Dato: 08.03.2023 Høringssvar – vedrørende forslag om skjerpede miljøkrav Det vises til høringsbrev og høringsnotatet vedrørende forslag til skjerpede miljøkrav i offentlige anskaffelser. NAV har foretatt en grundig gjennomgang av forslagene, og etter vårt syn er forslag 3 best egnet av forslagene til å fremme klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Vi har redegjort for dette synspunktet i svar på spørsmålene nedenfor. Videre ønsker vi å understreke viktigheten av god veiledning til oppdragsgivere når det gjelder å ivareta miljøhensyn i anskaffelser. Som oppdragsgiver er det lett å trå feil når en skal stille miljøkrav, slik at kravet er ulovlig etter anskaffelsesregelverket, f.eks. ved at kravet har manglende tilknytning til leveransen. Dette er etter vårt syn mye av grunnen til at oppdragsgivere kan kvie seg for å stille mer ambisiøse krav i sine anskaffelser. Derfor er det svært viktig at oppdragsgivere har tilgang til relevant veiledning for hvordan miljøhensyn kan og bør ivaretas i anskaffelser. For at offentlige anskaffelser skal bli mer klima- og miljøvennlige er det etter vårt syn mer hensiktsmessig at slik veiledning i større grad blir tilgjengelig for oppdragsgivere, enn at anskaffelsesregelverket pålegger oppdragsgivere for strenge føringer for hvilke krav/tildelingskriterier som kan stilles i anskaffelser. Departementet ber om høringsinstansenes syn på følgende spørsmål: Overordnede spørsmål: 1. Hvilket av forslagene i kapittel 5 er best egnet til å fremme klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser ut fra et kost-nytte perspektiv? Vurderingen bør blant annet ta opp i seg muligheten til også å nå andre mål for offentlige anskaffelser som er omtalt i Hurdalplattformen, for eksempel hensynet til at små og mellomstore bedrifter skal kunne konkurrere om anbud. NAVs innspill: - NAVs vurdering er at hverken forslag 1 eller forslag 2 gir oppdragsgiver den valgfrihet som trengs for i den enkelte anskaffelse å velge den løsning som fremmer mest effektiv bruk av samfunnets ressurser, jf. lov om offentlige anskaffelser (LOA) § 1. Det er kun forslag 3 som gir en slik mulighet. - Forslag 3 vil sannsynligvis, dersom det samtidig utarbeides ny og god veiledning, føre til at oppdragsgivere i vesentlig større grad vektlegger miljø der det er relevant. Det bør derfor lages omfattende veiledning i hvordan oppdragsgivere best og lovlig kan vektlegge miljøhensyn, enten det er i kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterier eller som kontraktsvilkår. - Det at det er lett å trå feil vedrørende miljøkrav/miljø som tildelingskriterium er i dag en skranke som kan gjøre at enkelte oppdragsgivere avstår fra å ta slike hensyn, fordi man er redd for å bryte anskaffelsesregelverket. En ny god omfattende veiledning vil forhåpentligvis bøte på dette, slik at oppdragsgivere tør stille relevante miljøkrav/-kriterier. Vi mener dette trolig er det viktigste arbeidet departementet kan gjøre for å bidra til at oppdragsgivere i større grad tar hensyn til miljø i sine anskaffelser. Etter vårt syn er det ingen grunn til å tro at oppdragsgivere ikke ønsker å ta hensyn til miljø i sine anskaffelser, men at dette ofte oppleves som utfordrende fordi oppdragsgivere er redd for å stille miljøkrav/tildelingskriterier som innebærer brudd med regelverket. - Vi mener forslag 1 og 2 også har flere betydelige svakheter/utfordringer: - Kostnader: etter vårt syn kan forslag 1 og 2 medføre økte kostnader av to grunner. For det første må leverandørene tilpasse sine ytelser til å bli mer miljøvennlige, og en slik kostnad vil nok i stor grad bli lempet over på kundene gjennom dyrere priser. For