Høringsnotat fra Akademikerforbundet om forslag til skjerpede miljøkrav til offentlige anskaffelser
Akademikerforbundet støtter regjeringens ønske om endringer i anskaffelsesregelverket for å nå klima- og miljøpolitiske målsettinger. Akademikerforbundet anser Forslag 3 som mest egnet til å oppnå ønsket effekt både på kort og lang sikt. Forslag 1 gir ingen fleksibilitet for offentlige oppdragsgivere til å stille ambisiøse minimumskrav framfor vekting. Etter vår vurdering kan et så strengt krav også bryte med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Forslag 2 gir svært liten fleksibilitet, fordi tilnærmet alle anskaffelser i FOA del III må betraktes til å ha en ikke uvesentlig miljøbelastning, og at dette vil medføre at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse.
Utfyllende begrunnelse for vår anbefaling
Det vises til høringsbrev og -notat av 8. desember 2022, fra Nærings- og fiskeridepartementet, hvor det fremmes forslag til endringer i forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6.
Dagens forskrift (FOA) § 7-9 har følgende ordlyd:
«Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser og kan stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent.»
Etter vårt syn følger det allerede av lov om offentlige anskaffelser (LOA) § 5 at oppdragsgiveren har en plikt til å ta miljøhensyn i sine anskaffelser. Likevel mener Akademikerforbundet at det kan ha en avklarende effekt å tydeliggjøre hvor det er relevant med å stille miljøkrav, og vi støtter derfor en skjerping og konkretisering av krav til miljøhensyn i offentlige anskaffelser.
Det lanseres i alt tre forslag til endring:
Forslag til ny § 7-9: «Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser, og skal stille miljøkrav og kriterier i anskaffelsesprosessen. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent og høyere der det er relevant.»
Forslag til ny § 7-9: «Oppdragsgiveren skal ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. Offentlige oppdragsgivere skal stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen:
a) Kvalifikasjonskrav
c) Tildelingskriterium
+ Forslag til ny § 18-1 (3a): «På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal miljøhensyn alltid vektes minimum 30 prosent.»
Forslag til ny § 7-9: «På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal oppdragsgiver enten stille miljøkrav til ytelsen, eller vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent. Bruken av miljøkrav og vekting av miljøhensyn kan også kombineres.»
2.1 Vår vurdering av Forslag 1
Akademikerforbundet oppfatter Forslag 1 som det mest rigide forslag, der oppdragsgiver pålegges å stille miljøkrav og -kriterier ved alle anskaffelser. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent eller mer der det er relevant. Slik vekting forutsetter at miljø brukes som tildelingskriterium. Forslag 1 gir ingen fleksibilitet for offentlige oppdragsgivere å stille ambisiøse minimumskrav fremfor vekting. Krav om at miljø alltid skal vektes, innebærer at miljø knyttes til tildelingskriterier og blir dermed en mer usikker faktor. Fremheving av miljøkvaliteter som ikke har en ytterlig verdi kan gi uttelling ved evaluering av tildelingskriterier. Det kan oppstå grønnvasking når kravene blir mindre objektive, og det overlates til tilbyderen å beskrive sin løsning. Dette kan gi mindre sikkerhet for at miljøkrav egentlig oppfylles fordi lav pris kan konkurrere ut tilbud med høy miljøprofil. Det foreligger altså en økt risiko når kravene blir mindre objektive og overlates på tilbyders premisser. Faste, målbare og dokumenterbare krav vil være å foretrekke i alle situasjoner der det er mulig å stille slike krav.
Konklusjon: Akademikerforbundet mener at Forslag 1 ikke er best egnet til å fremme klima- og miljø i offentlige anskaffelser.
