Høringssvar fra Asker kommune - Forslag til skjerpede miljøkrav i offentlige anskaffelser
Det vises til høringsbrev og -notat av 8. desember 2022, fra Nærings- og fiskeridepartementet, hvor det fremmes forslag til endringer i forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6. Asker kommune gir i henhold til Formannskapets vedtak om anskaffelsesplattformen Bærekraftige Anskaffelser i Asker administrativt slikt høringssvar innen fristen som er 8.mars 2023.
Departementet ønsker å endre regelverket for offentlige anskaffelser slik at det støtter viktige mål som bærekraft, spesielt klima- og miljøhensyn. Høringsnotatet fremmer tre alternative forslag, som alle tar sikte på å oppstille en skjerpet plikt til å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser.
Tiltak for å gjennomføre andre av regjeringens tiltak på anskaffelsesområdet som ikke er knyttet til miljøkrav behandles ikke i denne høringen, men vil behandles i egne prosesser. Departementet oppfordrer allikevel høringsinstansene til å komme med innspill til hvordan sosial bærekraft, herunder menneskerettigheter og arbeidstakeres rettigheter kan styrkes i offentlige innkjøp. Det bes også om tilbakemelding på hvordan små- og mellomstore bedrifter kan ivaretas i offentlige innkjøp.
Asker kommune er ambisiøs i sin bærekraftsatsing og Formannskapet vedtok høsten 2022 en ny anskaffelsesplattform/strategi; Bærekraftige Anskaffelser i Asker . Kommunen ønsker å bruke sin markedsmakt og har et bevisst forhold til å sette krav som bidrar til utvikling av bærekraftig næringsliv, gunstig miljøpåvirkning og gode sosiale samfunnsforhold. Bevissthet rundt konsekvenser av alle anskaffelser innarbeides i prosesser i hele kommuneorganisasjonen. Tilgang til og prioritering av ulike virkemidler er forutsetning for å utarbeide krav som mest effektivt ivaretar hensikten, hensyntatt ulike bransjer og markeders modenhet og muligheter. Det er ikke spørsmål om krav til bærekraft skal inngå, men hvordan en kan bruke krav som er mest egnet for å ivareta en ønsket utvikling.
Kommunen skal ivareta hensynet til god konkurranse, effektiv bruk av samfunnets ressurser og bidra til en god utvikling av forbruk og leverandørløsninger. Kommunen ønsker derfor i så stor grad som mulig å benytte standarder og sette forutsigbare krav til miljøledelse, miljømerkede produkter og tjenester. I modne markeder er det hensiktsmessig å stille disse som kvalifikasjonskrav til tilbyderne, minimumskrav til ytelsen eller kontraktkrav. Der det er behov for utvikling kan kravene måtte oppstilles som tildelingskriterier eller kombinasjoner av kravstyper. For et godt resultat er det nødvendig å kjenne behov, marked, prosess og virkningen ulike krav vil ha på helheten.
Nåværende bestemmelse
Anskaffelsesforskriften § 7-9 har følgende ordlyd:
«Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser og kan stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent.»
3 alternative forslag til ny § 7-9:
Det fremmes 3 konkrete forslag til ny forskriftstekst med henvisning til FOA § 7-9. Det endelige valget tenkes innarbeidet i tilsvarende bestemmelser i forsyningsforskriften og i konsesjonskontraktforskriften.
«Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser, og skal stille miljøkrav og kriterier i anskaffelsesprosessen. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent og høyere der det er relevant.»
«Oppdragsgiveren skal ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. Offentlige oppdragsgivere skal stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen:
a) Kvalifikasjonskrav
c) Tildelingskriterium
Forslag til ny § 18-1 (3a) «På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal miljøhensyn alltid vektes minimum 30 prosent.»
Forslag til ny § 7-9:
«På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal oppdragsgiver enten stille miljøkrav til ytelsen, eller vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent. Bruken av miljøkrav og vekting av miljøhensyn kan også kombineres.»
Drøfting av forslagene
Forslag 1 er det mest radikale der oppdragsgiver pålegges å stille miljøkrav og -kriterier ved alle anskaffelser. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent eller mer der det er relevant. Slik vekting forutsetter at miljø brukes som tildelingskriterium.
Forslag 2 åpner noe mer opp ved at det fortsatt stilles som krav at det alltid skal stilles miljøkrav/kriterier, men at dette kan skje på et valgfritt trinn i anskaffelsesprosessen. Så er det også inntatt et tillegg om vekting (tildelingskriterie) der miljøbelastningen er vesentlig .
Forslag 3 åpner mest opp ved at når miljøbelastningen er vesentlig skal det enten stilles miljøkrav (minimumskrav) eller vektes miljøhensyn (tildelingskriterie). Disse kan også kombineres. Dette alternativet er det eneste hvor det ikke alltid skal stilles miljøkrav.
For å forstå forskjellene mellom alternativene må en ha en forståelse av hvordan krav på ulike stadier av anskaffelsesprosessen kan brukes og hvilken betydning dette har for valg av endelig tilbud og hvordan dette eventuelt vil sikre en ønsket miljøgevinst ved anskaffelsen.