det andre vil det bare være igjen maks 70 prosent vekt til pris og kvalitet. Når pris eller kvalitet da må vektes (vesentlig) lavere enn før, så vil leverandørene kunne øke prisene eller senke kvaliteten uten at det trekker særlig ned i evalueringen. Forslagene vil i de fleste anskaffelser kunne føre til dyrere priser eller dårligere kvalitet, og antakelig vesentlig dyrere priser i en del anskaffelser. - Potensiell konflikt med LOA § 1: for å oppnå formålet om effektiv ressursutnyttelse er det viktig at oppdragsgivere beholder en vesentlig grad av skjønn. Det er ikke sikkert det er effektiv ressursutnyttelse å alltid stille miljø som tildelingskriterium, og at dette skal vektes minst 30%. Det er i det hele tatt uheldig, hvis det vedtas enkeltbestemmelser i forskriften som til dels undergraver formålet med regelverket. Dette gjelder selv om 30 prosentregelen innføres ved lovendring. - Utilsiktet diskriminering av mindre virksomheter: vi anser det som sannsynlig at dersom miljøkriterier blir vektet for høyt, vil dette i enkelte anskaffelser kunne favorisere større virksomheter, ettersom det kan være vanskeligere for små og mellomstore bedrifter å prioritere miljøhensyn like høyt som større virksomheter i samme marked. 2. Hvordan kan miljøkrav dokumenteres? Bør dokumentasjon av miljøkrav standardiseres i regelverket, eller bør det i regelverk og veiledning pekes på anerkjente metoder og verktøy? NAVs innspill: - Når det gjelder dokumentasjon av miljøkrav ønsker NAV å fremheve at dette ikke uten videre er enkelt, noe som f.eks. viste seg i HR-2019-1801-A (Fosen-linjen) premiss (89) flg. Høyesterett viser her til at det må stilles dokumentasjonskrav som gjør det mulig å foreta en effektiv kontroll av tilbudene. - Så langt det er mulig innenfor regelverkets rammer burde dokumentasjon for miljøhensyn angis i regelverket. En slik standardisering vil være ressursbesparende både for leverandører og oppdragsgivere. Dokumentasjonsmuligheter utover dette bør det lages god veiledning for. En slik god veiledning med standardiserte metoder/verktøy vil være også være ressursbesparende både for leverandører og oppdragsgivere. Dersom det verken er standardisering/eksempler i regelverk eller veiledning er det (som i dag) stor fare for at hver enkelt oppdragsgiver bruker store ressurser på å finne ut av slike forhold, samt at leverandørene vil måtte forholde seg til mange ulike krav og dokumentasjon hos ulike oppdragsgivere. - Mangelfull standardisering/eksempler i regelverk eller veiledning er også uheldig ettersom reglene om dokumentasjonskrav til tildelingskriterier, herunder til "miljø", er ganske vanskelige, noe som f.eks. kommer til uttrykk i HR-2019-1801-A (Fosen-linjen) premiss (89) flg. Følgelig vil mangelfull standardisering/eksempler i regelverk eller veiledning øke faren for omfattende regelbrudd. Spørsmål til forslag 1: 3. Bør forslagets andre punktum flyttes ut av § 7-9, og inntas i de deler av forskriften som kravet skal gjelde for? Eller bør virkeområdet angis i § 7-9 ? NAVs innspill: - Forslagets andre punktum bør stå kun i anskaffelsesforskriften del III, i kapittel 18 om tildelingskriterier. Dersom det står slik det står nå, ser det ut som dette gjelder alle anskaffelser uavhengig av hvilken del i forskriften som kommer til anvendelse. Det vil potensielt undergrave at man i forskriftens øvrige deler ikke trenger å oppgi vekten på utlysningstidspunktet. - Andre innspill: - Uklar ordlyd: o Formuleringen i bestemmelsen er uklar, jf. at det står at oppdragsgiver skal stille miljøkrav eller kriterier. Dette kan tolkes som at det er motstrid med forslaget til ny § 18-1 (3a). o På side 13 i høringsnotatet