Høringsinnspill - Forslag om videreføring av midlertidige regler i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina m.m
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) viser til Arbeids- og inkluderingsdepartemetet (AID) sitt høringsnotat om videreføring av midlertidige regler i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina m.m 17. januar 2023.
IMDi er generelt positiv til å videreføre de midlertidige reglene i lovverket. Innspill til de ulike kapitlene er omtalt under. Nummereringen tilsvarer kapittelnummeret i høringsnotatet.
8 Enkelte regler som berører flere sektorer
8.1 Krav om vandelskontroll og politiattest og 8.2 Tolk:
IMDi har vurdert de to punktene som gjelder tolkeloven og støtter de vurderingene som AID har gjort, det vil si at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i tolkeloven og generelt i dagens regler på tolkefeltet.
9.4.2 Forslag om endring i de midlertidige reglene i integreringsloven
IMDi har mottatt en rekke henvendelser siden det midlertidige kapittel 6A trådte i kraft, og vurderer det som generelt hensiktsmessig at presiseringer og avklaringer av regelverket som har kommet nå blir tydeliggjort i lov og forskrift.
IMDi utarbeidet i forbindelse med ikrafttredelsen av midlertidig kapittel 6A en juridisk veileder som er tilgjengelig på direktoratets hjemmeside. Denne har løpende blitt oppdatert med de presiseringer og avklaringer som har kommet.
9.4.2.1 Kompetansekartlegging og integreringsplan
IMDi stiller seg bak departementets forslag om å innføre en rett til kompetansekartlegging etter integreringsloven § 10 for personer som deltar i introduksjonsprogram etter integreringsloven § 37 c. Dette vil føre til at kommunene får bedre kjennskap til den enkelte deltakers kompetanse og vil kunne tilrettelegge for en bedre tilpassing av introduksjonsprogrammet for den enkelte. I tillegg vil aktuell kompetanse for det lokale arbeidsmarkedet kunne bli avdekket tidligere.
9.4.2.2 Rett til å delta i introduksjonsprogrammet for personer som har gått ut i arbeid og derfor avvist eller avbrutt deltakelse i program
IMDi støtter den foreslåtte presisering i integreringslovens § 37c femte ledd. IMDi har fått flere henvendelser knyttet til problemstillingen rundt hvilke former for arbeid som skal gi rett til deltakelse i introduksjonsprogram etter å ha takket nei eller avbrutt deltakelse i et oppstartet program. Det er behov for en tydelig regel.
Det er gode grunner for seg å begrense denne særordningen for personer med kollektiv beskyttelse til arbeid i Norge. Dersom en person med kollektiv beskyttelse flytter til utlandet for å jobbe, vil vedkommende ha plikt til å melde flytting fra Norge, integreringstilskuddet stoppes og bosettingskommunen kan tilby boligen til noen andre.
Integreringsloven § 8 om personkrets gjelder også for den gruppen med introduksjonsprogram etter integreringsloven § 37 c, og dette innebærer blant annet at det fortsatt kun er det opprinnelige bosettingskommunen som har plikt til å tilby introduksjonsprogram. For det tilfellet at en person med kollektiv beskyttelse flytter til en annen kommune for å få arbeid, er det etter gjeldende rett den opprinnelige bosettingskommunen som vedkommende må forholde seg til en ønsker gjeninntreden/oppstart av introduksjonsprogram. IMDi ser det hensiktsmessig at denne begrensingen tydeliggjøres i proposisjonen.
Begrensningen som ligger i at det kun er opprinnelig bosettingskommune som har plikt å tilby introduksjonsprogram, kan en anta senker villigheten til å flytte til en annen kommune for å ta arbeid. En eventuell flytting vil innebære en risiko for at vedkommende, og i mange tilfelle hele familien, må returnere til en annen kommune om arbeidsforholdet skulle opphøre dersom livsopphold må sikres gjennom introduksjonsstønaden. Hvor aktuell denne problemstillingen blir vil være avhengig av hvor strenge krav tilflyttingskommunene setter til at alle andre muligheter for forsørgelse må være utprøvd som et vilkår for å motta økonomisk sosialhjelp. I tilfeller hvor en hel familie flytter for at en av ektefellene har fått jobb i en annen kommune, vil den andre ektefellen ikke ha rettigheter til introduksjonsprogram i den nye kommunen. Dette vil kunne få konsekvenser for mulighetene for overgangen til arbeid eller utdanning. IMDi mener det er viktig at det sørges for at integreringslovgivningen er godt harmonisert med regelverk for integreringstilskudd og bosettingsordningen.
Dersom tilflyttingskommunen skulle få ansvar for å tilby introduksjonsprogram vil det kunne innebære kapasitetsutfordringer i for de kommunale tjenestene ved eksempelvis en konkurs i en bedrift hvor mange med midlertidig kollektiv beskyttelse har fått arbeid. Kommunen vil kunne risikere å sitte med oppfølgingsansvaret for langt flere enn det antallet kommunen har vedtatt politisk å bosette og kvalifisere. Ved flytting følger imidlertid integreringstilskuddet med til den nye kommunen slik at kommunen mottar midler som kan benyttes til ulike integreringstiltak. Etter integreringsloven § 37c første ledd gjelder lovens § 8 tilsvarende og kommunen kan velge å tilby introduksjonsprogram også for personer som ikke er bosatt etter avtale.
