Antirasistisk Senter

Antirasistisk Senter er en uavhengig stiftelse som arbeider for å bekjempe rasisme og diskriminering i Norge. Vår visjon er et kulturelt mangfoldig og sosialt rettferdig samfunn. I over 40 år har Antirasistisk Senter fulgt innvandrings- og integreringsfeltet tett. Gjennom våre tilbud og aktiviteter er vi tett på både fagfolk på feltet og grupper som vil rammes av de foreslåtte endringene.

Frihetsberøvelse av utlendinger som skal sendes ut av landet er et svært inngripende tiltak, og er i hovedsak ikke begrunnet i kriminalitet. På bakgrunn av dette, og fordi internerte utlendinger ofte er i en svært vanskelig og utsatt situasjon med begrensede muligheter til å klage, anbefaler flere nasjonale og internasjonale aktører mindre inngripende alternativer. Antirasistisk Senter støtter slike anbefalinger.

Vi er sterkt bekymret for at høringsforslaget i stor grad forskriftsfester ordninger som gjentatte ganger er kritisert som menneskerettslig problematiske og som svekker de internertes rettssikkerhet, uten å følge opp anbefalinger fra de samme organene.

At departementet redegjør for denne kritikken, men likevel foreslår å lovfeste praksis internasjonale organer har omtalt som i strid med menneskerettslige forpliktelser er svært problematisk. At det slås fast at «hensikten ikke er å heve det generelle sikkerhets- eller kontrollnivået» er av mindre betydning, da praksisen som foreslås forskriftsfestet allerede er vurdert som for streng.

Vi savner også at det vurderes konkrete tiltak for å begrense det fengselsliknende preget internatet kritiseres for, og etterlyser et klarere fokus på å vurdere mindre inngripende metoder og forebyggende tiltak, samt flere tiltak som kan styrke de internertes rettigheter og tilgang til dem – f.eks. gjennom styrkede klageordninger og mekanismer for medvirkning for de internerte.

Høringsforslaget svikter også på sentrale punkter som direkte berører helsen og verdigheten til internerte ved Trandum. Det mangler krav til psykologfaglig bemanning, ernæring, og tydeliggjøring av kommunens rolle og ansvar som helsemyndighet, samtidig som rutinemessig innlåsing og inndragning av kommuniaksjonsmidler, bruk av kameraovervåkning og sikkerhetscelle - også for barn – og kroppsvisitasjon foreslås forskriftsfestet.

Vi advarer mot å forskriftsfeste praksiser som er dokumentert som uverdige og helseskadelige, og krever endringer som sikrer et forsvarlig tilbud i tråd med menneskerettslige forpliktelser.

I høringsnotatet presenteres en ny bestemmelse i Utl. §107 som presiserer at politiet, på vilkårene nevnt innledningsvis i gjeldende fjerde ledd, kan fastsette alminnelige begrensninger i utlendingenes bevegelsesfrihet, herunder

«rutinemessig (vår utheving) innlåsing av utlendingene på deres respektive beboelsesrom om natten og ellers i kortere tidsrom til fastsatte tider.»

Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet (heretter “Tilsynsrådet”) skriver om Utl. §107 i årsmeldingen for 2024: «Vilkåret for dette er at det «er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet». Bestemmelsen gir dermed ikke rettslig forankring for innlåsing på rutinemessig basis. (Vår utheving) Tvert imot forutsetter ordlyden i bestemmelsen at det skal foretas en konkret vurdering i hvert tilfelle. Politiet kan ikke bygge på en ren presumsjon om at den internertes bevegelsesfrihet medfører uro, uorden eller at det vil gå utover sikkerheten. Bakgrunnen for en eventuell innlåsing på rom må forankres i forhold som gjelder den enkelte internerte.»

Dette underbygges også av den nå rettskraftige dommen fra Borgarting lagmannsrett 30. oktober 2023 (LB-2023-21398), hvor det ble fastslått at en tidligere internert kvinnes menneskerettigheter ble krenket under hennes opphold på Trandum utlendingsinternat.

