Meteorologisk institutt

Til Nærings- og fiskeridepartementet

Sjefsjurist Anne Cecilie L. Bondy]

Dette høringssvaret inneholder svar fra to perspektiv:

METs praktiske tilnærming, erfaring med miljøkrav og forslag for praktisk gjennomføring

Juridisk vurdering av forslaget

Meteorologisk institutt har satset på å få flere miljøkrav inn i våre anskaffelser, og prøvd ut en mer sentralisert gjennomføring for å øke støtten til innkjøpere hos oss. Det betyr at innkjøpere har fått praktisk hjelp av innkjøpsrådgiver til å utforme miljøkrav. Det krever en ekstra innsats, men vår erfaring er at innkjøpere blir mer positive til miljøkrav når de får god støtte i utforming av disse.

Det vi har erfart er at miljøkrav ofte må lages fra grunnen av i anskaffelser, og at den enkelte innkjøper trenger støtte i utformingen av disse. Vi må undersøke hvilke krav som kan være relevante, om den spesifikke bransjen er klar for det som et krav, eller om det kan fungere som et tildelingskriterium for ikke å ødelegge konkurransen. MET erfarer at det er lite praktisk veiledning å finne og at vi forsøker å sette krav vi håper treffer godt.

MET er med i flere anskaffelsesnettverk, og ut fra det vi er kjent med oppleves miljøkrav vanskelig av bl.a. følgende to årsaker:

Oppsummert så skjønner innkjøpere hensikten med loven, de skjønner bare ikke hvordan de skal gjøre det i praksis. Det er derfor vanskelig å se at en skjerping og vanskeliggjøring av lovverket vil løse problemet særlig i etater med få ressurser og en desentralisert innkjøpsmodell.

I MET har vi satt sammen tverrfaglige team i utvalgte anskaffelser som trengte mer støtte. Dette innebærer at innkjøper og innkjøpsrådgiver samarbeider om konkurransegrunnlaget. Innkjøper får hjelp til å identifisere miljøaspekt og til gjennomføring av markedsundersøkelser. Vår erfaring er at innkjøpere er positive til å ta med miljøkrav når de får hjelp til å utforme dem, og leverandørene er også positive fordi de kan påvirke med å forbedre kvaliteten på utlysningen.

Vi mener det er helt konkrete ting som trengs for å bli gode på miljøkrav i anskaffelser:

Meteorologisk institutt støtter arbeidet med å bruke offentlige anskaffelser som et virkemiddel for å begrense skadelige miljøpåvirkning, og å tilrettelegge for miljøvennlige løsninger. Vi vil understreke at deres funn i kapittel 4 i høringsnotatet tilsier at man må ta grep for å nå målsetningene på klimaområdet, noe vi stiller oss bak.

Vi tror imidlertid ikke at denne forskriftsendringen er den eneste løsningen for å nå dette målet, men det vil sende et tydelig signal, og vil derfor være et viktig skritt i riktig retning.

Før vi går nærmere inn på de ulike alternativene som er presentert til ny lov- og forskriftstekst, vil vi gi noen overordnede betraktninger om vi mener er viktige å ha med seg når dere skal vurdere implementeringen av dette.

For det første bør det vurderes om dette er innenfor formålsparagrafen til anskaffelsesregelverket, eller om denne endres. Vi er usikre på hvor vidt man tolker bestemmelsen "effektiv bruk av samfunnets ressurser", men man kan lett tenke seg at å vekte miljø 30% vil føre til dyrere anskaffelser. Slik det fremstår, er anskaffelsesregelverket grunnleggende merkantilt, og bør også være det. Slik vi ser det er miljøkrav et utenforliggende hensyn i så måte, og bør langt på vei reguleres i et eget regelverk, slik det er løst for menneskerettigheter, lønns- og arbeidsvilkår, HMS, eller ivaretakelse av små og mellomstore bedrifter. Dette er eksempler på områder som har stor innvirkning på mange anskaffelser, men hvor reglene ikke er direkte implementert i anskaffelsesregelverket. Slik regelverket er oppbygget, fremstår det som en litt halvveis løsning å gi et særområde en så tydelig plass i anskaffelsesregelverket, når man i praksis er nødt til å veie miljøhensyn mot andre også viktige områder. En langt bedre løsning ville vært å lage en egen forskrift hvis hensikt var nettopp å bidra til at det offentlige gjorde mer miljøvennlige anskaffelser. Man kunne da også laget mye mer konkrete og tydelige bestemmelser for områder hvor miljøavtrykket er stort.