9.4.2.3 Høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning som innhold i introduksjonsprogrammet
Det klare utgangspunktet er at ordinære studier ikke kan inngå i et introduksjonsprogram.
Uttalelsene i Prop. 107 L (2021-2022) kan forstås slik at ordinære studier kan inngå i introduksjonsprogram for personer med kollektiv beskyttelse. IMDi mener det er viktig å få presisert hvilken høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning som helt eller delvis kan inngå som innhold i introduksjonsprogrammet.
IMDi støtter forslaget til regulering i ny § 43d i integreringsforskriften. Dette vil gjøre det tydeligere hvor den grensen går, og en forutsetningsvis tolkning av bestemmelsen gjør det tydelig at ordinære studier ikke kan inngå i et introduksjonsprogram.
En tilsvarende bestemmelse som den foreslåtte nye § 43d i integreringsforskriften er ikke gitt for introduksjonsprogram etter det ordinære regelverket. Hva som kan være utdanningsrettede elementer etter integreringsloven § 14 første ledd bokstav d kan by på tolkningstvil. Det burde uttales i proposisjonen om den grensen som eventuelt fastsettes i ny § 43d i integreringsforskriften kan ha betydning for tolkningen av det ordinære regelverket. Det er krevende for kommunene å forholde seg til flere regelverk og det vil være en fordel om grensen for hvilke utdanninger/tiltak som kan inngå i et introduksjonsprogram er likt for alle grupper.
9.4.2.4 Språktilbud i introduksjonsprogrammet
IMDi ønsker å påpeke at elementene i et introduksjonsprogram skal støtte opp om at deltakeren når det sluttmål som er satt. Innholdet og omfanget av språktilbudet vil avhenge av deltakerens behov, sluttmål og hva som er hensiktsmessig for at deltakeren skal oppnå sluttmålet. Deltakerens ønske kan også være en del av denne vurderingen. IMDi mener det er denne vurderingen som bør ligge til grunn for valg av innholdet i den enkelte deltakers språktilbud, og dermed tilbudet kommunen plikter å tilby.
Det bør fremkomme av forskriftsbestemmelsen at språktilbudet kan gis i ulike former enn ordinær opplæring i klasserom, slik at for eksempel språkpraksis på arbeidsplass er omfattet. I et tilfelle der arbeidspraksis i et introduksjonsprogram skjer på en arbeidsplass der engelsk er det felles språket mellom kollegaer, vil det være hensiktsmessig at språktilbudet er engelsk og ikke norsk.
IMDi støtter at innholdet i språktilbudet defineres nærmere for å ikke skape usikkerhet i kommune om hva de er pliktige til å tilby og feil forventninger hos deltakerne og en avgrensning til kun norsk og engelsk anses som hensiktsmessig. Etter det IMDi erfarer ut fra registreringer av språk i NIR er det svært få som har mottatt et språktilbud på et annet språk enn norsk eller engelsk. En slik presisering vil ut fra dette i alle tilfeller ha begrenset praktisk betydning.
9.4.2.5 Opplæring i samfunnskunnskap
Begrunnelsen for å unnta personer med kollektiv beskyttelse fra rett til å delta i samfunnskunnskap er kapasitetsutfordringer i kommunene, og IMDi støtter at det på nåværende tidspunkt ikke gjøres endringer i dette.
Slik som departementet påpeker i sitt høringsnotat kan kommunene av eget initiativ tilby slik undervisning dersom de har ressurser til det, og det er anledning for den enkelte å benytte seg av. Læringsressursen i samfunnskunnskap til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse dekker innholdet i den nye læreplanen i samfunnskunnskap for voksne innvandrere etter integreringsloven. Den består av både tekster, bilder, filmer og oppgaver og er tilgjengelig på 23 språk.
9.4.2.6 Foreldreveiledning i introduksjonsprogrammet
IMDi viser til departementets forslag om endring av integreringsforskriften § 3 fjerde ledd andre og tredje punktum. Bestemmelsen fastsetter at foreldreveiledning i grupper skal bestå av mellom åtte og tolv veiledningsmøter og individuell veiledning mellom fem og åtte veiledningssamtaler. IMDi støtter departementets forslag til midlertidig endring om at antall møter og samtaler ved foreldreveiledning reduseres til henholdsvis fire og åtte veiledningsmøter, og mellom to og fem veiledningssamtaler.
Videre støtter vi departementets forslag om at midlertidige endringer skal gjelde både personer som har rett til program etter integreringsloven § 37 c og personer som har rett og plikt til program etter integreringsloven kapittel 4.
Vi vurderer at delvis digitale foreldreveiledningskurs, kan være et godt supplement og gi støtte i foreldreveiledningen, men at digitale kurs alene ikke er tilstrekkelig. Det vil fortsatt være behov for at deltakere i introduksjonsprogram deltar i foreldreveiledning som gis av fagpersoner som benytter kunnskapsbaserte foreldreveiledningsmetoder. Foreldreveiledning har som mål å gjøre foreldre trygge i oppdragerrollen, og veiledning skal bidra til god integrering og trygge barn. Foreldre som er særlig sårbare som følge av flukt fra krig vil kunne ha spesielle utfordringer, og vil dermed ha stor nytte av veiledning som gis av fagpersoner innenfor hensiktsmessige rammer.