Krav kan stilles som skal-krav (minimumskrav) til leverandørenes kvalifikasjoner, eller som kravspesifikasjon til ytelsen. Faste krav kan også stilles som kontraktsvilkår. I alle disse tilfellene er en sikret at det endelige valgte tilbudet tilfredsstiller visse ønskede krav. Dersom kravene ikke er oppfylt skal tilbudene avvises.
Dersom krav stilles som kan-krav så har tilbyder valgfrihet knyttet til både om og hvordan kravene tilbys oppfylt. Ingen tilbud blir avvist ut fra et kan-krav. Betydningen for konkurransen oppnås kun gjennom hvordan disse tilbudene evalueres i forhold til tildelingskriteriene. Det er her, og kun her, vekting kommer inn. Ved å sette vekting av pris på 70% og Miljøkrav til 30% vil forskriftskravet til konkurransen kunne være oppfylt. Men et tilbud med lav pris og ingen miljøhensyn oppfylt vil da kunne vinne en kontrakt fremfor et tilbud med høyere pris og gode miljøegenskaper. Vekting av miljøkrav/kriterier gir derfor ingen sikkerhet for at miljømålene nås og bør ikke være hovedregelen for offentlige anskaffelser.
Oppdragsgiver vil følgelig ha større sikkerhet for at ønskede miljøegenskaper knyttet til den aktuelle leveransen er ivaretatt ved å stille klare minimumskrav. I umodne markeder der miljøhensyn ikke er utviklet i særlig grad kan det være en nødløsning å innrette konkurransen med kan-krav og benytte tildelingskriterier som evalueringsmekanisme. Dette for å sikre tilbud og unngå for liten konkurranse i slike situasjoner.
Fremheving av miljøkvaliteter som ikke har egentlig verdi kan gi uttelling ved evaluering av tildelingskriterier. Slik grønnvasking kan oppstå når kravene blir mindre konkrete/objektive og overlates på tilbyders premisser å beskrive og må vurderes skjønnsmessig.
Et krav om at det i alle anskaffelser skal stilles miljøkrav vil kunne være unaturlig ettersom det også finnes ytelser som ikke har negativ innvirkning på miljø-/klimaforhold og der miljøegenskaper ikke kan knyttes til ytelsen.
Oppsummering og anbefaling med hensyn til alternativene
Krav om at miljø alltid skal vektes, innebærer at miljø knyttes til tildelingskriterier og blir dermed en mer åpen og variabel faktor. Dette kan gi mindre sikkerhet for at miljøkrav oppfylles fordi lav pris kan konkurrere ut leveranser/tilbud med høy (ønsket) miljøprofil.
Det foreligger også en økt risiko for såkalt «grønnvasking» av leverandørtilbud når kravene blir mindre objektive og overlates på tilbyders premisser.
Faste, målbare krav vil være å foretrekke i alle situasjoner der det er mulig å stille slike krav.
Kompetente innkjøpere bør få tillit til å innrette konkurransene slik at bærekraftsmålene oppnås mest effektivt. Dette sikres ved å skaffe seg innsikt i, gjøre nødvendige tilpasninger til de aktuelle markeder og være med på utviklingen. En ytterligere utvikling av måling av bærekraftsbidrag og økt standardisering av krav og kriterier vil også medvirke til bedre krav og evalueringer samt at riktig retning for økt modenhet i markedene vil styrkes.
Forslag 3 er tydelig på at miljøkrav og miljøhensyn skal ivaretas der det er mulighet for miljøbelastning, men gir samtidig nødvendig handlingsrom for oppdragsgiver til å innrette konkurransen slik at dette kan skje effektivt ved at alle virkemidler knyttet til krav og kriterier kan vurderes som en helhet. Dette alternativet er derfor anbefalt fra Asker kommune.
Innspill til hvordan sosial bærekraft, herunder menneskerettigheter og arbeidstakeres rettigheter kan styrkes i offentlige innkjøp
Anskaffelsesplattformen Bærekraftige Anskaffelser i Asker likestiller miljømessig-, sosial- og økonomisk bærekraft. I planlegging og innretting av anskaffelsene skal alle disse dimensjonene ivaretas. Krav og uttelling på disse behandles metodisk likt, men må tilpasses til aktuell situasjon.
Tilbakemelding på hvordan små- og mellomstore bedrifter kan ivaretas i offentlige innkjøp
Regelverket setter krav til fri konkurranse og tilgang til at tilbydere likeverdig kan konkurrere over kommune og landegrenser om offentlige leveranser. Allikevel kan kommunen aktivt tilrettelegge og gi økt mulighet for at også små/mellomstore bedrifter og lokale bedrifter kan delta i konkurransene. Dette innebærer også å legge bedre til rette for at nystartede, oppstarts- og innovasjonsbedrifter kan delta. Å bidra til utvikling av leverandørmarkedene lokalt, regionalt og nasjonalt gir økt konkurransekraft som igjen gir bedre tilbud til kommunen.
