sanksjoner, særlig forholdsmessighetsprinsippet, som langt på vei sammenfaller med kriminaliseringsprinsipper. Vi mener forholdsmessighet er et hensiktsmessig utgangspunkt også for utforming av reaksjonshjemler.

Selv om en reaksjon kan er forholdsmessig, er spørsmålet er likevel om hvilket problem en ordning med ledelseskarantene skal løse, når det er utformet som en reaksjon, se utredningsinstruksens første spørsmål om hva problemet er. Problemet er ikke manglende etterlevelse av loven, for da er sanksjon det aktuelle virkemiddelet. En reaksjon er fremadrettet. Poenget er ikke avskrekking. Utrederen gir ingen annen begrunnelse for behovet, enn at virksomhetens overtredelse av loven "vitner … om stor grad av manglende kontroll i virksomheten på ledelsesnivå" (side 78). Dette skal ha som konsekvens at den det gjelder kan bli regnet som "uskikket" til å ha ledelsesfunksjon for en periode.

Vi mener det er altfor uklart både hvilket problem en ordning med ledelsesfunksjon som reaksjon egentlig skal løse. Uten en slik problemformulering er det selvsagt ikke mulig å utforme en løsning. Vi vil føye til at konkurranselovgivningen ikke skiller seg særlig fra andre brede reguleringslovgivninger, og at det ikke er dokumentert at behovet for ledelseskarantene som reaksjon er særlig stort på konkurranserettens område. Foruten i konkursloven ("uforsvarlig forretningsførsel"), som ilegges av domstolen, er det i særlovgivningen (punkt 5.6) det finnes hjemler for ledelseskarantene, men da begrenset til ledelsesfunksjoner på de forvaltningsområdene hjemlene gjelder på.

Ledelseskarantene er ikke ukjent som reaksjon i særlovgivningen, men det er helt nytt med en så generell hjemmel som er foreslått, se vurderinger av noe lignende i Prop. 62 L (2015-2016) punkt 15.4 om forbud mot virksomhet som ikke krever tillatelse og punkt 14.2.2 som primært gjelder tilbakekall av tillatelser.

Når det gjelder eksisterende nasjonale regler om ledelseskarantene, er de dels pålagt av EØS-regler. For øvrig gjelder de ledelsesfunksjoner i regulerte bransjer.

I punkt 4.2.3 er det vist til at sanksjonerte handlingsplikter normalt ikke fører til at det er straff etter EMK å reagere administrativt fremadrettet. I note 38 siterer utrederen Prop. 62 L (2015-2016). Den uttalelsen – og den forutgående drøftelsen der – gjelder imidlertid virksomheter som har tillatelser til å gjøre noe som ellers er forbudt. Vi mener den foreslåtte ordningen skiller seg fra tillatelsesordninger, og at konklusjonen er mindre sikker enn den som går frem av utredningen.

Drøftelsen om egnethet (punkt 5.3.3) gjelder gebyr som sanksjon, hovedsakelig i forhold til straff. Utrederen konkluderer samme sted med at ledelseskarantene bør innføres, selv om ledelseskarantene nettopp ikke er foreslått som sanksjon.

Ledelseskarantene som ilegges bare fordi vedkommende har begått et lovbrudd, vil være en sanksjon (punkt 4.2.3). Det er derfor foreslått at ledelseskarantene skal kunne ilegges bare når lovbruddet gjør at vedkommende er uskikket til å ha ledelsesfunksjon. Forslaget slik det er utredet fremstår som noe nær en omgåelse av de begrensningene Grunnloven, forvaltningsloven og særlig EMK stiller opp. En konsekvens vil blant annet være at rettssikkerhetsgarantier som er omtalt i punkt 4.3 til 4.5, ikke gjelder. Det er vanskelig å forstå hvorfor man ikke vil innrømme slike garantier, selv om de ikke skulle følge av EMK.