2.2 Vår vurdering av Forslag 2
Forslag 2 vil blant annet gi oppdragsgiver plikt til å ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. For å oppfylle plikten skal oppdragsgiver stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen: kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterium eller kontraktsvilkår. I tillegg foreslås det å gi oppdragsgiver plikt til å benytte miljø som tildelingskriterium og vekte dette med minst 30 prosent på områder med «ikke uvesentlig miljøbelastning». Departementets vurdering er at forslag 2 har betydelig fleksibilitet for hvordan og når offentlige oppdragsgivere kan stille miljøkrav i sine anskaffelser. Samtidig antar Departementet at «…de fleste del III anskaffelser i utgangspunktet vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig, og at dette medfører at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse». Vi mener derimot at den foreslåtte endringen i § 7-9 og § 18-1 (3a) til sammen gir svært liten fleksibilitet, fordi tilnærmet alle anskaffelser i FOA del III kan og bør betraktes til å ha en ikke uvesentlig miljøbelastning. Forslag 2 pålegger i realiteten offentlige oppdragsgivere å vekte miljø med minimum 30% i nær alle anskaffelser i FOA del III, og dette kan få store utilsiktede konsekvenser.
Konklusjon: Akademikerforbundet mener at Forslag 2 ikke er best egnet til å fremme klima- og miljø i offentlige anskaffelser.
2.3 Vår vurdering av Forslag 3
Forslag 3 er tydelig på at miljøkrav og miljøhensyn skal ivaretas der det er mulighet for miljøbelastning, men gir samtidig nødvendig handlingsrom for oppdragsgiver til å innrette konkurransen slik at dette kan skje effektivt ved at alle virkemidler knyttet til krav og kriterier kan vurderes som en helhet. Dette alternativet er derfor anbefalt fra Akademikerforbundet. Slik vi ser det innebærer forslaget ingen lovendring, og LOA § 5 vil fremdeles være gjeldende. Forslag 3 har også fordelen at det åpnes opp for at krav og kriterier kan kombineres.
Konklusjon: Akademikerforbundet mener at Forslag 3 er best egnet til å fremme klima- og miljø i offentlige anskaffelser.
3. Akademikerforbundet krever at kompetansen økes
For å lykkes med den ønskete endringen av anskaffelsesregelverket, mener vi at det er en grunnleggende forutsetning at oppdragsgiver innehar både bransje- og miljøkompetanse for å kunne stille effektive miljøkrav i den enkelte anskaffelse. Flere rapporter har imidlertid konkludert med at manglende kompetanse er en av de største hindringene for mer miljøvennlige anskaffelser.
Riksrevisjonens rapport av 3. februar 2022 fremhever eksempelvis at mange offentlige oppdragsgivere mangler en helhetlig tilnærming for å ivareta klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Riksrevisjonen påpeker også at flere oppdragsgivere stiller absolutte krav eller kontraktsvilkår knyttet til miljø, men at disse sjeldent er ambisiøse. Undersøkelsen til Riksrevisjonen viser videre at det er en klar sammenheng mellom innkjøpernes kjennskap til sentrale virkemidler på området og opplevelsen av å være i stand til å ta klima- og miljøhensyn i anskaffelser. På denne bakgrunn anså Riksrevisjonen derfor at det forelå et behov for å øke offentlige oppdragsgiveres kompetanse for å gjøre dem bedre i stand til å gjennomføre grønne anskaffelser.
I 2022 gjennomførte DFØ en anskaffelsesundersøkelse som viste at svært mange virksomheter har klima og miljø som tema i sin anskaffelsesstrategi, men kun omtrent halvparten av virksomhetene som hadde innført tiltak for å fremme null- og lavutslippsløsninger og sirkulær økonomi. Resultatene viste at selv om mange har tilstrekkelig kompetanse til å avgjøre i hvilke anskaffelser det er relevant å stille krav til klima og miljø, er det færre som har kompetanse til å avgjøre hvilke krav som bør stilles i en konkret anskaffelse. Videre fremgår det av undersøkelsen at miljøkrav i liten grad følges opp under kontraktgjennomføringen.
