Høringsuttalelse til «Høring av forslag om endringer i strømstønadsordningen for husholdninger» fra Olje- og energidepartementet, med høringsfrist 28. mars 2023
Diderik Lund, professor emeritus, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo
Knut Einar Rosendahl, professor, Handelshøyskolen ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Oslo og Ås, 27. mars 2023
Denne høringsuttalelsen avgis på egne vegne av to professorer i samfunnsøkonomi. Vi foreslår en ordning som vi beskriver med en del detaljer, men som likevel har uavklarte spørsmål. Vi foreslår derfor at ordningen utredes nærmere.
Vi foreslår at det i løpet av to til tre år innføres en ny strømstøtteordning som er beskrevet nedenfor. Begrunnelsen er todelt. Ordningen vi foreslår, vil både ha bedre fordelingsegenskaper og bedre effektivitetsegenskaper. Dagens ordning og den som foreslås i høringsnotatet, har en svakhet ut fra fordelingshensyn, at de gir mest støtte til dem som bruker mest strøm, som statistisk sett også har høyest inntekt, jf. Statistisk sentralbyrå rapport 2022/36,
https://www.ssb.no/energi-og-industri/energi/artikler/okonomiske-konsekvenser-av-hoye-kraftpriser-og-stromstonad
Dagens ordning og den som foreslås i høringsnotatet, har en svakhet ut fra effektivitetshensyn, at husholdningene står overfor en lavere pris på strøm enn markedsprisen, og dermed får lavere insentiver til å spare strøm og investere i egen energiproduksjon. Dette effektivitetsproblemet er spesielt alvorlig når samfunnet skal utfase bruken av fossil energi, slik at det blir økende knapphet på fornybar energi.
Vi foreslår en ordning der alle voksne innbyggere mottar samme strømstøtte, uavhengig av eget forbruk, men avhengig av markedsprisen på strøm. En innbygger med gjennomsnittlig forbruk skal akkurat kompenseres for økninger i strømprisen. Det vil sikre at prissvingninger ikke gjør for store innhogg i den enkeltes økonomi.
1. Alle voksne innbyggere får samme støtte, men barn bør ha mindre. Her kan det utredes om en vil bruke OECDs skala for forbruksenheter i husholdninger eller kanskje en mer tilpasset skala for strømbruk. Men i fortsettelsen bruker vi som eksempel at alle barn får halvparten av den strømstøtten som går til en voksen. To voksne og to barn regnes dermed som tre strømbrukere, både når gjennomsnittsbruk og når støttebeløp beregnes.
2. I hvert prisområde beregnes hver time et gjennomsnittsforbruk per privat strømbruker, og det beregnes hva dette koster til markedspris. Ved slutten av måneden summeres dette til en kostnad for gjennomsnittsforbruk.
3. Det beregnes også hva gjennomsnittsforbruket ville koste til en fast pris som er politisk akseptabel. Denne fastsettes på forhånd, for eksempel 50 – 70 øre per kWh. Denne akseptable prisen kaller vi en egenandelspris, og gjennomsnittsforbruket verdsatt til denne prisen kaller vi egenandelen.
4. Hvis kostnaden for gjennomsnittsforbruket til markedspris (fra punkt 2) er høyere enn egenandelen (fra punkt 3), skal det utbetales støtte for denne måneden i dette prisområdet. Støtten per strømbruker er lik differansen, punkt 2 minus punkt 3.
5. For en gjennomsnittlig strømbruker vil nettoutgiften til strøm per kWh dermed bli lik egenandelsprisen. Nettleie og elavgift kommer i tillegg. Det betales ikke ut noen annen støtte eller prissubsidie, bortsett fra til ENØK-tiltak.
Denne ordningen kan gjennomføres uavhengig av hvordan kraftproduksjonen utbygges og reguleres, uavhengig av antall utenlandskabler og uavhengig av eventuell strømstøtte til næringslivet.
Ordningen innebærer at alle fortsatt vil stå overfor markedsprisen på strøm når de treffer beslutninger om strømbruk på kort og lang sikt. Når markedsprisen er høy, vil de dermed få en ekstra oppmuntring til å spare på strømmen. Dette er helt nødvendig for det grønne skiftet. Det gjelder spesielt alle investeringer i energisparing og lokal energiproduksjon (solpaneler, bergvarme m.m.). Det er viktig at lønnsomhet av slike investeringer blir vurdert opp mot den faktiske markedsprisen på strøm, ikke en subsidiert pris.
Det ville være mulig å sette egenandelsprisen som er nevnt i punkt 3 ovenfor, på et slikt nivå at overgangen til ordningen blir provenynøytral. Som for andre provenynøytrale reformer vil dette avhenge av prognoser. Dette bør utredes.