9.4.2.7 Frist for oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring
IMDi er kjent med at flere kommuner utsetter oppstart av introduksjonsprogram og opplæring i norsk på grunn av utfordringer med kapasiteten i kommunen, men støtter at det på det nåværende tidspunkt ikke er behov for å endre på lovens frister for opplæring. Det er viktig at kommunene fortsatt skal ha som mål at kvalifiseringen av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse skal starte innen tre måneder.
9.4.2.8 Forlengelse av introduksjonsprogrammet
IMDi har samme forståelse av regelverket som departementet. Det er ikke nok at en deltaker vil komme nærmere sluttmålet sitt med en forlengelse. Det blir lagt til grunn at en forlengelse bare er aktuelt dersom det er realistisk at deltakeren vil kunne oppnå sluttmålet sitt med forlengelsen.
Det er sentralt at det settes riktige sluttmål for introduksjonsprogrammet og at kommuner og deltakere har ambisjoner de kvalifiseringen som oppnås gjennom introduksjonsprogrammet. Differensierte løp på bakgrunn av medbrakt formell kompetanse er et av hovedgrepene i integreringsloven.
På bakgrunn av tilbakemeldinger fra dialogen med kommunene, ser IMDi imidlertid behov for å problematisere hvordan en slik tolkning av reglene om forlengelse vil kunne gi negative konsekvenser opp mot selve formålet med integreringsloven; at innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige.
IMDi har siden innføringen av de midlertidige reglene både arrangert og deltatt på samlinger der erfaringene med kvalifisering av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse har vært tema. I tillegg har vi hatt utstrakt kontakt med praksisfeltet i forbindelse med henvendelser fra kommunene, og oppdrag og bestillinger fra departementet. Tilbakemeldingene fra kommunene peker på at flertallet av de med kollektiv beskyttelse ønsker å delta i introduksjonsprogrammet og norskopplæring, noe som også er dokumentert av NIBR (2022). Kommunene uttrykker imidlertid bekymring for progresjonen til deltakerne, og dermed hvorvidt det er realistisk om deltakerne vil kunne oppnå sluttmålet sitt med forlengelsen, og dermed fyller vilkårene for § 37 c andre ledd tredje punktum.
Kommunene viser til deltakernes kompetansebakgrunn og livssituasjon som mulige årsaker til at progresjonen for mange deltakere omfattet av midlertidig kapittel 6A ikke er tilstrekkelig, slik at det er realistisk å oppnå sluttmålet innenfor rammene av et introduksjonsprogram for de som har videregående utdanning fra før. Det vil også kunne være krevende å vurdere hva som er realistisk, og det er da en risiko for at regelverket blir tolket svært strengt slik at for få deltakere får utvidet varighet. Flertallet av disse deltakerne kan ikke engelsk, slik NIBR (2022) bekreftet i sin rapport. Den konkrete arbeidserfaringen til mange av deltakerne samsvarer ikke med den høye formelle utdanningen de kan vise til, selv om det er utdanningen som er bakgrunnen for program av kort varighet. Videre peker kommunene på at krigens utvikling, herunder bekymring for familiemedlemmer som fortsatt befinner seg i Ukraina, vil kunne påvirke opplæringssituasjonen negativt. Mange har også eneomsorg for barn, og må parallelt med egen kvalifisering, bistå barna sine i deres første tid i et nytt land, med alt hva det innebærer.
De overnevnte utfordringer er utfordringer for flyktninger med kort programtid generelt, men IMDi vurderer at det stramme tidsperspektivet for denne målgruppen kan medføre en risiko for manglende mulighet til å nyttiggjøre seg opplæringen.
IMDi vil understreke at siden innføringen av integreringsloven i 2021, har kommunene lite erfaring med andre deltakere i introduksjonsprogrammet med videregående eller høyere utdanning. Hvorvidt erfaringene fra kvalifiseringen av de med kollektiv beskyttelse er overførbart til andre målgrupper er det derfor ikke mulig å bekrefte eller avkrefte på det nåværende tidspunkt.
Departementet peker på at kommunene i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltakerne som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen. IMDi støtter behovet for samarbeid på tvers mellom ulike aktører i forbindelse med kvalifisering av fordrevne fra Ukraina. IMDi er imidlertid bekymret for at en streng tolkning av reglene for forlengelse vil kunne føre til at ansvaret for inntektssikringen og kvalifiseringen av de fordrevne fra Ukraina skyves mellom ulike deler av kommunene, framfor å legge grobunn for godt samarbeid på tvers av aktører med mål om overgang til arbeid. IMDi ser videre behov for å problematisere hvilke andre ordninger med arbeidsrettet oppfølging og livsopphold som kan sikre videre kvalifisering for de fordrevne fra Ukraina dersom de ikke oppnår sluttmålet sitt innenfor programtiden.