Miljøkrav i offentlige anskaffelser er sentralt for å få fart på det grønne skiftet og for å redusere klimagassutslippene. Det er imidlertid viktig at det gjøres grundige vurderinger av hvordan slike krav best iverksettes i anskaffelsesregelverket og i den enkelte anskaffelse. Det er eksempelvis ikke gitt at å benytte miljø som tildelingskriterium og vekte dette med 30 prosent, medfører høyere miljøgevinst enn å stille konkrete minstekrav i kontraktene, eventuelt i kombinasjon med et bonusregime for meroppfyllelse, en modell som allerede praktiseres bl.a. i Statens Vegvesenet sine kontrakter.
Etter vårt syn er det altså andre tiltak som trolig vil være mer effektive enn å pålegge bruk av miljø som tildelingskriterium og vekte dette med minimum 30 prosent (ref. Forslag 1 og 2). Akademikerforbundet mener at fokuset i større grad bør være på å øke kompetansen til offentlige oppdragsgivere om hvordan alle anskaffelser kan gjennomføres på en mer miljøvennlig måte. Publisering av ny kriterieveiviser for bærekraftige anskaffelser er et lite steg i riktig retning, men oppfatter pr. d.d. altfor få produktkategorier. Videre må det satses på å øke kompetansen om hvordan miljøkrav kan følges opp under kontraktgjennomføringen. Sist, men ikke minst – det må i enda større grad stimuleres til gode støtteordninger for oppdragsgivere som ønsker å satse på miljø- og klimavennlige løsninger.
Akademikerforbundet savner at det rettes et søkelys på problemstillingen om hvorvidt offentlige oppdragsgivere skal fortsette å kjøpe i samme tempo og omfang som de siste 10-15 årene. Det kan være betimelig å spørre om når offentlig sektor skal redusere forbruket. Den mest miljøvennlige anskaffelsen kan være den anskaffelsen som ikke gjennomføres! Det er også grunn til å minne om at samfunnsansvar som omfatter klima, miljø, menneskerettigheter, etisk handel og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og korrupsjon, kan gjøres allerede i dag ved å stille minstekrav til ytelsen, ved kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktkrav.
Akademikerforbundet støtter regjeringens ønske om endringer i anskaffelsesregelverket for å nå klima- og miljøpolitiske målsettinger. Akademikerforbundet anser Forslag 3 som mest egnet til å oppnå ønsket effekt både på kort og lang sikt. Forslag 1 gir ingen fleksibilitet for offentlige oppdragsgivere til å stille ambisiøse minimumskrav framfor vekting. Etter vår vurdering kan et så strengt krav også bryte med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Forslag 2 gir svært liten fleksibilitet, fordi tilnærmet alle anskaffelser i FOA del III må betraktes til å ha en ikke uvesentlig miljøbelastning, og at dette vil medføre at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse.
Utfyllende begrunnelse for vår anbefaling
Det vises til høringsbrev og -notat av 8. desember 2022, fra Nærings- og fiskeridepartementet, hvor det fremmes forslag til endringer i forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6.
Dagens forskrift (FOA) § 7-9 har følgende ordlyd:
«Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser og kan stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent.»
Etter vårt syn følger det allerede av lov om offentlige anskaffelser (LOA) § 5 at oppdragsgiveren har en plikt til å ta miljøhensyn i sine anskaffelser. Likevel mener Akademikerforbundet at det kan ha en avklarende effekt å tydeliggjøre hvor det er relevant med å stille miljøkrav, og vi støtter derfor en skjerping og konkretisering av krav til miljøhensyn i offentlige anskaffelser.
Det lanseres i alt tre forslag til endring:
Forslag til ny § 7-9: «Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser, og skal stille miljøkrav og kriterier i anskaffelsesprosessen. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent og høyere der det er relevant.»
Forslag til ny § 7-9: «Oppdragsgiveren skal ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. Offentlige oppdragsgivere skal stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen:
a) Kvalifikasjonskrav
c) Tildelingskriterium
+ Forslag til ny § 18-1 (3a): «På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal miljøhensyn alltid vektes minimum 30 prosent.»