Detaljerte spørsmål til høringsinstansene
Departementet ber særlig om høringsinstansenes syn på følgende spørsmål:
Overordnede spørsmål:
1. Hvilket av forslagene i kapittel 5 er best egnet til å fremme klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser ut fra et kost-nytte perspektiv? Vurderingen bør blant annet ta opp i seg muligheten til også å nå andre mål for offentlige anskaffelser som er omtalt i Hurdalplattformen, for eksempel hensynet til at små og mellomstore bedrifter skal kunne konkurrere om anbud.
Svar: Forslag 3 er tydelig på at miljøkrav og miljøhensyn skal ivaretas der det er mulighet for miljøbelastning, men gir samtidig nødvendig handlingsrom for oppdragsgiver til å innrette konkurransen slik at dette kan skje effektivt ved at alle virkemidler knyttet til krav og kriterier kan vurderes. Dette alternativet er derfor klart anbefalt fra Asker kommune.
2. Hvordan kan miljøkrav dokumenteres? Bør dokumentasjon av miljøkrav standardiseres i regelverket, eller bør det i regelverk og veiledning pekes på anerkjente metoder og verktøy?
Svar: Utvikling av bærekraftige løsninger skjer raskt og det kan være konserverende å stille konkrete krav direkte i regelverket. Utvikling av omforente standarder er allikevel ønskelig, og dette bør inntas i opplæring, veiledning og nasjonale verktøyressurser som raskere kan oppdateres.
Miljømerking og miljøsertifisering er forenklinger som gir flere oppdragsgivere mulighet til å stille gode miljøkrav og tilbydere mulighet til å satse i retning av etterspurte krav.
Spørsmål til forslag 1:
3. Bør forslagets andre punktum flyttes ut av § 7-9, og inntas i de deler av forskriften som kravet skal gjelde for? Eller bør virkeområdet angis i § 7-9?
Svar: Tas inn konkret der det gjelder (om dette skal med).
4. Bør det innføres et unntak for helt spesielle tilfeller, og er det hensiktsmessig at bruk av unntaket medfører krav om å omtale dette i protokollen?
Svar: Vi ser flere situasjoner der det ikke bør benyttes krav om bruk av tildelingskriterier for miljøkrav. Krav om protokollering kun dersom miljøkrav overhodet ikke benyttes.
5. Hva er eventuelt andre relevante avgrensninger enn «uforholdsmessige kostnader» for å bestemme anvendelsesområdet til en eventuell unntakshjemmel?
Svar: Dersom miljøhensyn ikke er relevant for anskaffelsen, ikke kan knyttes til varen/tjenesten på en god måte. Eller at evaluering blir vilkårlig.
6. Vil en forskriftsbestemmelse som spesifikt stiller krav til minst 30 prosent vekting av miljø kreve lovendring?
Svar: Dette må departementets lovavdeling vurdere, men en forskriftsbestemmelse vil være enklere å endre når praksis viser at det er behov for endring.
7. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b? Side 5 av 27
Svar: Det er ikke hensiktsmessig med en bestemmelse som stenger for at anskaffelser kan avgjøres på pris eller laveste kostnad. I mange situasjoner vil en kunne oppnå ønsket miljøgevinst ved å sette strenge krav andre steder i anskaffelsesprosessen, som kvalifikasjonskrav, minimumskrav eller kontraktkrav.
8. Hvilke tilfeller vil være uforholdsmessig å vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent?
Svar: I alle konkurranser der det er mulig å sette konkrete minimumskrav eller andre faste krav vil disse kunne få relativt mindre betydning dersom de må flyttes til tildelingskriterier og ikke samtidig kan benyttes som absolutte krav. Som tildelingskriterier blir tilhørigheten til intensjonen mindre konkret, vag og uforpliktende. Svært lav pris vil kunne trumfe miljøkriterier og føre til at tilbud med lavere miljøgevinst må velges.
Spørsmål til forslag 2:
9. Er det andre bedre egnede måter å identifisere områder som bør være omfattet av en vektingsregel som foreslått i forslag 2?
Svar: Krav om vekting viser igjen til at det må benyttes tildelingskriterier. Forslag 2 uten tillegget om ny §18-1 (3a) vil være et mer anvendelig forslag.
Å avgjøre om en miljøbelastning vil være vesentlig eller uvesentlig er beheftet med utøvelse av skjønn som vil kunne praktiseres svært ulikt. Å overlate dette til oppdragsgivers frie skjønn vil kunne være effektivt dersom en fritt kan velge å sette miljøkrav i enhver form. Samtidig vil de anskaffelser som åpenbart kan gi miljøbelastning kunne svekkes ved kravet om at det da må benyttes formen tildelingskriterie, ref. vår besvarelse av spørsmål 8.
Vi ser ikke per i dag en god, objektiv måte å identifisere en grense for grad av miljøbelastning. Dette vil uansett ikke være statisk, men endres i takt med kunnskap og teknologisk utvikling.
10. Bør forslagets vektingsregel gjelde alle del III-anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning?
Svar: Se svar på spørsmål 9 når det gjelder definisjonsproblemet med vesentlighetsgrad. Stor økonomisk verdi (del III) betyr ikke at anskaffelsen nødvendigvis påvirker miljøet. En slik generell regel bør derfor ikke innføres. Se vår besvarelse av spørsmål 8 om forholdet mellom pris og miljøkriterier. Her vil sammenhengen også kunne være motsatt - høy pris kan reddes av å være best på et vektet miljøkriterie. Dette miljøkriteriet kan ha vag tilknytning og gi liten reell gevinst, mens prisen for ytelsen kan bli unødvendig dyr for samfunnet.
11. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b?
Svar: Nei, samme som besvarelse av spørsmål 7.
Det er ikke hensiktsmessig med en bestemmelse som stenger for at anskaffelser kan avgjøres på pris eller laveste kostnad. I mange situasjoner vil en kunne oppnå ønsket miljøgevinst ved å sette strenge krav andre steder i anskaffelsesprosessen, som kvalifikasjonskrav, minimumskrav eller kontraktkrav.
Spørsmål til forslag 3:
12. Bør bestemmelsen plasseres i forskriftens del III, eller bør bestemmelsen selv avgrense sitt virkeområde til de tilfeller der oppdragsgiver etter regelverket for øvrig er forpliktet til å angi tildelingskriterienes relative vekt?
Svar: § 7-9 har allerede i dag en generell anvendelig bestemmelse for at oppdragsgiver skal legge vekt på å minimere miljøbelastning og fremme klimavennlige løsninger. Bestemmelsen åpner for at det kan stilles miljøkrav og kriterier der det er relevant mm .
Valg av kravtype og vekting kan ut fra dette ivaretas hensiktsmessig i alle deler av forskriften. Forskjellen mellom nåværende tekst og forslag 3 er i hovedsak at kan stille krav endres til skal . Ut over dette kommer utfordringene med definisjon av vesentlighetsgrad knyttet til miljøbelastning.
Et eventuelt krav om minimum 30% vekting av miljø bør kun gjelde der oppdragsgiver er forpliktet til å angi den relative vektingen. Virkeområdet bør komme frem av bestemmelsen.
13. Kan det være uhensiktsmessig at bestemmelsen bare setter fokus på miljø som miljøkrav til ytelsen og tildelingskriterium ?
Svar: Miljøkrav vil i denne sammenheng forstås som kvalifikasjonskrav, minimumskrav til kravspesifikasjon eller som kontraktsvilkår. Dette kan utdypes i senere veiledning. Hovedskillet går mellom krav og tildelingskriterium, og dette kommer frem av forslaget til bestemmelse.
Alternativt kan opplistingen i forslag 2 (punktene a-d) benyttes i bestemmelsen.
Et annet forhold er at begrepet Miljø kan oppfattes vidt og ikke nødvendigvis entydig knyttet til et avgrenset område som f.eks. grønn omstilling.
14. Bør forslaget gjelde alle anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning ?
Se svar på spørsmål 10.
15. Vil bruk av ulike evalueringsmetoder påvirke oppdragsgivers mulighet til å oppfyllet et krav om minimum 30 prosent vekting av miljøhensyn? I så fall, hvordan kan dette hensyntas i forskriften?
Ulike tradisjonelle evalueringsmetoder vil antagelig ikke gi vesentlige forskjeller. Den nye modellen om prissetting av kvalitet vil kunne gi større utslag, men dette har vi til nå liten erfaring med.
16. Hvilke estimerte kostnader vil de ulike forslagene kunne få?
Dette er et meget omfattende spørsmål og en slik beregning krever et stort utredningsarbeid. Både volum, type kriterier og valgte tiltak vil variere enormt.
Her må det både skilles mellom på den ene siden merkostnader knyttet direkte til anskaffelsesprosessen for oppdragsgiver og tilbydere (transaksjonskost) og på den andre siden mulige kostnader for tilbydere knyttet til å tilfredsstille kvalifikasjonskrav, minimumskrav/kontraktskrav og eventuelle tildelingskriterier. I tillegg kommer ulike kostnader knyttet til kontraktsoppfølging ved de ulike alternativene.
Det økonomiske spennet, og usikkerheten, vil kunne være svært stort dersom en benytter åpne tildelingskriterier og ikke baserer seg på standarder og konkrete parametre.
Krav til for eksempel kvalifisering ved å ha et miljøledelsessystem vil også kunne ha svært ulik kostnad for den enkelte tilbyder avhengig av ambisjon. I dag likestilles Miljøfyrtårn, Emas og ISO. Kostnadene ved sertifisering er nok svært forskjellig for disse 3 og også betinget av virksomhetens størrelse.
En vurdering av potensielle kostnader ved ulike alternativer bør inngå i planlegging og innretting av den enkelte anskaffelse. Dette tilsier også at oppdragsgiver bør kunne velge det mest hensiktsmessige alternativet blant flere muligheter.
Det vises til høringsbrev og -notat av 8. desember 2022, fra Nærings- og fiskeridepartementet, hvor det fremmes forslag til endringer i forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6. Asker kommune gir i henhold til Formannskapets vedtak om anskaffelsesplattformen Bærekraftige Anskaffelser i Asker administrativt slikt høringssvar innen fristen som er 8.mars 2023.
Departementet ønsker å endre regelverket for offentlige anskaffelser slik at det støtter viktige mål som bærekraft, spesielt klima- og miljøhensyn. Høringsnotatet fremmer tre alternative forslag, som alle tar sikte på å oppstille en skjerpet plikt til å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser.
Tiltak for å gjennomføre andre av regjeringens tiltak på anskaffelsesområdet som ikke er knyttet til miljøkrav behandles ikke i denne høringen, men vil behandles i egne prosesser. Departementet oppfordrer allikevel høringsinstansene til å komme med innspill til hvordan sosial bærekraft, herunder menneskerettigheter og arbeidstakeres rettigheter kan styrkes i offentlige innkjøp. Det bes også om tilbakemelding på hvordan små- og mellomstore bedrifter kan ivaretas i offentlige innkjøp.
Asker kommune er ambisiøs i sin bærekraftsatsing og Formannskapet vedtok høsten 2022 en ny anskaffelsesplattform/strategi; Bærekraftige Anskaffelser i Asker . Kommunen ønsker å bruke sin markedsmakt og har et bevisst forhold til å sette krav som bidrar til utvikling av bærekraftig næringsliv, gunstig miljøpåvirkning og gode sosiale samfunnsforhold. Bevissthet rundt konsekvenser av alle anskaffelser innarbeides i prosesser i hele kommuneorganisasjonen. Tilgang til og prioritering av ulike virkemidler er forutsetning for å utarbeide krav som mest effektivt ivaretar hensikten, hensyntatt ulike bransjer og markeders modenhet og muligheter. Det er ikke spørsmål om krav til bærekraft skal inngå, men hvordan en kan bruke krav som er mest egnet for å ivareta en ønsket utvikling.
Kommunen skal ivareta hensynet til god konkurranse, effektiv bruk av samfunnets ressurser og bidra til en god utvikling av forbruk og leverandørløsninger. Kommunen ønsker derfor i så stor grad som mulig å benytte standarder og sette forutsigbare krav til miljøledelse, miljømerkede produkter og tjenester. I modne markeder er det hensiktsmessig å stille disse som kvalifikasjonskrav til tilbyderne, minimumskrav til ytelsen eller kontraktkrav. Der det er behov for utvikling kan kravene måtte oppstilles som tildelingskriterier eller kombinasjoner av kravstyper. For et godt resultat er det nødvendig å kjenne behov, marked, prosess og virkningen ulike krav vil ha på helheten.
Nåværende bestemmelse
Anskaffelsesforskriften § 7-9 har følgende ordlyd:
«Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser og kan stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent.»
3 alternative forslag til ny § 7-9:
Det fremmes 3 konkrete forslag til ny forskriftstekst med henvisning til FOA § 7-9. Det endelige valget tenkes innarbeidet i tilsvarende bestemmelser i forsyningsforskriften og i konsesjonskontraktforskriften.
«Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser, og skal stille miljøkrav og kriterier i anskaffelsesprosessen. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent og høyere der det er relevant.»
«Oppdragsgiveren skal ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. Offentlige oppdragsgivere skal stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen:
a) Kvalifikasjonskrav
c) Tildelingskriterium
Forslag til ny § 18-1 (3a) «På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal miljøhensyn alltid vektes minimum 30 prosent.»
Forslag til ny § 7-9:
«På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal oppdragsgiver enten stille miljøkrav til ytelsen, eller vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent. Bruken av miljøkrav og vekting av miljøhensyn kan også kombineres.»
Drøfting av forslagene
Forslag 1 er det mest radikale der oppdragsgiver pålegges å stille miljøkrav og -kriterier ved alle anskaffelser. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent eller mer der det er relevant. Slik vekting forutsetter at miljø brukes som tildelingskriterium.
Forslag 2 åpner noe mer opp ved at det fortsatt stilles som krav at det alltid skal stilles miljøkrav/kriterier, men at dette kan skje på et valgfritt trinn i anskaffelsesprosessen. Så er det også inntatt et tillegg om vekting (tildelingskriterie) der miljøbelastningen er vesentlig .
Forslag 3 åpner mest opp ved at når miljøbelastningen er vesentlig skal det enten stilles miljøkrav (minimumskrav) eller vektes miljøhensyn (tildelingskriterie). Disse kan også kombineres. Dette alternativet er det eneste hvor det ikke alltid skal stilles miljøkrav.
For å forstå forskjellene mellom alternativene må en ha en forståelse av hvordan krav på ulike stadier av anskaffelsesprosessen kan brukes og hvilken betydning dette har for valg av endelig tilbud og hvordan dette eventuelt vil sikre en ønsket miljøgevinst ved anskaffelsen.
Krav kan stilles som skal-krav (minimumskrav) til leverandørenes kvalifikasjoner, eller som kravspesifikasjon til ytelsen. Faste krav kan også stilles som kontraktsvilkår. I alle disse tilfellene er en sikret at det endelige valgte tilbudet tilfredsstiller visse ønskede krav. Dersom kravene ikke er oppfylt skal tilbudene avvises.
Dersom krav stilles som kan-krav så har tilbyder valgfrihet knyttet til både om og hvordan kravene tilbys oppfylt. Ingen tilbud blir avvist ut fra et kan-krav. Betydningen for konkurransen oppnås kun gjennom hvordan disse tilbudene evalueres i forhold til tildelingskriteriene. Det er her, og kun her, vekting kommer inn. Ved å sette vekting av pris på 70% og Miljøkrav til 30% vil forskriftskravet til konkurransen kunne være oppfylt. Men et tilbud med lav pris og ingen miljøhensyn oppfylt vil da kunne vinne en kontrakt fremfor et tilbud med høyere pris og gode miljøegenskaper. Vekting av miljøkrav/kriterier gir derfor ingen sikkerhet for at miljømålene nås og bør ikke være hovedregelen for offentlige anskaffelser.
Oppdragsgiver vil følgelig ha større sikkerhet for at ønskede miljøegenskaper knyttet til den aktuelle leveransen er ivaretatt ved å stille klare minimumskrav. I umodne markeder der miljøhensyn ikke er utviklet i særlig grad kan det være en nødløsning å innrette konkurransen med kan-krav og benytte tildelingskriterier som evalueringsmekanisme. Dette for å sikre tilbud og unngå for liten konkurranse i slike situasjoner.
Fremheving av miljøkvaliteter som ikke har egentlig verdi kan gi uttelling ved evaluering av tildelingskriterier. Slik grønnvasking kan oppstå når kravene blir mindre konkrete/objektive og overlates på tilbyders premisser å beskrive og må vurderes skjønnsmessig.
Et krav om at det i alle anskaffelser skal stilles miljøkrav vil kunne være unaturlig ettersom det også finnes ytelser som ikke har negativ innvirkning på miljø-/klimaforhold og der miljøegenskaper ikke kan knyttes til ytelsen.
Oppsummering og anbefaling med hensyn til alternativene
Krav om at miljø alltid skal vektes, innebærer at miljø knyttes til tildelingskriterier og blir dermed en mer åpen og variabel faktor. Dette kan gi mindre sikkerhet for at miljøkrav oppfylles fordi lav pris kan konkurrere ut leveranser/tilbud med høy (ønsket) miljøprofil.
Det foreligger også en økt risiko for såkalt «grønnvasking» av leverandørtilbud når kravene blir mindre objektive og overlates på tilbyders premisser.
Faste, målbare krav vil være å foretrekke i alle situasjoner der det er mulig å stille slike krav.
Kompetente innkjøpere bør få tillit til å innrette konkurransene slik at bærekraftsmålene oppnås mest effektivt. Dette sikres ved å skaffe seg innsikt i, gjøre nødvendige tilpasninger til de aktuelle markeder og være med på utviklingen. En ytterligere utvikling av måling av bærekraftsbidrag og økt standardisering av krav og kriterier vil også medvirke til bedre krav og evalueringer samt at riktig retning for økt modenhet i markedene vil styrkes.
Forslag 3 er tydelig på at miljøkrav og miljøhensyn skal ivaretas der det er mulighet for miljøbelastning, men gir samtidig nødvendig handlingsrom for oppdragsgiver til å innrette konkurransen slik at dette kan skje effektivt ved at alle virkemidler knyttet til krav og kriterier kan vurderes som en helhet. Dette alternativet er derfor anbefalt fra Asker kommune.
Innspill til hvordan sosial bærekraft, herunder menneskerettigheter og arbeidstakeres rettigheter kan styrkes i offentlige innkjøp
Anskaffelsesplattformen Bærekraftige Anskaffelser i Asker likestiller miljømessig-, sosial- og økonomisk bærekraft. I planlegging og innretting av anskaffelsene skal alle disse dimensjonene ivaretas. Krav og uttelling på disse behandles metodisk likt, men må tilpasses til aktuell situasjon.
Tilbakemelding på hvordan små- og mellomstore bedrifter kan ivaretas i offentlige innkjøp
Regelverket setter krav til fri konkurranse og tilgang til at tilbydere likeverdig kan konkurrere over kommune og landegrenser om offentlige leveranser. Allikevel kan kommunen aktivt tilrettelegge og gi økt mulighet for at også små/mellomstore bedrifter og lokale bedrifter kan delta i konkurransene. Dette innebærer også å legge bedre til rette for at nystartede, oppstarts- og innovasjonsbedrifter kan delta. Å bidra til utvikling av leverandørmarkedene lokalt, regionalt og nasjonalt gir økt konkurransekraft som igjen gir bedre tilbud til kommunen.
Detaljerte spørsmål til høringsinstansene
Departementet ber særlig om høringsinstansenes syn på følgende spørsmål:
Overordnede spørsmål:
1. Hvilket av forslagene i kapittel 5 er best egnet til å fremme klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser ut fra et kost-nytte perspektiv? Vurderingen bør blant annet ta opp i seg muligheten til også å nå andre mål for offentlige anskaffelser som er omtalt i Hurdalplattformen, for eksempel hensynet til at små og mellomstore bedrifter skal kunne konkurrere om anbud.
Svar: Forslag 3 er tydelig på at miljøkrav og miljøhensyn skal ivaretas der det er mulighet for miljøbelastning, men gir samtidig nødvendig handlingsrom for oppdragsgiver til å innrette konkurransen slik at dette kan skje effektivt ved at alle virkemidler knyttet til krav og kriterier kan vurderes. Dette alternativet er derfor klart anbefalt fra Asker kommune.
2. Hvordan kan miljøkrav dokumenteres? Bør dokumentasjon av miljøkrav standardiseres i regelverket, eller bør det i regelverk og veiledning pekes på anerkjente metoder og verktøy?
Svar: Utvikling av bærekraftige løsninger skjer raskt og det kan være konserverende å stille konkrete krav direkte i regelverket. Utvikling av omforente standarder er allikevel ønskelig, og dette bør inntas i opplæring, veiledning og nasjonale verktøyressurser som raskere kan oppdateres.
Miljømerking og miljøsertifisering er forenklinger som gir flere oppdragsgivere mulighet til å stille gode miljøkrav og tilbydere mulighet til å satse i retning av etterspurte krav.
Spørsmål til forslag 1:
3. Bør forslagets andre punktum flyttes ut av § 7-9, og inntas i de deler av forskriften som kravet skal gjelde for? Eller bør virkeområdet angis i § 7-9?
Svar: Tas inn konkret der det gjelder (om dette skal med).
4. Bør det innføres et unntak for helt spesielle tilfeller, og er det hensiktsmessig at bruk av unntaket medfører krav om å omtale dette i protokollen?
Svar: Vi ser flere situasjoner der det ikke bør benyttes krav om bruk av tildelingskriterier for miljøkrav. Krav om protokollering kun dersom miljøkrav overhodet ikke benyttes.
5. Hva er eventuelt andre relevante avgrensninger enn «uforholdsmessige kostnader» for å bestemme anvendelsesområdet til en eventuell unntakshjemmel?
Svar: Dersom miljøhensyn ikke er relevant for anskaffelsen, ikke kan knyttes til varen/tjenesten på en god måte. Eller at evaluering blir vilkårlig.
6. Vil en forskriftsbestemmelse som spesifikt stiller krav til minst 30 prosent vekting av miljø kreve lovendring?
Svar: Dette må departementets lovavdeling vurdere, men en forskriftsbestemmelse vil være enklere å endre når praksis viser at det er behov for endring.
7. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b? Side 5 av 27
Svar: Det er ikke hensiktsmessig med en bestemmelse som stenger for at anskaffelser kan avgjøres på pris eller laveste kostnad. I mange situasjoner vil en kunne oppnå ønsket miljøgevinst ved å sette strenge krav andre steder i anskaffelsesprosessen, som kvalifikasjonskrav, minimumskrav eller kontraktkrav.
8. Hvilke tilfeller vil være uforholdsmessig å vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent?
Svar: I alle konkurranser der det er mulig å sette konkrete minimumskrav eller andre faste krav vil disse kunne få relativt mindre betydning dersom de må flyttes til tildelingskriterier og ikke samtidig kan benyttes som absolutte krav. Som tildelingskriterier blir tilhørigheten til intensjonen mindre konkret, vag og uforpliktende. Svært lav pris vil kunne trumfe miljøkriterier og føre til at tilbud med lavere miljøgevinst må velges.
Spørsmål til forslag 2:
9. Er det andre bedre egnede måter å identifisere områder som bør være omfattet av en vektingsregel som foreslått i forslag 2?
Svar: Krav om vekting viser igjen til at det må benyttes tildelingskriterier. Forslag 2 uten tillegget om ny §18-1 (3a) vil være et mer anvendelig forslag.
Å avgjøre om en miljøbelastning vil være vesentlig eller uvesentlig er beheftet med utøvelse av skjønn som vil kunne praktiseres svært ulikt. Å overlate dette til oppdragsgivers frie skjønn vil kunne være effektivt dersom en fritt kan velge å sette miljøkrav i enhver form. Samtidig vil de anskaffelser som åpenbart kan gi miljøbelastning kunne svekkes ved kravet om at det da må benyttes formen tildelingskriterie, ref. vår besvarelse av spørsmål 8.
Vi ser ikke per i dag en god, objektiv måte å identifisere en grense for grad av miljøbelastning. Dette vil uansett ikke være statisk, men endres i takt med kunnskap og teknologisk utvikling.
10. Bør forslagets vektingsregel gjelde alle del III-anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning?
Svar: Se svar på spørsmål 9 når det gjelder definisjonsproblemet med vesentlighetsgrad. Stor økonomisk verdi (del III) betyr ikke at anskaffelsen nødvendigvis påvirker miljøet. En slik generell regel bør derfor ikke innføres. Se vår besvarelse av spørsmål 8 om forholdet mellom pris og miljøkriterier. Her vil sammenhengen også kunne være motsatt - høy pris kan reddes av å være best på et vektet miljøkriterie. Dette miljøkriteriet kan ha vag tilknytning og gi liten reell gevinst, mens prisen for ytelsen kan bli unødvendig dyr for samfunnet.
11. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b?
Svar: Nei, samme som besvarelse av spørsmål 7.
Det er ikke hensiktsmessig med en bestemmelse som stenger for at anskaffelser kan avgjøres på pris eller laveste kostnad. I mange situasjoner vil en kunne oppnå ønsket miljøgevinst ved å sette strenge krav andre steder i anskaffelsesprosessen, som kvalifikasjonskrav, minimumskrav eller kontraktkrav.
Spørsmål til forslag 3:
12. Bør bestemmelsen plasseres i forskriftens del III, eller bør bestemmelsen selv avgrense sitt virkeområde til de tilfeller der oppdragsgiver etter regelverket for øvrig er forpliktet til å angi tildelingskriterienes relative vekt?
Svar: § 7-9 har allerede i dag en generell anvendelig bestemmelse for at oppdragsgiver skal legge vekt på å minimere miljøbelastning og fremme klimavennlige løsninger. Bestemmelsen åpner for at det kan stilles miljøkrav og kriterier der det er relevant mm .
Valg av kravtype og vekting kan ut fra dette ivaretas hensiktsmessig i alle deler av forskriften. Forskjellen mellom nåværende tekst og forslag 3 er i hovedsak at kan stille krav endres til skal . Ut over dette kommer utfordringene med definisjon av vesentlighetsgrad knyttet til miljøbelastning.
Et eventuelt krav om minimum 30% vekting av miljø bør kun gjelde der oppdragsgiver er forpliktet til å angi den relative vektingen. Virkeområdet bør komme frem av bestemmelsen.
13. Kan det være uhensiktsmessig at bestemmelsen bare setter fokus på miljø som miljøkrav til ytelsen og tildelingskriterium ?
Svar: Miljøkrav vil i denne sammenheng forstås som kvalifikasjonskrav, minimumskrav til kravspesifikasjon eller som kontraktsvilkår. Dette kan utdypes i senere veiledning. Hovedskillet går mellom krav og tildelingskriterium, og dette kommer frem av forslaget til bestemmelse.
Alternativt kan opplistingen i forslag 2 (punktene a-d) benyttes i bestemmelsen.
Et annet forhold er at begrepet Miljø kan oppfattes vidt og ikke nødvendigvis entydig knyttet til et avgrenset område som f.eks. grønn omstilling.
14. Bør forslaget gjelde alle anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning ?
Se svar på spørsmål 10.
15. Vil bruk av ulike evalueringsmetoder påvirke oppdragsgivers mulighet til å oppfyllet et krav om minimum 30 prosent vekting av miljøhensyn? I så fall, hvordan kan dette hensyntas i forskriften?
Ulike tradisjonelle evalueringsmetoder vil antagelig ikke gi vesentlige forskjeller. Den nye modellen om prissetting av kvalitet vil kunne gi større utslag, men dette har vi til nå liten erfaring med.
16. Hvilke estimerte kostnader vil de ulike forslagene kunne få?
Dette er et meget omfattende spørsmål og en slik beregning krever et stort utredningsarbeid. Både volum, type kriterier og valgte tiltak vil variere enormt.
Her må det både skilles mellom på den ene siden merkostnader knyttet direkte til anskaffelsesprosessen for oppdragsgiver og tilbydere (transaksjonskost) og på den andre siden mulige kostnader for tilbydere knyttet til å tilfredsstille kvalifikasjonskrav, minimumskrav/kontraktskrav og eventuelle tildelingskriterier. I tillegg kommer ulike kostnader knyttet til kontraktsoppfølging ved de ulike alternativene.
Det økonomiske spennet, og usikkerheten, vil kunne være svært stort dersom en benytter åpne tildelingskriterier og ikke baserer seg på standarder og konkrete parametre.
Krav til for eksempel kvalifisering ved å ha et miljøledelsessystem vil også kunne ha svært ulik kostnad for den enkelte tilbyder avhengig av ambisjon. I dag likestilles Miljøfyrtårn, Emas og ISO. Kostnadene ved sertifisering er nok svært forskjellig for disse 3 og også betinget av virksomhetens størrelse.
En vurdering av potensielle kostnader ved ulike alternativer bør inngå i planlegging og innretting av den enkelte anskaffelse. Dette tilsier også at oppdragsgiver bør kunne velge det mest hensiktsmessige alternativet blant flere muligheter.