Lagmannsretten kom til at innlåsingen på celle var et uforholdsmessig inngrep og i strid med retten til privatliv etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8. Det følger av dommen at artikkel 8 bygger på en forutsetning om at det må gjøres individuelle vurderinger, noe som ikke skjer ved rutinemessig innlåsing. Innlåsing er en restriksjon som kun kan tillates når det er nødvendig og forholdsmessig etter en konkret vurdering.

Praksisen med generell innlåsing er også noe som er kritisert gjentatte ganger, av Sivilombudet (2022), Advokatforeningen (2017), Røde Kors (2020), i tillegg til Tilsynsrådet. CPT har i sine anbefalinger om utenomrettslig frihetsberøvelse gitt uttrykk for at “Within the detention facility, detained persons should be restricted in their freedom of movement as little as possible. Utgangspunktet om uhindret bevegelse innenfor institusjonens område kommer også til uttrykk i Europarådets forslag til felleseuropeiske regler for administrativ frihetsberøvelse av migranter.

Rutinemessig innlåsing uten individuell vurdering er dessuten uforholdsmessig, styrker et unødvendig fengselspreg, skaper frustrasjon og virker stigmatiserende. Sikkerhet kan ivaretas bedre gjennom dynamisk og relasjonsbasert kontakt. Erfaringer fra Sverige viser at fri bevegelse innenfor institusjonen er mulig og forenlig med sikkerhet.

Tilsynsrådet har etter dommen i lagmannsretten bedt departementet endre praksis, uten å få svar. At staten i stedet foreslår å forskriftsfeste rutinemessig innlåsing, er etter vår vurdering dypt urovekkende og i strid med Norges menneskerettslige forpliktelser.

En ny bestemmelse om kollektiv utelukkelse (§ 4-8) gir politiet adgang til å utelukke «alle eller flere» internerte fra fellesskapet i «ekstraordinære» eller «akutte» tilfeller.

Vi frykter at en slik adgang kan bli normalisert og brukt ved praktiske utfordringer som bemanning eller bygningsforhold, og dermed undergrave individuelle menneskerettighetsvurderinger.

Å være utelukket fra fellesskap er forbundet med risiko for skadevirkninger (se også punktet om bruk av sikkerhetscelle). Tilsynsrådet har oppfordret PU til å arbeide systematisk med å holde antall vedtak om utelukkelse fra fellesskapet så lavt som mulig. Dette begrunnes blant annet med en henvisning til PUs eget tilsyn fra oktober 2023, som viser at internatet fortsatt har et forbedringspotensial når det gjelder kvaliteten på vedtak som blir fattet samt informasjon/oppfølgning av rett til å klage over utelukkelsen, bruk av tolk, oversendelse av klage mv.

Tilsynsrådet har i sine årsmeldinger anbefalt å arbeide systematisk med forebyggende tiltak for å redusere risiko for utelukkelse fra fellesskap, evaluere praksis, gjennomgå uønskede hendelser og effektuerte utelukkelser, samt sikre gode rutiner som ivaretar internertes medvirkning i spørsmål som gjelder utelukkelse fra fellesskap. Antirasistisk senter deler Tilsynsrådets vurderinger og ber om at deres anbefalinger om å forbedre klagemuligheter og å jobbe systematisk med forebyggende tiltak følges opp.

Forslaget som foreligger åpner for rutinemessig beslag av mobiltelefoner, nettbrett og andre kommunikasjonsmidler dersom funksjonene anses problematiske, med løfte om alternative kommunikasjonsmuligheter. Dette kan få store konsekvenser for retten til privatliv og kontakt med advokat, familie og støttepersoner, noe som kan være i konflikt med EMK art. 8. Forslaget mangler dessuten tydelige begrensninger, tidsrammer, dokumentasjonskrav og saksinnsyn.

Manglende tilgang til og rutinemessig beslag av privat mobiltelefon har også flere ganger blitt problematisert av Sivilombudet. CPT har anbefalt at internerte får kommunisere med omverdenen gjennom tilgang til privat mkobiltelefon.