Dersom personer med kollektiv beskyttelse har behov for videre individuelt tilrettelagt kvalifisering, kan det stilles spørsmål om det kan være like hensiktsmessig at de deltar videre i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet har en ramme for oppfølging, kvalifisering og livsopphold som det er krevende for kommunene og NAV å matche på annen måte for et potensielt høyt antall personer. Manglende muligheter for kommunene og NAV til å tilby individuelt tilrettelagt kvalifisering og oppfølging vil kunne være til hinder for at de kollektivt beskyttede får jobb, integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvhjulpne. Som departementet selv skriver under punkt 9.4.3 side 60, vil et
«....kvalifiseringstilbud som ikke er individuelt tilrettelagt, kunne ha negative konsekvenser for personer i gruppen som ender opp med å få et langvarig opphold i Norge. Manglende relevant tilbud om kvalifisering kan gi svakere overgang til arbeidsmarkedet, innlåsing i usikre deler av arbeidsmarkedet, og risiko for behov for oppfølging, kvalifisering og inntektssikring fra det offentlige også på lang sikt».
IMDi mener at en mer fleksibel tolkning av reglene om forlengelse både vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt og i tråd med formålet med integreringsloven. Vi anbefaler at departementet ut fra innkomne innspill fra aktørene i feltet vurderer eventuelle justeringer med hensyn til lengden av program for personer hvor dette vil være aktuelt og nødvendig. På nåværende tidspunkt er det usikkert om krigen eller oppholdet til de fordrevne fra Ukraina i Norge blir langvarig, men det må uansett sikres reell mulighet for å oppnå overgang til arbeid og selvforsørgelse.
9.4.2.9 Målgruppen for introduksjonsprogram og norskopplæring
Departementet har vurdert hvorvidt personer over 55 år skal gis rett til introduksjonsprogram og hvorvidt personer over 67 år skal gis rett til norskopplæring, men foreslår ikke endringer i reglene på dette området. IMDi støtter dette og viser til alternative ordninger for de som ikke har rett til introduksjonsprogram og/eller norskopplæring; verken norskopplæringsordningen eller norsktrening i regi av frivillige organisasjoner har en øvre aldersgrense. Prioritert målgruppe i norskopplæringsordningen er imidlertid personer som på kort sikt kan nå B1-nivå i norsk. Norskopplæringsordningen må derfor utvides og målrettes norsknivået til aktuelle grupper av kollektiv beskyttede, dersom det er ønskelig at ordningen skal treffe personer som ikke mottar introduksjonsprogram og norskopplæring grunnet øvrig aldersgrense.
9.4.2.10 Regler for frivillig tilbakevending til Ukraina
Personer med kollektiv beskyttelse står fritt til å reise tilbake til hjemlandet uten å miste oppholdsgrunnlaget sitt i Norge. Dette skiller denne gruppen fra de fleste andre som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, og regulering av situasjonen ved frivillig tilbakevending har ikke vært aktuell i stort omfang tidligere.
IMDi ser ikke behov for på det nåværende tidspunkt å gi nærmere regler om rettigheter/plikter ved eventuell frivillig tilbakevending til Ukraina. For det tilfellet at antallet av tilbakekomster etter retur blir omfattende, bør det vurderes nærmere regulering. Det er viktig at informasjon om hvilke konsekvenser en slik tilbakevending vil ha er lett tilgjengelig, og dette er blant annet tatt inn i IMDi sin juridiske veileder til midlertidig kapittel 6A. Her er det informert om at etter gjeldende rett er det kun anledning til å innvilge kort velferdspermisjon i inntil ti dagers varighet, det er ikke gitt grunnlag som åpner for permisjon for å reise til Ukraina på ferie eller andre grunner. Kommunens plikter opphører ved frivillig tilbakevending og integreringstilskuddet kommunen mottar for å dekke sine utgifter i forbindelse med bosetting bortfaller.
9.4.3 Vurdering av behov for ytterligere tilpasninger i integreringsloven
Når det gjelder midlertidig forskrift 37 e bokstav a så fremlegges risiko for lange mottaksopphold etter IMDi sin mening på en god måte. IMDi støtter videreføring av forskriftsparagrafen 37 e, da den gir grunnlag for, om behovet oppstår, å tildele personer med midlertidig opphold krav på norskopplæring i mottak.
11 Opplæringsloven og barnehageloven
11.3.3 Videreføre midlertidige tilpasninger i barnehageloven
De midlertidige forskriftshjemlene i barnehageloven §§ 14 og 19 ble innført for å gjøre det mulig for kommunene å raskt etablere barnehageplasser til barn med midlertidig opphold, se Prop. 107 L (2021-2022) kapittel 9.5.2.1. IMDi påpeker at barna så raskt som mulig bør få tilbud i ordinære barnehager for å sikre sosial integrering, samt språk- og norsktrening sammen med barn med lengre botid. Det er videre en fordel om deler av barnehagens personale behersker både ukrainsk og norsk.
16 Økonomiske og administrative konsekvenser
I punkt 16.1 i høringsnotatet står det at personer som får innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse utløser tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap til kommunene. IMDi mener høringsnotatet bør være konsekvent i begrepsbruk, da det ikke er foreslått at samfunnskunnskap skal innlemmes i § 37 d i integreringsloven, jf. punkt 9.4.2.5 Tilskuddsordningen heter i dag «Tilskudd til opplæring i norsk for voksne personer med kollektiv beskyttelse».