Hvis ordningen innføres som beskrevet her med en egenandelspris som ligger et sted mellom 50 og 70 øre per kWh, er den ikke provenynøytral, men kan kreve økte bevilgninger fra staten. Den samlede kostnaden avhenger av markedsprisen, noe som også gjelder dagens ordning og ordningen foreslått i høringsnotatet. Endringen i samlet kostnad ved å innføre vårt forslag vil også avhenge av markedsprisen.
Men endringen i samlet kostnad vil også avhenge av omfanget av ordningen. Vi antar at ordningen bør gjelde i hvert prisområde for alle som har fast bosted der. Vi antar også at det gjennomsnittet som strømstøtten beregnes ut fra, bare bør omfatte strømbruk der hvor noen har fast bosted, slik at strømbruk i sekundærboliger (der ingen har fast bosted) og fritidsboliger ikke regnes med. Dette medfører at gjennomsnittsforbruket blir beregnet som lavere enn om disse andre private strømabonnementene var regnet med. For en gitt størrelse på egenandelsprisen, blir ordningen dermed billigere for staten. Hvis overgangen skal være provenynøytral, vil en derimot kunne oppnå en lavere egenandelspris ved å basere seg på et lavere beregnet gjennomsnittsforbruk. Dette bør utredes.
De som har strømforbruk på nivå med eller lavere enn gjennomsnittet, vil med dette forslaget ikke lenger tape på høye strømpriser. Det er en stor fordel at store grupper av innbyggere vil se fordelene av tiltak som øker verdien av norsk strømproduksjon. De fleste har et så distansert forhold til statens og kommunenes budsjetter at de ikke føler noen særlig entusiasme for at det offentlige får økte inntekter. Dette blir annerledes når de automatisk får en andel selv.
De som har strømforbruk klart høyere enn gjennomsnittet, vil komme dårligere ut enn ved dagens ordning. Flertallet i denne gruppen har høyere inntekt enn gjennomsnittet, men det er også en del husholdninger med lav inntekt og høyt strømforbruk. Det bør utredes hvorvidt det skal være målrettede ordninger for disse husholdningene. Det kan for eksempel være en overgangsperiode med ekstra kompensasjon basert på historisk forbruk for husholdninger som har inntekt under et visst nivå og historisk strømforbruk over et visst nivå. Det kan også være ordninger med ekstra støtte til ENØK-tiltak for denne gruppen.
Vi nevner til slutt at flere andre har foreslått omtrent samme ordning som vi foreslår her. En oversikt er gitt av Anders Bjartnes i nettavisen Energi og Klima, jf.
https://energiogklima.no/meninger-og-analyse/klimavalg21/strompriskrisen-meget-gode-rad-fra-moxnes/
Diderik Lund, professor emeritus, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo
Knut Einar Rosendahl, professor, Handelshøyskolen ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Oslo og Ås, 27. mars 2023
Denne høringsuttalelsen avgis på egne vegne av to professorer i samfunnsøkonomi. Vi foreslår en ordning som vi beskriver med en del detaljer, men som likevel har uavklarte spørsmål. Vi foreslår derfor at ordningen utredes nærmere.
Vi foreslår at det i løpet av to til tre år innføres en ny strømstøtteordning som er beskrevet nedenfor. Begrunnelsen er todelt. Ordningen vi foreslår, vil både ha bedre fordelingsegenskaper og bedre effektivitetsegenskaper. Dagens ordning og den som foreslås i høringsnotatet, har en svakhet ut fra fordelingshensyn, at de gir mest støtte til dem som bruker mest strøm, som statistisk sett også har høyest inntekt, jf. Statistisk sentralbyrå rapport 2022/36,
https://www.ssb.no/energi-og-industri/energi/artikler/okonomiske-konsekvenser-av-hoye-kraftpriser-og-stromstonad
Dagens ordning og den som foreslås i høringsnotatet, har en svakhet ut fra effektivitetshensyn, at husholdningene står overfor en lavere pris på strøm enn markedsprisen, og dermed får lavere insentiver til å spare strøm og investere i egen energiproduksjon. Dette effektivitetsproblemet er spesielt alvorlig når samfunnet skal utfase bruken av fossil energi, slik at det blir økende knapphet på fornybar energi.
Vi foreslår en ordning der alle voksne innbyggere mottar samme strømstøtte, uavhengig av eget forbruk, men avhengig av markedsprisen på strøm. En innbygger med gjennomsnittlig forbruk skal akkurat kompenseres for økninger i strømprisen. Det vil sikre at prissvingninger ikke gjør for store innhogg i den enkeltes økonomi.
1. Alle voksne innbyggere får samme støtte, men barn bør ha mindre. Her kan det utredes om en vil bruke OECDs skala for forbruksenheter i husholdninger eller kanskje en mer tilpasset skala for strømbruk. Men i fortsettelsen bruker vi som eksempel at alle barn får halvparten av den strømstøtten som går til en voksen. To voksne og to barn regnes dermed som tre strømbrukere, både når gjennomsnittsbruk og når støttebeløp beregnes.