under punkt står følgende: " Formuleringen åpner for at miljø også «kan» vektes med mer enn 30 prosent, i de tilfellene der det er relevant. Det vil være opp til den enkelte oppdragsgiver å vurdere konkret i hvilke tilfeller det er relevante å vekte miljøhensyn med mer enn 30 prosent ". Etter NAVs syn er det naturlig å lese forskriftsordlyden slik at det er en plikt til å vektlegge miljø høyere der det relevant. Dersom departementet ikke mener det slik, så bør ordlyden endres etter vår mening. Bestemmelsen kan vel i så fall endres ved å fjerne «og høyere der det er relevant», ettersom det allerede står at en skal vekte «minimum» 30 prosent. o Det er også uklart om «der det er relevant» viser til «høyere» eller «minimum 30 prosent og høyere». 4. Bør det innføres et unntak for helt spesielle tilfeller, og er det hensiktsmessig at bruk av unntaket medfører krav om å omtale dette i protokollen? NAVs innspill: - Forslag 1 innebærer en svært streng regulering, og dette tilsier at man bør ha unntak. Som det fremgår ovenfor mener NAV at forslag 1 ikke er en god måte å fremme miljøhensyn i anskaffelser, men hvis dette likevel blir vedtatt så burde bruk av en unntaksbestemmelse fremkomme av protokollen. 5. Hva er eventuelt andre relevante avgrensninger enn «uforholdsmessige kostnader» for å bestemme anvendelsesområdet til en eventuell unntakshjemmel? NAVs innspill: - Etter NAVs syn er «uforholdsmessig» en relevant avgrensning av virkeområdet for en unntakshjemmel. Behovet for en unntakshjemmel trenger ikke kun være knyttet opp mot kostnader. 6. Vil en forskriftsbestemmelse som spesifikt stiller krav til minst 30 prosent vekting av miljø kreve lovendring? NAVs innspill: - LOA § 5 gir oppdragsgiver en vid skjønnsadgang til selv å bestemme i hvilke anskaffelser det skal tas hensyn til miljø, og hvordan dette skal gjøres. Ved bruk av tildelingskriterier bestemmer oppdragsgiver selv vektingen. - Når det gjelder LOA § 1 «Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser» mener NAV at en forskriftsbestemmelse som sier at oppdragsgiver alltid må ha med miljø som tildelingskriterium og som i tillegg skal vektes 30% hver gang, strider mot dette formålet. 7. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b? NAVs innspill: - Vi mener det ikke er hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud kun basert på pris/kostnad. Det kan tenkes tilfeller hvor miljøpåvirkningen er liten, og hvor oppdragsgiver har gode grunner til å velge tilbud utelukkende på grunnlag av pris eller kostnad, jf. Nærings- og fiskeridepartementets veileder side 202: " Anvendelse av tildelingskriteriet laveste pris egner seg best på enklere anskaffelser, eller anskaffelser hvor det, på bakgrunn av beskrivelsen i anskaffelsesdokumentene, ikke er behov for å konkurrere på annet enn prisen. Dette kan for eksempel være i anskaffelser hvor oppdragsgiveren kjenner sitt behov og markedet godt nok til å stille detaljerte krav til kvalitet i kravspesifikasjonen, eksempelvis at leveransen skal oppfylle enkelte forhåndsdefinerte standarder ". Derfor svært uheldig hvis denne valgmuligheten bortfaller. - Et annet viktig poeng er at det er fullt mulig å ha en ren priskonkurranse, men likevel ta hensyn til miljø i anskaffelsen, f.eks. gjennom kvalifikasjonskrav, krav til ytelsen eller kontraktsvilkår. Hva som er den beste måten å hensynta miljø på i den enkelte anskaffelse kan variere mye, og det er derfor svært uheldig og uhensiktsmessig hvis oppdragsgivere forpliktes til å benytte miljø som tildelingskriterium og vekte dette minst 30% i enhver anskaffelse. 8. Hvilke tilfeller vil være uforholdsmessig å vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent? NAVs innspill: - Noen eksempler: - For anskaffelser som skjer i umodne markeder hvor det kanskje kun er svært få leverandører som innfrir miljøkrav, da vil kun et fåtall av leverandørmarkedet få mye uttelling for dette i konkurransen, og når miljø vektes så mye som 30% vil dette få stor betydning. Dette vil kunne skade små og mellomstore bedrifter, og kan vel i tillegg bli ansett som konkurransebegrensende. Det kan stilles spørsmål ved om et slikt tilfelle er problematisk mht. konkurranseprinsippet i LOA § 4. - Det må også kunne tenkes en god del anskaffelser med svært lite miljøpåvirkning, hvor det blir helt uforholdsmessig å vekte miljø med 30 %. I vareanskaffelser vil man vel ofte kunne hevde at miljøhensyn er relevant, men i en del tjenesteanskaffelser er miljøhensyn svært lite relevant. F.eks. kjøp av kompetanse/konsulenttjenester, bank- og forsikringsavtaler, IT-anskaffelser der det ikke skal leveres fysiske produkter, men kun programvare el. - I EUs anskaffelsesdirektiv, premiss 1, omtales også proporsjonalitetsprinsippet. Det kan vel stilles spørsmål om det kan være i strid med dette prinsippet (og dermed direktivet) alltid å kreve 30 % vekt for miljø, uavhengig av grad av relevans. - Dersom man må vekte miljø med 30 prosent, i en anskaffelse med liten miljøpåvirkning, vil det dessuten være problematisk i forhold til prinsippet som er nedfelt i FOA § 18-1 (4) om at "tildelingskriteriene må ha tilknytning til leveransen". Spørsmål til forslag 2: 9. Er det andre bedre egnede måter å identifisere områder som bør være omfattet av en vektingsregel som foreslått i forslag 2? NAVs innspill: - Etter NAVs syn vil også forslag 2 innebære en inngripende regulering for oppdragsgivere når det gjelder plikt til å benytte miljø som tildelingskriterium og vekte dette minst 30%. Forholdsmessighetsbetraktninger tilsier derfor at terskelen for miljøbelastningen bør være nokså høy. Dette kan tilsi at anvendelsesområdet for regelen bør være «vesentlig» miljøbelastning, heller enn ved «ikke uvesentlig» miljøbelastning. 10. Bør forslagets vektingsregel gjelde alle del III-anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning? NAVs innspill: - Dersom man skal ha en slik vektingsregel som er foreslått i forslag 2 tilsier forholdsmessighetsprinsippet at anvendelsesområdet bør avgrenses til anskaffelser med en «ikke uvesentlig» miljøbelastning. 11. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b? NAVs innspill: - Vi mener det ikke er hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud kun basert på pris/kostnad. Det kan tenkes tilfeller hvor miljøpåvirkningen er liten, og hvor oppdragsgiver har gode grunner til å velge tilbud utelukkende på grunnlag av pris eller kostnad, jf. Nærings- og fiskeridepartementets veileder side 202: " Anvendelse av tildelingskriteriet laveste pris egner seg best på enklere anskaffelser, eller anskaffelser hvor det, på bakgrunn av beskrivelsen i anskaffelsesdokumentene, ikke er behov for å konkurrere på annet enn prisen. Dette kan for eksempel være i anskaffelser hvor oppdragsgiveren kjenner sitt behov og markedet godt nok til å stille detaljerte krav til kvalitet i kravspesifikasjonen, eksempelvis at leveransen skal oppfylle enkelte forhåndsdefinerte standarder ". Derfor svært uheldig hvis denne valgmuligheten bortfaller. - Et annet viktig poeng er at det er fullt mulig å ha en ren priskonkurranse, men likevel ta hensyn til miljø i anskaffelsen, f.eks. gjennom kvalifikasjonskrav, krav til ytelsen eller kontraktsvilkår. Hva som er den beste måten å hensynta miljø på i den enkelte anskaffelse kan variere mye, og det er derfor svært uheldig og uhensiktsmessig hvis oppdragsgivere forpliktes til å benytte miljø som tildelingskriterium og vekte dette minst 30% i enhver anskaffelse. Spørsmål til forslag 3: 12. Bør bestemmelsen plasseres i forskriftens del III, eller bør bestemmelsen selv avgrense sitt virkeområde til de tilfeller der oppdragsgiver etter regelverket for øvrig er forpliktet til å angi tildelingskriterienes relative vekt? NAVs innspill: - Vi mener det er mest naturlig å plassere en rettslig forpliktelse som kun gjelder forskriftens del III, i den delen av forskriften forpliktelsen gjelder (altså i del III i dette tilfellet) 13. Kan det være uhensiktsmessig at bestemmelsen bare setter fokus på miljø som miljøkrav til ytelsen og tildelingskriterium? NAVs innspill: - Ja, NAV mener det kan være uhensiktsmessig at bestemmelsen kun fokuserer på miljø som krav til ytelsen og tildelingskriterium. For eksempel stilles kontraktsvilkår typisk hvis markedet ikke er modent enda, og at det da gis noe mer tid før oppfyllelse av kravene må foreligge. Det kan være uheldig hvis denne adgangen blir mindre synlig/ i fokus dersom bestemmelsen får den ordlyden den nå har. - Kvalifikasjonskrav kan jo også bidra positivt til utviklingen av å ivareta miljøhensyn. F.eks. hvis oppdragsgiver vet at en del av leverandørene i markedet oppfyller et miljøkrav krav, mens de resterende leverandørene i markedet ikke gjør det, vil jo dette kunne være et aktuelt krav å stille. - NAV mener at alternativ 3 bør optimaliseres for best mulig vektlegging av miljø. Da er det jo bedre om oppdragsgiverne i tillegg til dette kravet også stiller miljøkrav i flere faser, dersom det er relevant. I så fall bør det skrives i bestemmelsen at det kan i tillegg stilles miljøkrav som kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår. 14. Bør forslaget gjelde alle anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning? NAVs innspill: - Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at forslaget bør avgrenses til anskaffelser med en «ikke uvesentlig» miljøbelastning. Øvrige spørsmål: 15. Vil bruk av ulike evalueringsmetoder påvirke oppdragsgivers mulighet til å oppfyllet et krav om minimum 30 prosent vekting av miljøhensyn? I så fall, hvordan kan dette hensyntas i forskriften? NAVs innspill: - NAV har ingen innspill til dette spørsmålet. 16. Hvilke estimerte kostnader vil de ulike forslagene kunne få? NAVs innspill: - Forslag 1 og 2: NAV vurderer at det er tre grunner til at forslagene vil medføre økte kostnader. For det første må leverandørene tilpasse sine ytelser til å bli mer miljøvennlige, og en slik kostnad vil nok i stor grad bli lempet over på kundene gjennom dyrere priser. For det andre vil det bare være igjen maks 70 prosent vekt til pris og kvalitet. Når pris eller kvalitet da må vektes (vesentlig) lavere enn før, så vil leverandørene kunne øke prisene eller redusere kvaliteten uten at det trekker særlig ned i evalueringen. Forslagene vil antas i de fleste anskaffelser å føre til dyrere priser, og antakelig vesentlig dyrere priser i en del anskaffelser. For det tredje må det antas at oppdragsgiverne vil få økt ressursbruk til å gjennomføre slike nye lovpålagte oppgaver: Stille relevante miljøkrav, evaluere på disse, og følge opp etterpå i kontraktsperioden. Hvis oppdragsgiver oppstiller krav som ikke kan dokumenteres, evalueres på, og/eller følges opp etterpå i kontraktsperioden, vil det være ulovlig, jf. f.eks. den tidligere nevnte høyesterettsdommen i Fosen-saken. Økt ressursbruk hos offentlige innkjøpere vil således være en ventet og nødvendig konsekvens av lovforslaget. Nærings- og fiskeridepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