Forslag til ny § 7-9: «På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal oppdragsgiver enten stille miljøkrav til ytelsen, eller vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent. Bruken av miljøkrav og vekting av miljøhensyn kan også kombineres.»
2.1 Vår vurdering av Forslag 1
Akademikerforbundet oppfatter Forslag 1 som det mest rigide forslag, der oppdragsgiver pålegges å stille miljøkrav og -kriterier ved alle anskaffelser. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent eller mer der det er relevant. Slik vekting forutsetter at miljø brukes som tildelingskriterium. Forslag 1 gir ingen fleksibilitet for offentlige oppdragsgivere å stille ambisiøse minimumskrav fremfor vekting. Krav om at miljø alltid skal vektes, innebærer at miljø knyttes til tildelingskriterier og blir dermed en mer usikker faktor. Fremheving av miljøkvaliteter som ikke har en ytterlig verdi kan gi uttelling ved evaluering av tildelingskriterier. Det kan oppstå grønnvasking når kravene blir mindre objektive, og det overlates til tilbyderen å beskrive sin løsning. Dette kan gi mindre sikkerhet for at miljøkrav egentlig oppfylles fordi lav pris kan konkurrere ut tilbud med høy miljøprofil. Det foreligger altså en økt risiko når kravene blir mindre objektive og overlates på tilbyders premisser. Faste, målbare og dokumenterbare krav vil være å foretrekke i alle situasjoner der det er mulig å stille slike krav.
Konklusjon: Akademikerforbundet mener at Forslag 1 ikke er best egnet til å fremme klima- og miljø i offentlige anskaffelser.
2.2 Vår vurdering av Forslag 2
Forslag 2 vil blant annet gi oppdragsgiver plikt til å ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. For å oppfylle plikten skal oppdragsgiver stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen: kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterium eller kontraktsvilkår. I tillegg foreslås det å gi oppdragsgiver plikt til å benytte miljø som tildelingskriterium og vekte dette med minst 30 prosent på områder med «ikke uvesentlig miljøbelastning». Departementets vurdering er at forslag 2 har betydelig fleksibilitet for hvordan og når offentlige oppdragsgivere kan stille miljøkrav i sine anskaffelser. Samtidig antar Departementet at «…de fleste del III anskaffelser i utgangspunktet vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig, og at dette medfører at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse». Vi mener derimot at den foreslåtte endringen i § 7-9 og § 18-1 (3a) til sammen gir svært liten fleksibilitet, fordi tilnærmet alle anskaffelser i FOA del III kan og bør betraktes til å ha en ikke uvesentlig miljøbelastning. Forslag 2 pålegger i realiteten offentlige oppdragsgivere å vekte miljø med minimum 30% i nær alle anskaffelser i FOA del III, og dette kan få store utilsiktede konsekvenser.
Konklusjon: Akademikerforbundet mener at Forslag 2 ikke er best egnet til å fremme klima- og miljø i offentlige anskaffelser.
2.3 Vår vurdering av Forslag 3
Forslag 3 er tydelig på at miljøkrav og miljøhensyn skal ivaretas der det er mulighet for miljøbelastning, men gir samtidig nødvendig handlingsrom for oppdragsgiver til å innrette konkurransen slik at dette kan skje effektivt ved at alle virkemidler knyttet til krav og kriterier kan vurderes som en helhet. Dette alternativet er derfor anbefalt fra Akademikerforbundet. Slik vi ser det innebærer forslaget ingen lovendring, og LOA § 5 vil fremdeles være gjeldende. Forslag 3 har også fordelen at det åpnes opp for at krav og kriterier kan kombineres.
Konklusjon: Akademikerforbundet mener at Forslag 3 er best egnet til å fremme klima- og miljø i offentlige anskaffelser.