For det andre er uttrykket miljøkrav i forslaget lite definert. Å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger tilfører ikke mye konkret. Konsekvensen av å ikke ha en tydelig definisjon i en paragraf med så stor innvirkning på tildelingskriterienes vekt, er at man legger definisjonsmakten til innkjøperne, og regner med at de vil finne gode definisjoner. I praksis vil man risikere at innkjøpere finne miljøkrav som dekkes av definisjonen, men som ikke er effektive løsninger i praksis. Å finne virkningsfulle miljøkrav er i mange tilfeller veldig utfordrende, og det bør utredes om dette kan gjøres på en bedre måte enn å overlate det til den enkelte innkjøper.

Vi kommer da til det tredje poenget, nemlig treffsikkerheten og virkningsgraden av regelendringen. Når innholdet og definisjonene i bestemmelsen er såpass vag, vil mange oppfatte bestemmelsen som en politisk programerklæring. Dette er ikke uvanlig og ikke nødvendigvis galt, men når bestemmelsen samtidig innskrenker handlingsfriheten i regelverket, må man vurdere om det finnes utilsiktede virkninger. Slik vi ser det er det fare for at man utvikler metoder for å unngå problemstillingen, eller i verste fall bruke skjønnsmessige kriterier som begrenser forutberegneligheten i konkurransen.

Et siste poeng er rettsanvendelsen i slike saker. Det vil kunne være utfordrende å ta stilling til begreper som er så skjønnsmessig utformet og så vidtrekkende. Selv om en av hensiktene i forslaget er å unngå unødig konflikt, må man anta at det vil kunne bli betydelig konflikt i et så lite definert og gjennomarbeidet regelverk.

Endelig er vi også opptatt av at bestemmelsene skal reflektere bredden av de saker som regelverket om offentlige anskaffelser er ment å dekke. Når regjeringen har bestemt å stramme inn regelverket på dette området, må man samtidig sikre at løsningene ikke på den andre siden er en hemsko for de anskaffelsesprosessene som har liten eller ingen miljøpåvirkning, jf. effektivitetsprinsippet i anskaffelseslovens §1. Som eksempel foretar Meteorologisk institutt endel anskaffelser av konsulenttjenester og kjøp av lisenser som vi ikke kan se kan forenes med en vektlegging av miljø på 30%, dersom miljøkriteriet samtidig skal ha tilknytning til anskaffelsen, jf. FOA §15-1. Som vi vil komme inn på har de ulike løsningene dere presenterer i ulik grad tatt høyde for dette.

Utover dette vil vi komme tilbake til våre ulike synspunkter i svarene på de ulike spørsmålene nedenfor.

Alternativ 1: «Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser

Oppdragsgivere som nevnt i § 1-2 første ledd bokstav a til d skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser, og skal stille miljøkrav og kriterier i anskaffelsesprosessen. Miljøhensyn skal alltid vektes med minimum 30 prosent og høyere der det er relevant.»

Meteorologisk institutt er av den oppfatning at forslag 1 er for kategorisk, og tar ikke opp i seg verken mekanismene i regelverket eller bredden av saker regelverket skal dekke, spesielt hvis det etterfølges av tydelige retningslinjer om hvordan den skal forstås, særlig med hensyn til ordlyden "der det er relevant". Dessuten tar bestemmelsen ikke opp i seg at det i noen tilfeller vil være bedre egnet å tillegge miljøkrav i kravspesifikasjonen eller andre trinn i prosessen, en innsigelse Departementet også nevner.

Dersom man går inn for forslag 1, mener vi at andre punktum bør flyttes av hensyn til systematikken i lovgivningen, og for å sikre en klar og pedagogisk forståelse. En presisering av virkeområdet i paragrafen vil bryte med strukturen i regelverket. Dessuten kan en slik presisering tolkes dithen at det ikke skal tas like stort hensyn til miljø i del I og II i regelverket, noe som ikke er meningen. Dette viser etter vår oppfatning at en så kategorisk ordlyd kan få utilsiktede virkninger.

Alternativ 2: «Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser

Oppdragsgivere som nevnt i § 1-2 første ledd bokstav a til d skal ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. Offentlige oppdragsgivere skal stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen:

a) Kvalifikasjonskrav

c) Tildelingskriterium

§ 14-1 (3a) skal lyde: «På områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal miljøhensyn alltid vektes minimum 30 prosent.»

Forslag 2 åpner for å benytte klimakrav i fire trinn i anskaffelsesprosessen. Dette mener vi er en lovteknisk god måte å løse dette på. Det viser til bredden i regelverket, og tvinger innkjøpere til å velge den løsningen som er mest fordelaktig for den enkelte anskaffelse. Samtidig vil dette kunne kreve ytterligere instruksjoner om hvordan man skal kunne stille klimakrav i de ulike trinnene.

Den foreslåtte ordlyden i §18-1 (3a), viser til at man alltid skal vekte miljøkrav minimum 30% på områder med ikke uvesentlig miljøbelastning. Dette er en uheldig formulering av to grunner. For det første bryter det med systematikken i lovgivningen. I §7-9 åpnes det for å bruke ulike trinn i prosessen for å innføre klimakrav, mens man i §18-1 blir tvunget til å innføre klimakrav som tildelingskriterium, all den tid "vekting" som konsept bare kommer inn i tildelingskriteriene. Dette er både uelegant og forvirrende, og vil føre til misforståelser og feiltolkninger av regelverket. Det er stor sannsynlighet for at man ikke ser de to paragrafene i sammenheng, da de står lang fra hverandre i regelverket. For det andre kommer det dårlig frem at man i realiteten pålegger bruk av miljøkrav som tildelingskriterium i områder med ikke uvesentlig miljøbelastning, jf. ordlyden "vekte". selv om man får inntrykk av at man har et valg mellom de fire bokstavene. Hvis dette er meningen, er det vanskelig å se og er vanskelig å se når man åpner opp for å bruke andre trinn i anskaffelsesprosessen for å fremme miljøkrav. Dersom dette er meningen, må det presiseres på en tydelig måte, enten som et eget ledd i §7-9, eller i §18-1.

Slike misforståelser kan forhindres på flere måter. Man kan f.eks. presisere at "der man bruker miljøkrav som tildelingskriterium, skal miljøhensyn alltid vekt 30%...". En annen måte er å skrive at "på områder med ikke uvesentlig miljøbelastning skal miljøhensyn alltid vektes 30% i tildelingskriteriene".

MET mener at det er gunstig å avgrense påbud om 30% vekting til områder som har en "ikke uvesentlig miljøbelastning". Samtidig vil vi presisere at dette vilkåret må defineres nøye i forarbeidene. Vi mener også at man bør være varsom med å henvise direkte til DFØs prioriterte områder i en forskriftstekst. Å legge definisjonsmakten i en forskrift til en underliggende statlig etat, i et regelverk som alle statlige aktører skal følge, bør unngås av prinsipielle grunner. Det kan også være uheldig å vise til en handlingsplan med et potensielt avgrenset tidsrom, og som kanskje vil endre seg over tid.

Vi mener at dersom man velger å avgrense til områder med "ikke uvesentlig miljøbelastning", må man for å følge systematikken ikke lukke for å velge tilbud utelukkende på bakgrunn av pris og kostnad. Eventuelt vil det være relevant å gjøre tilsvarende unntak i §18-1 som i §7-9, altså for områder med "ikke uvesentlig miljøbelastning". For øvrig mener vi at en slik terskel er gunstig, og må ses i sammenheng med hensynet til en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser.

Alternativ 3: «Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser

På områder med vesentlig miljøbelastning skal oppdragsgivere som nevnt i § 1-2 første ledd bokstav a til d enten stille miljøkrav til ytelsen, eller vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent. Bruken av miljøkrav og vekting av miljøhensyn kan også kombineres.»

Forslag tre er en slags hybrid av de to øvrige forslagene, og tilfører lite som ikke blir tatt opp i forslag 2.

MET mener at det vil være lite hensiktsmessig å avgrense miljøkrav til kravspesifikasjon og tildelingskriterium, når du første skal åpne for alternative måter å innføre miljøkrav på. I det henseende er forslag 2 bedre. Dessuten vil ordlyden "miljøkrav til ytelsen" være mindre intuitivt og pedagogisk enn forslag 2, hvor man bruker mer kjente begreper som "kvalifikasjonskrav" og "kravspesifikasjon".

Forslaget bør etter vår oppfatning avgrenses til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning.

MET mener en styrking av kompetanse og veiledning i hvordan miljø kan inntas i anskaffelser vil være en riktigere tilnærming enn å innføre en av de tre foreslåtte bestemmelser slik de er foreslått.