Ledelseskarantenes betydning for "dynamikken i forhandlinger om lemping" drøftes etter det vi kan se ikke i punkt 5.7, til tross for punktets overskrift. Det er da heller ikke foreslått at lempingsmomentene i §§ 30 og 31 skal brukes ved vurderingen av om karantene skal ilegges. Innføring av en gebyrordning skal blant annet bidra til at tilsynet får opplysninger fra dem som har overtrådt loven, fordi tilsynet har egen lempingsadgang. Overtrederen kan likevel risikere ledelseskarantene. Det reduserer antagelig viljen til å gi opplysninger. En ordning med ledelseskarantene må derfor inneholde en tydeligere mulighet som i realiteten innebærer "hel lemping".

Ved bruk av ledelseskarantene (som reaksjon) vil beviskravet trolig være alminnelig sannsynlighetsovervekt, altså et lavere krav enn det som bør gjelde ved bruk av gebyr. Vi mener dette vil bli ganske uhåndterlig for tilsynet.

Utrederen foreslår at ledelseskarantene skal kunne ilegges som følge av overtredelse av de samme handlingsnormene som kan begrunne gebyr. Begrunnelsen er "kravet om forholdsmessighet", og det er vist til punkt 7.2.2. Der tar utrederen det "naturlige" utgangspunkt i de overtredelsene som kan møtes med straff, og lovgiver har allerede vurdert disse overtredelsene som så samfunnsskadelige at det er nødvendig med straff. Når ledelseskarantene er ment nettopp å ikke være straff, er det lite logisk at reaksjonen skal knyttes til handlinger som må kunne sanksjoneres.

Utrederen foreslår at medvirkning til lovovertredelser skal kunne sanksjoneres. Forvaltningslovens kapittel om sanksjoner (som ikke gjelder saker etter konkurranseloven) har i motsetning til straffeloven ikke regler om et selvstendig medvirkeransvar, se også Prop. 62 L (2015-2016) punkt 9.3: "Der det er et særskilt behov for å ramme også medvirkning, kan medvirkningstillegg tas inn i særloven".

Vi mener det vil være nødvendig med en klarhet i hva et medvirkeransvar etter konkurranseloven skal bestå i. Vurderingene i punkt 5 må i prinsippet gjøres også for et medvirkeransvar.

Medvirkeransvaret vil antagelig være mer aktuelt enn selvstendige lovovertredelser. Påbud og forbud i loven, forskriftene og enkeltvedtak vil gjerne være rettet mot foretak. Selv de ledende personene som er foreslått omfattet av gebyrordningen vil hver for seg ikke nødvendigvis ha myndighet til å etterleve eller overtre reglene/vedtakene, men de kan ha en viktig rolle i at foretaket etterlever.

Når det, som i utkastet, er snakk om ledende personer, vil det særlig være viktig at grensene for psykisk eller passiv medvirkning blir klarlagt, i og med at disse personene vil ha ansvar for organisering, forvaltning og tilsyn og dermed potensielt for andre personers handlinger og unnlatelser (en del av begrunnelsen for foretaksstraff). Dette gjelder enn mer for styremedlemmer, som er en del av et kollektivt organ og hver for seg ikke vil ha kompetanse til å overtre de viktigste av forbudene i konkurranseloven.

Utredningen foreslår at foreldelsesfristen for overtredelser skal være ti og fem år. Vi mener det bør vurderes om foreldelsesfristen bør være så lang for fysiske personer. Kortere frister kan gjøre det mer aktuelt for personer å gi Konkurransetilsynet opplysninger, etter at fristen er løpt ut.

Ved innføring av en gebyrordning, vil ventelig flere lovovertredelser bli fulgt opp av Konkurransetilsynet. Med denne intenderte, økte oppdagelses- og sanksjonsrisikoen mener vi Konkurransetilsynets veiledningsplikt må styrkes overfor de personene som er pliktsubjekter.

Vi viser også til det vi har skrevet ovenfor om MEV, om tilsynets ressurser. Utrederen skriver at "Vurderinger av om konkurranselovens sentrale bestemmelser er overtrådt beror på komplekse faktiske, økonomiske og juridiske vurderinger. Det kreves stor grad av spesialisert og tverrfaglig kompetanse for å gjøre forsvarlige vurderinger". Hvis tilsynet må prioritere saker om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene innenfor et uendret budsjett, regner vi med at bruken av sanksjonen og reaksjonen kan bli så liten at det er spørsmål særlig om hensiktsmessigheten av å innføre ledelseskarantene.