Tilsynsrådet uttrykker i årsmeldingen for 2024 at det ikke bør være noen generelle restriksjoner overhodet på de internertes muligheter til å kommunisere med omverdenen. Utgangspunktet må være at de internerte beholder de samme rettigheter under internering som de ville hatt dersom de ikke var internert. Det å legge restriksjoner på muligheten for å kommunisere med omverdenen griper etter Tilsynsrådets syn inn i de internertes rett til ytringsfrihet og privatliv. Et slikt inngrep må være individuelt vurdert som nødvendig og forholdsmessig.

Tilsynsrådet mener det ikke bør være restriksjoner på kommunikasjon med omverdenen, og at inngrep kun kan skje når det er nødvendig og forholdsmessig. De foreslår ordninger som i Märsta, Sverige, der internerte får lånetelefon uten kamera til bruk med eget SIM-kort, som ivaretar både kontakt med omverdenen og andre internerte sitt personvern.

Av andre problemstillinger, mener Tilsynsrådet, at tilgangen til internett bør tydeliggjøres som en rettighet for de internerte i utlendingsinternatsforskriften. Tilgangen bør gis uten forutgående søknadsprosess. Begrensningen i ringetiden bør oppheves, og de internerte bør få fri tilgang til å bruke egen telefon eller lånetelefon uten kamera. Antirasistisk Senter støtter disse vurderingene.

Både Sivilombudet, Den europeiske torturforbyggingskomité (CPT), FNs torturkomité og Tilsynsrådet har relativt nylig rettet sterkt kritikk mot det sterke sikkerhetsfokuset på utlendingsinternatet, herunder bruken av rutinemessige og inngripende kontrolltiltak, kroppsvisitasjoner og restriksjoner overfor sårbare og psykisk syke og suicidale utlendinger som interneres.

På et overordnet nivå opplever Antirasistisk senter at deres kritikk og anbefalinger ikke i tilstrekkelig grad ivaretas i departementets forslag til endringer.

Bruk av isolasjon i forbindelse med internering styrker det fengselslignende preget ved internatet og er ifølge EMD dessuten forbundet med stor og umiddelbar skaderisiko. Antirasistisk Senter mener derfor at terskelen for å bruke slike restriksjoner bør ligge høyere enn det som er tilfellet i dag, og det departementets forslag legger opp til, og at man heler bør forskriftsfeste forpliktelsen til å jobbe med forebyggende sikkerhetstiltak.

Isolasjon kan i seg selv medføre traumer og påføre helsemessig belastning, og den internertes vansker kan følgelig opprettholdes eller forsterkes av ytterligere isolasjon. At vedkommende uttrykker et ønske om å bli værende på sikkerhetsavdelingen og selv ønsker å være skjermet fra fellesskapet, er ikke ensbetydende med at det er helsemessig forsvarlig eller til beste for den internerte.

Bruk av slike restriksjoner overfor psykisk syke skal ikke finne sted og bør presiseres i forskrift. Bruken av sikkerhetscelle overfor internerte som er psykisk syke og suicidale er blant Sivilombudets største bekymringer hva gjelder praksis ved utlendingsinternatet. Også EMD har påpekt at staten må være særlig varsom med bruk av isolasjon når det foreligger selvmordsfare, og domstolens praksis viser at bruk av isolasjon eller sikkerhetscelle i slike situasjoner kan innebære brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling. CPT har i en rapport om Storittannia har gitt uttrykk for at bruk av segregering overfor sårbare personer er uakseptabelt og “totally unsuitable”.

Tlsynsrådet fremhever også at enkelte av de internerte som blir satt inn på sikkerhetscellen vil oppleve dette som «straff», noe som er svært uheldig. Det er derfor sentralt at det både ved vurderingen og gjennomføringen av innsettelsen, samt ved spørsmålet om denne skal opprettholdes, er sterk bevissthet på at restriksjonen er sikkerhetstiltak som er strengt nødvendig – og at terskelen for bruk skal være høy.