Halwan Ibrahim Anders Fyhn
ass.direktør avdeligsleder
Saksbehandler: seniorrådgiver Pål Knutsen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) viser til Arbeids- og inkluderingsdepartemetet (AID) sitt høringsnotat om videreføring av midlertidige regler i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina m.m 17. januar 2023.
IMDi er generelt positiv til å videreføre de midlertidige reglene i lovverket. Innspill til de ulike kapitlene er omtalt under. Nummereringen tilsvarer kapittelnummeret i høringsnotatet.
8 Enkelte regler som berører flere sektorer
8.1 Krav om vandelskontroll og politiattest og 8.2 Tolk:
IMDi har vurdert de to punktene som gjelder tolkeloven og støtter de vurderingene som AID har gjort, det vil si at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i tolkeloven og generelt i dagens regler på tolkefeltet.
9.4.2 Forslag om endring i de midlertidige reglene i integreringsloven
IMDi har mottatt en rekke henvendelser siden det midlertidige kapittel 6A trådte i kraft, og vurderer det som generelt hensiktsmessig at presiseringer og avklaringer av regelverket som har kommet nå blir tydeliggjort i lov og forskrift.
IMDi utarbeidet i forbindelse med ikrafttredelsen av midlertidig kapittel 6A en juridisk veileder som er tilgjengelig på direktoratets hjemmeside. Denne har løpende blitt oppdatert med de presiseringer og avklaringer som har kommet.
9.4.2.1 Kompetansekartlegging og integreringsplan
IMDi stiller seg bak departementets forslag om å innføre en rett til kompetansekartlegging etter integreringsloven § 10 for personer som deltar i introduksjonsprogram etter integreringsloven § 37 c. Dette vil føre til at kommunene får bedre kjennskap til den enkelte deltakers kompetanse og vil kunne tilrettelegge for en bedre tilpassing av introduksjonsprogrammet for den enkelte. I tillegg vil aktuell kompetanse for det lokale arbeidsmarkedet kunne bli avdekket tidligere.
9.4.2.2 Rett til å delta i introduksjonsprogrammet for personer som har gått ut i arbeid og derfor avvist eller avbrutt deltakelse i program
IMDi støtter den foreslåtte presisering i integreringslovens § 37c femte ledd. IMDi har fått flere henvendelser knyttet til problemstillingen rundt hvilke former for arbeid som skal gi rett til deltakelse i introduksjonsprogram etter å ha takket nei eller avbrutt deltakelse i et oppstartet program. Det er behov for en tydelig regel.
Det er gode grunner for seg å begrense denne særordningen for personer med kollektiv beskyttelse til arbeid i Norge. Dersom en person med kollektiv beskyttelse flytter til utlandet for å jobbe, vil vedkommende ha plikt til å melde flytting fra Norge, integreringstilskuddet stoppes og bosettingskommunen kan tilby boligen til noen andre.
Integreringsloven § 8 om personkrets gjelder også for den gruppen med introduksjonsprogram etter integreringsloven § 37 c, og dette innebærer blant annet at det fortsatt kun er det opprinnelige bosettingskommunen som har plikt til å tilby introduksjonsprogram. For det tilfellet at en person med kollektiv beskyttelse flytter til en annen kommune for å få arbeid, er det etter gjeldende rett den opprinnelige bosettingskommunen som vedkommende må forholde seg til en ønsker gjeninntreden/oppstart av introduksjonsprogram. IMDi ser det hensiktsmessig at denne begrensingen tydeliggjøres i proposisjonen.
Begrensningen som ligger i at det kun er opprinnelig bosettingskommune som har plikt å tilby introduksjonsprogram, kan en anta senker villigheten til å flytte til en annen kommune for å ta arbeid. En eventuell flytting vil innebære en risiko for at vedkommende, og i mange tilfelle hele familien, må returnere til en annen kommune om arbeidsforholdet skulle opphøre dersom livsopphold må sikres gjennom introduksjonsstønaden. Hvor aktuell denne problemstillingen blir vil være avhengig av hvor strenge krav tilflyttingskommunene setter til at alle andre muligheter for forsørgelse må være utprøvd som et vilkår for å motta økonomisk sosialhjelp. I tilfeller hvor en hel familie flytter for at en av ektefellene har fått jobb i en annen kommune, vil den andre ektefellen ikke ha rettigheter til introduksjonsprogram i den nye kommunen. Dette vil kunne få konsekvenser for mulighetene for overgangen til arbeid eller utdanning. IMDi mener det er viktig at det sørges for at integreringslovgivningen er godt harmonisert med regelverk for integreringstilskudd og bosettingsordningen.
Dersom tilflyttingskommunen skulle få ansvar for å tilby introduksjonsprogram vil det kunne innebære kapasitetsutfordringer i for de kommunale tjenestene ved eksempelvis en konkurs i en bedrift hvor mange med midlertidig kollektiv beskyttelse har fått arbeid. Kommunen vil kunne risikere å sitte med oppfølgingsansvaret for langt flere enn det antallet kommunen har vedtatt politisk å bosette og kvalifisere. Ved flytting følger imidlertid integreringstilskuddet med til den nye kommunen slik at kommunen mottar midler som kan benyttes til ulike integreringstiltak. Etter integreringsloven § 37c første ledd gjelder lovens § 8 tilsvarende og kommunen kan velge å tilby introduksjonsprogram også for personer som ikke er bosatt etter avtale.