2. I hvert prisområde beregnes hver time et gjennomsnittsforbruk per privat strømbruker, og det beregnes hva dette koster til markedspris. Ved slutten av måneden summeres dette til en kostnad for gjennomsnittsforbruk.
3. Det beregnes også hva gjennomsnittsforbruket ville koste til en fast pris som er politisk akseptabel. Denne fastsettes på forhånd, for eksempel 50 – 70 øre per kWh. Denne akseptable prisen kaller vi en egenandelspris, og gjennomsnittsforbruket verdsatt til denne prisen kaller vi egenandelen.
4. Hvis kostnaden for gjennomsnittsforbruket til markedspris (fra punkt 2) er høyere enn egenandelen (fra punkt 3), skal det utbetales støtte for denne måneden i dette prisområdet. Støtten per strømbruker er lik differansen, punkt 2 minus punkt 3.
5. For en gjennomsnittlig strømbruker vil nettoutgiften til strøm per kWh dermed bli lik egenandelsprisen. Nettleie og elavgift kommer i tillegg. Det betales ikke ut noen annen støtte eller prissubsidie, bortsett fra til ENØK-tiltak.
Denne ordningen kan gjennomføres uavhengig av hvordan kraftproduksjonen utbygges og reguleres, uavhengig av antall utenlandskabler og uavhengig av eventuell strømstøtte til næringslivet.
Ordningen innebærer at alle fortsatt vil stå overfor markedsprisen på strøm når de treffer beslutninger om strømbruk på kort og lang sikt. Når markedsprisen er høy, vil de dermed få en ekstra oppmuntring til å spare på strømmen. Dette er helt nødvendig for det grønne skiftet. Det gjelder spesielt alle investeringer i energisparing og lokal energiproduksjon (solpaneler, bergvarme m.m.). Det er viktig at lønnsomhet av slike investeringer blir vurdert opp mot den faktiske markedsprisen på strøm, ikke en subsidiert pris.
Det ville være mulig å sette egenandelsprisen som er nevnt i punkt 3 ovenfor, på et slikt nivå at overgangen til ordningen blir provenynøytral. Som for andre provenynøytrale reformer vil dette avhenge av prognoser. Dette bør utredes.
Hvis ordningen innføres som beskrevet her med en egenandelspris som ligger et sted mellom 50 og 70 øre per kWh, er den ikke provenynøytral, men kan kreve økte bevilgninger fra staten. Den samlede kostnaden avhenger av markedsprisen, noe som også gjelder dagens ordning og ordningen foreslått i høringsnotatet. Endringen i samlet kostnad ved å innføre vårt forslag vil også avhenge av markedsprisen.
Men endringen i samlet kostnad vil også avhenge av omfanget av ordningen. Vi antar at ordningen bør gjelde i hvert prisområde for alle som har fast bosted der. Vi antar også at det gjennomsnittet som strømstøtten beregnes ut fra, bare bør omfatte strømbruk der hvor noen har fast bosted, slik at strømbruk i sekundærboliger (der ingen har fast bosted) og fritidsboliger ikke regnes med. Dette medfører at gjennomsnittsforbruket blir beregnet som lavere enn om disse andre private strømabonnementene var regnet med. For en gitt størrelse på egenandelsprisen, blir ordningen dermed billigere for staten. Hvis overgangen skal være provenynøytral, vil en derimot kunne oppnå en lavere egenandelspris ved å basere seg på et lavere beregnet gjennomsnittsforbruk. Dette bør utredes.
De som har strømforbruk på nivå med eller lavere enn gjennomsnittet, vil med dette forslaget ikke lenger tape på høye strømpriser. Det er en stor fordel at store grupper av innbyggere vil se fordelene av tiltak som øker verdien av norsk strømproduksjon. De fleste har et så distansert forhold til statens og kommunenes budsjetter at de ikke føler noen særlig entusiasme for at det offentlige får økte inntekter. Dette blir annerledes når de automatisk får en andel selv.
De som har strømforbruk klart høyere enn gjennomsnittet, vil komme dårligere ut enn ved dagens ordning. Flertallet i denne gruppen har høyere inntekt enn gjennomsnittet, men det er også en del husholdninger med lav inntekt og høyt strømforbruk. Det bør utredes hvorvidt det skal være målrettede ordninger for disse husholdningene. Det kan for eksempel være en overgangsperiode med ekstra kompensasjon basert på historisk forbruk for husholdninger som har inntekt under et visst nivå og historisk strømforbruk over et visst nivå. Det kan også være ordninger med ekstra støtte til ENØK-tiltak for denne gruppen.
Vi nevner til slutt at flere andre har foreslått omtrent samme ordning som vi foreslår her. En oversikt er gitt av Anders Bjartnes i nettavisen Energi og Klima, jf.
https://energiogklima.no/meninger-og-analyse/klimavalg21/strompriskrisen-meget-gode-rad-fra-moxnes/