Ny § 2-12 pålegger politiet plikt å tilby utlendinger som er utelukket helt fra fellesskapet eller plassert på sikkerhetscelle, tiltak som kan forebygge eller avhjelpe skadelige virkninger. Dette er viktige presiseringer.

Antirasistisk Senter deler imidlertid Tilsynsrådets anbefalinger om at utlendingsinternatet i større grad enn i dag identifiserer og tilstreber rutiner som er egnet til å forhindre og evaluere situasjoner som medfører at internerte må innsettes på sikkerhetsavdelingen. Praksis som kan forebygge dette bør vektlegges og arbeides systematisk med over tid.

Nytt er også en lovfesting av en høyere terskel for bruk av tiltak overfor utlendinger under 18 år. Nærmere bestemt foreslås det at plassering i særlig sikret avdeling, sikkerhetscelle og utelukkelse fra fellesskapet, bare kan brukes overfor mindreårige når det er «tvingende nødvendig» og kun i «ekstraordinære tilfeller».

Barn er særlig sårbare for å utvikle skader fra isolasjon. Dette er også bakgrunnen for flere nasjonale og internasjonale anbefalinger om at barn ikke bør utsettes for isolasjon under frihetsberøvelse. Sivilombudet anbefalte i 2017 at politiet bør utvikle alternativer til bruk av sikkerhetscelle overfor særlig utsatte grupper på utlendingsinternatet, deriblant barn. Ombudet viste blant annet til at flere internasjonale organer har påpekt behovet for at stater beskytter barns personlige frihet og rettigheter spesielt.

Departementet foreslår at det i § 107 femte ledd lovfestes en høyere generell terskel for bruk av tiltak etter femte ledd bokstav b og c overfor utlendinger under 18 år generelt, og en enda høyere terskel for bruk av sikkerhetscelle. Dette er viktige presiseringer.

Antirasistisk Senter mener imidlertid at terskelen for bruk av restriksjoner overfor administrativ frihetsberøvelse generelt bør begrenses kraftig om ikke avsluttes fullstendig, og at det bør innføres et absolutt forbud mot bruk av sikkerhetscelle for utlendinger under 18 år. Dersom dette ikke tas til følge, må – som et minimum - klageadgangen også på dette området utbedres betydelig.

Departementet foreslår at gjeldende bestemmelser om undersøkelse av utlendingens person, herunder kroppsvisitasjon, videreføres i ny § 3-4, på tross av at dagens praksis er kritisert ved flere anledninger.

Visitasjon, spesielt i form av full avkledning er et inngripende tiltak og kan ifølge EMD og den Europeiske torturforebyggingskomité (CPT) utgjøre brudd på menneskerettighetene. I sine innspill til FNs Torturkomité i 2018 fremhevet Sivilombudet at en av deres største bekymringer var knyttet til det sterke og ensidige fokuset på kontroll, og gjennomføringen sv kroppsvisitasjoner. Likeledes uttrykte CPT alvorlig bekymring for visitasjonspraksisen etter sitt besøk i 2018, både for metode og det faktum at de gjennomføres rutinemessig.

Tilsynsrådet har også uttrykt bekymring for visitasjonspraksisen, og har uttalt i sine årsmeldinger at praksisen med kroppsvisitasjoner ikke synes tilstrekkelig begrunnet hva gjelder det anførte formålet om søk etter ID-dokumenter og «betviler at dette er det reelle formålet». De oppgir at de anser det som klart at dette ikke kan rettferdiggjøre eller legitimere kroppsvisitasjoner, jf. den strengere terskelen for kroppsvisitasjon som fremgår av rettspraksis og at når det mindre inngripende, alternativ ikke benyttes, utgjør kroppsvisitasjonen som foretas ved internatet pågående menneskerettskrenkelser mot de internerte.

Antirasistisk Senter støtter Tilsynsrådets bekymringer og at praksisen bør erstattes av mindre inngripende tiltak og at praksisen med kroppsvisitasjoner må ta slutt, ikke forskriftsfestes.

Helsetilbudet på Trandum har lenge hatt alvorlige mangler, særlig innen psykisk helse og bemanning. Vi støtter Stortingets vedtak om at Ullensaker kommune overtar ansvaret fra januar 2025, men understreker behovet for at også psykologfaglig kompetanse innlemmes. Kommunens ansvar skjer i en kontekst preget av gjentatt menneskerettskritikk fra Tilsynsrådet, Sivilombudet, FNs torturkomité og CPT, og det er avgjørende at de settes i stand til å utøve dette ansvaret på en forsvarlig måte.

Høringsforslaget inneholder enkelte strukturelle forbedringer, men svikter på kritiske punkter som direkte påvirker helsen og verdigheten til de internerte:

Vi anbefaler at forskriften:

Uten slike endringer risikerer kommunen å ikke kunne oppfylle sine lovpålagte plikter, og internerte vil fortsatt bli utsatt for praksiser som er dokumentert som uverdige og helseskadelige.

Trandum har gjennom årene mottatt kritikk fra en rekke hold. Tilsynsrådet har over flere år slått alarm om forholdene ved internatet. I årsmeldingen for 2024 skriver Tilsynsrådet: «Det er nødvendig at praksis korrigeres for å unngå at flere blir utsatt for menneskerettskrenkelser ved internatet. Tilsynsrådet tilrår at det etableres en særskilt erstatningsordning som sikrer at de som har vært utsatt for menneskerettighetsbrudd ved internatet kan fremme krav om dette kostnadsfritt på en effektiv måte.»

En slik erstatningsordning nevnes ikke blant forslagene i høringsnotatet, men bør etter vårt syn innføres for å bedre sikre internertes rettigheter i situasjoner der praksis ved utlendingsinternatet medfører menneskerettskrenkelser.

Antirasistisk Senter er generelt sterkt kritisk til frihetsberøvelse av personer som ikke er straffedømt, men som venter på retur eller avklaring av ID. Dersom slike tiltak likevel benyttes stiller det særlige krav til rettssikkerhet, verdighet og forholdsmessighet. Når nasjonale og internasjonale tilsynsorganer i en årrekke har påpekt alvorlige menneskerettsbrudd og anbefalt endringer, er det etter vår oppfatning uakseptabelt å forskriftsfeste de samme praksisene. Lovgivning på dette feltet må være et verktøy for å redusere risikoen for krenkelser – ikke for å legitimere og videreføre dem.

Vi anbefaler derfor at departementet går gjennom høringsforslaget på nytt med sikte på å:

Fjerne eller sterkt begrense adgangen til rutinemessige og generelle restriksjoner som innlåsing, beslag av kommunikasjonsmidler og bruk av sikkerhetscelle. Innføre klare krav til individuelle nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderinger i alle inngripende tiltak.

Styrke helsetilbudet, særlig innen psykisk helse, med krav om psykologfaglig kompetanse, systematisk helsekartlegging og forbud mot isolasjon av psykisk syke og barn.

Sikre reell klageadgang, rett til juridisk bistand og tilgang til effektive rettsmidler, herunder en særskilt erstatningsordning ved menneskerettskrenkelser.

Videre bør forskriften utformes slik at den aktivt fremmer mindre inngripende alternativer, forebyggende tiltak og meningsfulle aktiviteter for de internerte. Den bør også tydeliggjøre kommunens rolle som helsemyndighet, stille krav til ernæring og brukermedvirkning, samt fastsette at barns behov for omsorg, trygghet og kontakt med omsorgspersoner skal ivaretas fullt ut. Slike tiltak vil ikke bare være i tråd med menneskerettslige forpliktelser, men også bidra til et mer humant og tillitsvekkende system.

Vi oppfordrer departementet til å benytte denne anledningen til å legge om kursen – fra et regelverk som sementerer kritisert praksis, til et som bygger på rettssikkerhet, respekt for menneskeverd og forebygging av skade. Dette vil styrke Norges internasjonale omdømme, redusere risikoen for menneskerettighetsbrudd og bidra til et rettssystem som ivaretar både samfunnets behov for kontroll og enkeltmenneskets grunnleggende rettigheter.