9.4.2.3 Høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning som innhold i introduksjonsprogrammet
Det klare utgangspunktet er at ordinære studier ikke kan inngå i et introduksjonsprogram.
Uttalelsene i Prop. 107 L (2021-2022) kan forstås slik at ordinære studier kan inngå i introduksjonsprogram for personer med kollektiv beskyttelse. IMDi mener det er viktig å få presisert hvilken høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning som helt eller delvis kan inngå som innhold i introduksjonsprogrammet.
IMDi støtter forslaget til regulering i ny § 43d i integreringsforskriften. Dette vil gjøre det tydeligere hvor den grensen går, og en forutsetningsvis tolkning av bestemmelsen gjør det tydelig at ordinære studier ikke kan inngå i et introduksjonsprogram.
En tilsvarende bestemmelse som den foreslåtte nye § 43d i integreringsforskriften er ikke gitt for introduksjonsprogram etter det ordinære regelverket. Hva som kan være utdanningsrettede elementer etter integreringsloven § 14 første ledd bokstav d kan by på tolkningstvil. Det burde uttales i proposisjonen om den grensen som eventuelt fastsettes i ny § 43d i integreringsforskriften kan ha betydning for tolkningen av det ordinære regelverket. Det er krevende for kommunene å forholde seg til flere regelverk og det vil være en fordel om grensen for hvilke utdanninger/tiltak som kan inngå i et introduksjonsprogram er likt for alle grupper.
9.4.2.4 Språktilbud i introduksjonsprogrammet
IMDi ønsker å påpeke at elementene i et introduksjonsprogram skal støtte opp om at deltakeren når det sluttmål som er satt. Innholdet og omfanget av språktilbudet vil avhenge av deltakerens behov, sluttmål og hva som er hensiktsmessig for at deltakeren skal oppnå sluttmålet. Deltakerens ønske kan også være en del av denne vurderingen. IMDi mener det er denne vurderingen som bør ligge til grunn for valg av innholdet i den enkelte deltakers språktilbud, og dermed tilbudet kommunen plikter å tilby.
Det bør fremkomme av forskriftsbestemmelsen at språktilbudet kan gis i ulike former enn ordinær opplæring i klasserom, slik at for eksempel språkpraksis på arbeidsplass er omfattet. I et tilfelle der arbeidspraksis i et introduksjonsprogram skjer på en arbeidsplass der engelsk er det felles språket mellom kollegaer, vil det være hensiktsmessig at språktilbudet er engelsk og ikke norsk.
IMDi støtter at innholdet i språktilbudet defineres nærmere for å ikke skape usikkerhet i kommune om hva de er pliktige til å tilby og feil forventninger hos deltakerne og en avgrensning til kun norsk og engelsk anses som hensiktsmessig. Etter det IMDi erfarer ut fra registreringer av språk i NIR er det svært få som har mottatt et språktilbud på et annet språk enn norsk eller engelsk. En slik presisering vil ut fra dette i alle tilfeller ha begrenset praktisk betydning.
9.4.2.5 Opplæring i samfunnskunnskap
Begrunnelsen for å unnta personer med kollektiv beskyttelse fra rett til å delta i samfunnskunnskap er kapasitetsutfordringer i kommunene, og IMDi støtter at det på nåværende tidspunkt ikke gjøres endringer i dette.
Slik som departementet påpeker i sitt høringsnotat kan kommunene av eget initiativ tilby slik undervisning dersom de har ressurser til det, og det er anledning for den enkelte å benytte seg av. Læringsressursen i samfunnskunnskap til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse dekker innholdet i den nye læreplanen i samfunnskunnskap for voksne innvandrere etter integreringsloven. Den består av både tekster, bilder, filmer og oppgaver og er tilgjengelig på 23 språk.
9.4.2.6 Foreldreveiledning i introduksjonsprogrammet
IMDi viser til departementets forslag om endring av integreringsforskriften § 3 fjerde ledd andre og tredje punktum. Bestemmelsen fastsetter at foreldreveiledning i grupper skal bestå av mellom åtte og tolv veiledningsmøter og individuell veiledning mellom fem og åtte veiledningssamtaler. IMDi støtter departementets forslag til midlertidig endring om at antall møter og samtaler ved foreldreveiledning reduseres til henholdsvis fire og åtte veiledningsmøter, og mellom to og fem veiledningssamtaler.
Videre støtter vi departementets forslag om at midlertidige endringer skal gjelde både personer som har rett til program etter integreringsloven § 37 c og personer som har rett og plikt til program etter integreringsloven kapittel 4.
Vi vurderer at delvis digitale foreldreveiledningskurs, kan være et godt supplement og gi støtte i foreldreveiledningen, men at digitale kurs alene ikke er tilstrekkelig. Det vil fortsatt være behov for at deltakere i introduksjonsprogram deltar i foreldreveiledning som gis av fagpersoner som benytter kunnskapsbaserte foreldreveiledningsmetoder. Foreldreveiledning har som mål å gjøre foreldre trygge i oppdragerrollen, og veiledning skal bidra til god integrering og trygge barn. Foreldre som er særlig sårbare som følge av flukt fra krig vil kunne ha spesielle utfordringer, og vil dermed ha stor nytte av veiledning som gis av fagpersoner innenfor hensiktsmessige rammer.
9.4.2.7 Frist for oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring
IMDi er kjent med at flere kommuner utsetter oppstart av introduksjonsprogram og opplæring i norsk på grunn av utfordringer med kapasiteten i kommunen, men støtter at det på det nåværende tidspunkt ikke er behov for å endre på lovens frister for opplæring. Det er viktig at kommunene fortsatt skal ha som mål at kvalifiseringen av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse skal starte innen tre måneder.
9.4.2.8 Forlengelse av introduksjonsprogrammet
IMDi har samme forståelse av regelverket som departementet. Det er ikke nok at en deltaker vil komme nærmere sluttmålet sitt med en forlengelse. Det blir lagt til grunn at en forlengelse bare er aktuelt dersom det er realistisk at deltakeren vil kunne oppnå sluttmålet sitt med forlengelsen.
Det er sentralt at det settes riktige sluttmål for introduksjonsprogrammet og at kommuner og deltakere har ambisjoner de kvalifiseringen som oppnås gjennom introduksjonsprogrammet. Differensierte løp på bakgrunn av medbrakt formell kompetanse er et av hovedgrepene i integreringsloven.
På bakgrunn av tilbakemeldinger fra dialogen med kommunene, ser IMDi imidlertid behov for å problematisere hvordan en slik tolkning av reglene om forlengelse vil kunne gi negative konsekvenser opp mot selve formålet med integreringsloven; at innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige.
IMDi har siden innføringen av de midlertidige reglene både arrangert og deltatt på samlinger der erfaringene med kvalifisering av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse har vært tema. I tillegg har vi hatt utstrakt kontakt med praksisfeltet i forbindelse med henvendelser fra kommunene, og oppdrag og bestillinger fra departementet. Tilbakemeldingene fra kommunene peker på at flertallet av de med kollektiv beskyttelse ønsker å delta i introduksjonsprogrammet og norskopplæring, noe som også er dokumentert av NIBR (2022). Kommunene uttrykker imidlertid bekymring for progresjonen til deltakerne, og dermed hvorvidt det er realistisk om deltakerne vil kunne oppnå sluttmålet sitt med forlengelsen, og dermed fyller vilkårene for § 37 c andre ledd tredje punktum.
Kommunene viser til deltakernes kompetansebakgrunn og livssituasjon som mulige årsaker til at progresjonen for mange deltakere omfattet av midlertidig kapittel 6A ikke er tilstrekkelig, slik at det er realistisk å oppnå sluttmålet innenfor rammene av et introduksjonsprogram for de som har videregående utdanning fra før. Det vil også kunne være krevende å vurdere hva som er realistisk, og det er da en risiko for at regelverket blir tolket svært strengt slik at for få deltakere får utvidet varighet. Flertallet av disse deltakerne kan ikke engelsk, slik NIBR (2022) bekreftet i sin rapport. Den konkrete arbeidserfaringen til mange av deltakerne samsvarer ikke med den høye formelle utdanningen de kan vise til, selv om det er utdanningen som er bakgrunnen for program av kort varighet. Videre peker kommunene på at krigens utvikling, herunder bekymring for familiemedlemmer som fortsatt befinner seg i Ukraina, vil kunne påvirke opplæringssituasjonen negativt. Mange har også eneomsorg for barn, og må parallelt med egen kvalifisering, bistå barna sine i deres første tid i et nytt land, med alt hva det innebærer.
De overnevnte utfordringer er utfordringer for flyktninger med kort programtid generelt, men IMDi vurderer at det stramme tidsperspektivet for denne målgruppen kan medføre en risiko for manglende mulighet til å nyttiggjøre seg opplæringen.
IMDi vil understreke at siden innføringen av integreringsloven i 2021, har kommunene lite erfaring med andre deltakere i introduksjonsprogrammet med videregående eller høyere utdanning. Hvorvidt erfaringene fra kvalifiseringen av de med kollektiv beskyttelse er overførbart til andre målgrupper er det derfor ikke mulig å bekrefte eller avkrefte på det nåværende tidspunkt.
Departementet peker på at kommunene i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltakerne som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen. IMDi støtter behovet for samarbeid på tvers mellom ulike aktører i forbindelse med kvalifisering av fordrevne fra Ukraina. IMDi er imidlertid bekymret for at en streng tolkning av reglene for forlengelse vil kunne føre til at ansvaret for inntektssikringen og kvalifiseringen av de fordrevne fra Ukraina skyves mellom ulike deler av kommunene, framfor å legge grobunn for godt samarbeid på tvers av aktører med mål om overgang til arbeid. IMDi ser videre behov for å problematisere hvilke andre ordninger med arbeidsrettet oppfølging og livsopphold som kan sikre videre kvalifisering for de fordrevne fra Ukraina dersom de ikke oppnår sluttmålet sitt innenfor programtiden.
Dersom personer med kollektiv beskyttelse har behov for videre individuelt tilrettelagt kvalifisering, kan det stilles spørsmål om det kan være like hensiktsmessig at de deltar videre i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet har en ramme for oppfølging, kvalifisering og livsopphold som det er krevende for kommunene og NAV å matche på annen måte for et potensielt høyt antall personer. Manglende muligheter for kommunene og NAV til å tilby individuelt tilrettelagt kvalifisering og oppfølging vil kunne være til hinder for at de kollektivt beskyttede får jobb, integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvhjulpne. Som departementet selv skriver under punkt 9.4.3 side 60, vil et
«....kvalifiseringstilbud som ikke er individuelt tilrettelagt, kunne ha negative konsekvenser for personer i gruppen som ender opp med å få et langvarig opphold i Norge. Manglende relevant tilbud om kvalifisering kan gi svakere overgang til arbeidsmarkedet, innlåsing i usikre deler av arbeidsmarkedet, og risiko for behov for oppfølging, kvalifisering og inntektssikring fra det offentlige også på lang sikt».
IMDi mener at en mer fleksibel tolkning av reglene om forlengelse både vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt og i tråd med formålet med integreringsloven. Vi anbefaler at departementet ut fra innkomne innspill fra aktørene i feltet vurderer eventuelle justeringer med hensyn til lengden av program for personer hvor dette vil være aktuelt og nødvendig. På nåværende tidspunkt er det usikkert om krigen eller oppholdet til de fordrevne fra Ukraina i Norge blir langvarig, men det må uansett sikres reell mulighet for å oppnå overgang til arbeid og selvforsørgelse.
9.4.2.9 Målgruppen for introduksjonsprogram og norskopplæring
Departementet har vurdert hvorvidt personer over 55 år skal gis rett til introduksjonsprogram og hvorvidt personer over 67 år skal gis rett til norskopplæring, men foreslår ikke endringer i reglene på dette området. IMDi støtter dette og viser til alternative ordninger for de som ikke har rett til introduksjonsprogram og/eller norskopplæring; verken norskopplæringsordningen eller norsktrening i regi av frivillige organisasjoner har en øvre aldersgrense. Prioritert målgruppe i norskopplæringsordningen er imidlertid personer som på kort sikt kan nå B1-nivå i norsk. Norskopplæringsordningen må derfor utvides og målrettes norsknivået til aktuelle grupper av kollektiv beskyttede, dersom det er ønskelig at ordningen skal treffe personer som ikke mottar introduksjonsprogram og norskopplæring grunnet øvrig aldersgrense.
9.4.2.10 Regler for frivillig tilbakevending til Ukraina
Personer med kollektiv beskyttelse står fritt til å reise tilbake til hjemlandet uten å miste oppholdsgrunnlaget sitt i Norge. Dette skiller denne gruppen fra de fleste andre som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, og regulering av situasjonen ved frivillig tilbakevending har ikke vært aktuell i stort omfang tidligere.
IMDi ser ikke behov for på det nåværende tidspunkt å gi nærmere regler om rettigheter/plikter ved eventuell frivillig tilbakevending til Ukraina. For det tilfellet at antallet av tilbakekomster etter retur blir omfattende, bør det vurderes nærmere regulering. Det er viktig at informasjon om hvilke konsekvenser en slik tilbakevending vil ha er lett tilgjengelig, og dette er blant annet tatt inn i IMDi sin juridiske veileder til midlertidig kapittel 6A. Her er det informert om at etter gjeldende rett er det kun anledning til å innvilge kort velferdspermisjon i inntil ti dagers varighet, det er ikke gitt grunnlag som åpner for permisjon for å reise til Ukraina på ferie eller andre grunner. Kommunens plikter opphører ved frivillig tilbakevending og integreringstilskuddet kommunen mottar for å dekke sine utgifter i forbindelse med bosetting bortfaller.
9.4.3 Vurdering av behov for ytterligere tilpasninger i integreringsloven
Når det gjelder midlertidig forskrift 37 e bokstav a så fremlegges risiko for lange mottaksopphold etter IMDi sin mening på en god måte. IMDi støtter videreføring av forskriftsparagrafen 37 e, da den gir grunnlag for, om behovet oppstår, å tildele personer med midlertidig opphold krav på norskopplæring i mottak.
11 Opplæringsloven og barnehageloven
11.3.3 Videreføre midlertidige tilpasninger i barnehageloven
De midlertidige forskriftshjemlene i barnehageloven §§ 14 og 19 ble innført for å gjøre det mulig for kommunene å raskt etablere barnehageplasser til barn med midlertidig opphold, se Prop. 107 L (2021-2022) kapittel 9.5.2.1. IMDi påpeker at barna så raskt som mulig bør få tilbud i ordinære barnehager for å sikre sosial integrering, samt språk- og norsktrening sammen med barn med lengre botid. Det er videre en fordel om deler av barnehagens personale behersker både ukrainsk og norsk.
16 Økonomiske og administrative konsekvenser
I punkt 16.1 i høringsnotatet står det at personer som får innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse utløser tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap til kommunene. IMDi mener høringsnotatet bør være konsekvent i begrepsbruk, da det ikke er foreslått at samfunnskunnskap skal innlemmes i § 37 d i integreringsloven, jf. punkt 9.4.2.5 Tilskuddsordningen heter i dag «Tilskudd til opplæring i norsk for voksne personer med kollektiv beskyttelse».
Halwan Ibrahim Anders Fyhn
ass.direktør avdeligsleder
Saksbehandler: seniorrådgiver Pål Knutsen