3. Akademikerforbundet krever at kompetansen økes
For å lykkes med den ønskete endringen av anskaffelsesregelverket, mener vi at det er en grunnleggende forutsetning at oppdragsgiver innehar både bransje- og miljøkompetanse for å kunne stille effektive miljøkrav i den enkelte anskaffelse. Flere rapporter har imidlertid konkludert med at manglende kompetanse er en av de største hindringene for mer miljøvennlige anskaffelser.
Riksrevisjonens rapport av 3. februar 2022 fremhever eksempelvis at mange offentlige oppdragsgivere mangler en helhetlig tilnærming for å ivareta klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Riksrevisjonen påpeker også at flere oppdragsgivere stiller absolutte krav eller kontraktsvilkår knyttet til miljø, men at disse sjeldent er ambisiøse. Undersøkelsen til Riksrevisjonen viser videre at det er en klar sammenheng mellom innkjøpernes kjennskap til sentrale virkemidler på området og opplevelsen av å være i stand til å ta klima- og miljøhensyn i anskaffelser. På denne bakgrunn anså Riksrevisjonen derfor at det forelå et behov for å øke offentlige oppdragsgiveres kompetanse for å gjøre dem bedre i stand til å gjennomføre grønne anskaffelser.
I 2022 gjennomførte DFØ en anskaffelsesundersøkelse som viste at svært mange virksomheter har klima og miljø som tema i sin anskaffelsesstrategi, men kun omtrent halvparten av virksomhetene som hadde innført tiltak for å fremme null- og lavutslippsløsninger og sirkulær økonomi. Resultatene viste at selv om mange har tilstrekkelig kompetanse til å avgjøre i hvilke anskaffelser det er relevant å stille krav til klima og miljø, er det færre som har kompetanse til å avgjøre hvilke krav som bør stilles i en konkret anskaffelse. Videre fremgår det av undersøkelsen at miljøkrav i liten grad følges opp under kontraktgjennomføringen.
Miljøkrav i offentlige anskaffelser er sentralt for å få fart på det grønne skiftet og for å redusere klimagassutslippene. Det er imidlertid viktig at det gjøres grundige vurderinger av hvordan slike krav best iverksettes i anskaffelsesregelverket og i den enkelte anskaffelse. Det er eksempelvis ikke gitt at å benytte miljø som tildelingskriterium og vekte dette med 30 prosent, medfører høyere miljøgevinst enn å stille konkrete minstekrav i kontraktene, eventuelt i kombinasjon med et bonusregime for meroppfyllelse, en modell som allerede praktiseres bl.a. i Statens Vegvesenet sine kontrakter.
Etter vårt syn er det altså andre tiltak som trolig vil være mer effektive enn å pålegge bruk av miljø som tildelingskriterium og vekte dette med minimum 30 prosent (ref. Forslag 1 og 2). Akademikerforbundet mener at fokuset i større grad bør være på å øke kompetansen til offentlige oppdragsgivere om hvordan alle anskaffelser kan gjennomføres på en mer miljøvennlig måte. Publisering av ny kriterieveiviser for bærekraftige anskaffelser er et lite steg i riktig retning, men oppfatter pr. d.d. altfor få produktkategorier. Videre må det satses på å øke kompetansen om hvordan miljøkrav kan følges opp under kontraktgjennomføringen. Sist, men ikke minst – det må i enda større grad stimuleres til gode støtteordninger for oppdragsgivere som ønsker å satse på miljø- og klimavennlige løsninger.
Akademikerforbundet savner at det rettes et søkelys på problemstillingen om hvorvidt offentlige oppdragsgivere skal fortsette å kjøpe i samme tempo og omfang som de siste 10-15 årene. Det kan være betimelig å spørre om når offentlig sektor skal redusere forbruket. Den mest miljøvennlige anskaffelsen kan være den anskaffelsen som ikke gjennomføres! Det er også grunn til å minne om at samfunnsansvar som omfatter klima, miljø, menneskerettigheter, etisk handel og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og korrupsjon, kan gjøres allerede i dag ved å stille minstekrav til ytelsen, ved kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktkrav.