SLUG – Nettverk for rettferdig gjeldspolitikk vil i det følgende gi innspill på utviklingstrekk beskrevet i NOU 2022:12 vedrørende den internasjonale gjeldssituasjonen og statlig gjeldsbetjening.
Til tross for at mange land fikk slettet store deler av gjelden sin rundt tusenårsskiftet, er det globale gjeldsnivået igjen rekordhøyt. Både lav- og mellominntektsland opplever i økende grad store gjeldsproblemer. Statlig gjeldsbetjening behandles særlig i kapittel 9 i NOU 2022:12.
Analysen i kapittel 9 utelater flere sentrale utviklingstrekk. I det følgende vil vi trekke frem (1) mangelen på politiske systemer som kan forebygge samt løse statlige gjeldskriser, og (2) økt makt til private/kommersielle utlånere.
Manglende systemer for å håndtere statlige gjeldskriser
Det finnes i dag verken et bindende rammeverk for ansvarlig utlån og låneopptak i statsgjeld, eller en multilateral gjeldshåndteringsmekansime. Det har vært en utfordring så lenge stater har lånt penger. Mens førstnevnte kunne bidratt til å gjøre bærekraftig gjeldsakkumulasjon til normen, ville sistnevnte gjort det enklere å håndtere statlig mislighold på en effektiv, forutsigbar og rettferdig måte. Mangelen på slike politiske systemer er relevant for SPU, blant annet ved at det har direkte konsekvenser for hvordan stater kan redusere gjeldsnivået – et spørsmål utvalget tar for seg i kapittel 9 (NOU 2022:12, s. 146-147). Som det skrives tidligere i utredningen, kan “finansielle ubalanser utløse politiske ubalanser, og [dersom] slike kriser ikke løses på en effektiv og legitim måte, kan det innebære brå skift i markeder der SPU operer” (NOU 2022:12, s. 87).
Utvalget presenterer fem historiske måter myndigheter har redusert gjeldsbyrden sin, uten videre diskusjon: (i) økonomisk vekst, (ii) betydelig innstrammingspolitikk, (iii) mislighold og restrukturering, (iv) uventede inflasjonsutbrudd, og (v) finansiell undertrykkelse. De to første avskrives som henholdsvis “ ikke (...) et svært sannsynlig fremtidig scenario ” og “ikke (...) gjennomførbar i praksis” (NOU 2022:12, s. 146-147). De tre siste skriver utvalget at innebærer tap for investor.
Pandemi, hyppigere samt mer ødeleggende klimakatastrofer, og rentehevinger/styrket dollarkurs gjør mislighold i dag svært sannsynlig.[1] For flere stater – som Zambia, Libanon og Sri Lanka – er det allerede en realitet. Et gjennomgående historisk mønster er at utlånere kommer statlige gjeldsproblemer i møte med først å tilby mer penger, deretter midlertidige løsninger som betalingsutsettelser, for til slutt å anerkjenne behovet for reell gjeldsreduksjon.[2] Dette ser man gjentas i dag.
Selv om alle parter (det vil si, utlåner, låntaker og befolkning) i utgangspunktet er tjent med å restrukturere gjeld tidlig, bidrar mangelen på et regelstyrt system til at stater utsetter det til det ikke finnes andre alternativer. Det gjør prosessen dyrere, både i kroner og øre og i menneskelig lidelse. Vedvarende gjeldskriser bidrar til økt sosial uro, og til brutt tillit mellom borger og stat.
At stater i dag fortsetter å betale på gjelden, koste hva det koste vil, handler også om en historisk maktforskyvning i favør private utlånere, og frykten for nedgradering av kredittrating.
Økt makt til private/kommersielle utlånere
Gjennom rutinen for godkjenning av utstedere av statsobligasjoner er SPUs investeringer i dag skjermet mot land med høy risiko for mislighold.[3] Om en utsteder ikke lenger møter kravene for godkjenning, selger fondet seg ut av investeringen.[4] I praksis betyr det at fondet sjeldent er investert i en stat hvor det er stor risiko for mislighold. I dag er SPU verken investert i de 54 landene FNs utviklingsprogram (UNDP) identifiserer som i gjeldskrise per oktober 2022, eller de ni landene som identifiseres som grensetilfeller.[5]
SPU er imidlertid investert i en rekke selskaper som aktivt tjener på statlige gjeldskriser, som har vært involvert i utstedelse av korrupt og illegitim gjeld, og som undergraver forsøk på å etablere mekanismer som kan håndtere mislighold på en ryddig måte, senest G20s Common Framework . Noen eksempler er Credit Suisse i Mosambik, Blackrock i Zambia, og Glencore i Tsjad. Det er stor forskjell på ansvarligheten SPU selv utøver gjennom rutinen for godkjenning av utstedere, og den utvist av disse selskapene.
Et viktig utviklingstrekk de siste tiårene er at gjelden skyldt til private utlånere utgjør en stadig større del av staters totale gjeld. Dette har skjedd i takt med at stadig flere stater utsteder obligasjoner. Private utlånere har i dag betydelig makt, og kan i relevante jurisdiksjoner saksøke land for manglende tilbakebetaling. I 2010 innførte Storbritannia en lov i sammenheng med gjeldssletteinitativet HIPC (Heavily Indebted Poor Countries) som i praksis sørget for at private utlånere måtte gå med på samme gjeldsreduksjon som de statlige utlånerne. Slike tiltak gjenstår å se i dag.
Økt makt til private utlånere er et relevant utviklingstrekk blant annet på grunn av måten de håndterer statlige gjeldskriser, og SPUs investeringer i flere sentrale selskaper. Generelt er manglende deltakelse fra private utlånere i restruktureringer en av de største utfordringene i gjeldspolitikken i dag. Mange av de sentrale selskapene (som Credit Suisse) er så store at risikobasert nedsalg ikke er mulig. Å selge seg ut av disse selskapene ville innebåret et for stort avvik fra referanseindeksen.
Det trekkes frem i utredningen at bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand over tid er viktig for god avkastning, og at det derfor lønner seg å påvirke selskaper til å utvikle en forretningsmodell som støtter opp om dette. I den sammenheng har man en rekke forventningsdokumenter, blant annet om skatt og åpenhet (NOU 2022:12, s. 64). SLUG – Nettverk for rettferdig gjeldspolitikk anbefaler at det opprettes et forventningsdokument om selskapers investeringer i statlig gjeldsinstrumenter.
Daglig leder i SLUG – Nettverk for rettferdig gjeldspolitikk
[1] Klimakrisen øker sjansen for mislighold blant annet ved å gjøre ny gjeld dyrere gjennom høyere renter, og ved å gjøre nye lån nødvendig pga. utilstrekkelig klimafinansiering.
[2] Se Martin, M. og Wallock, D. (2022) for en historisk gjennomgang av politiske initiativ og mekanismer for håndtering av statlige gjeldsproblemer: https://www.kirkensnodhjelp.no/contentassets/c1403acd5da84d39a120090004899173/a-nordic-solution-to-the-new-debt-crisis-sep22.pdf
[3] https://www.nbim.no/no/organiseringen/styringsmodellen/styrende-dokumenter-fastsatt-av-hovedstyret/rutiner-for-godkjenning-av-finansielle-instrumenter-markeder-og-utstedere-av-statsobligasjoner/#
[4] Se Wijesekara, D. (2022) s. 44-45 for en vurdering av SPUs rutiner for godkjenning av utstedere opp mot prinsipper for ansvarlighet, https://slettgjelda.no/assets/docs/SLUG-rapport-digital-oppslag-050122.pdf
[5] Se Jensen, L. (2022), https://www.undp.org/publications/dfs-avoiding-too-little-too-late-international-debt-relief
Til tross for at mange land fikk slettet store deler av gjelden sin rundt tusenårsskiftet, er det globale gjeldsnivået igjen rekordhøyt. Både lav- og mellominntektsland opplever i økende grad store gjeldsproblemer. Statlig gjeldsbetjening behandles særlig i kapittel 9 i NOU 2022:12.
Analysen i kapittel 9 utelater flere sentrale utviklingstrekk. I det følgende vil vi trekke frem (1) mangelen på politiske systemer som kan forebygge samt løse statlige gjeldskriser, og (2) økt makt til private/kommersielle utlånere.
Manglende systemer for å håndtere statlige gjeldskriser
Det finnes i dag verken et bindende rammeverk for ansvarlig utlån og låneopptak i statsgjeld, eller en multilateral gjeldshåndteringsmekansime. Det har vært en utfordring så lenge stater har lånt penger. Mens førstnevnte kunne bidratt til å gjøre bærekraftig gjeldsakkumulasjon til normen, ville sistnevnte gjort det enklere å håndtere statlig mislighold på en effektiv, forutsigbar og rettferdig måte. Mangelen på slike politiske systemer er relevant for SPU, blant annet ved at det har direkte konsekvenser for hvordan stater kan redusere gjeldsnivået – et spørsmål utvalget tar for seg i kapittel 9 (NOU 2022:12, s. 146-147). Som det skrives tidligere i utredningen, kan “finansielle ubalanser utløse politiske ubalanser, og [dersom] slike kriser ikke løses på en effektiv og legitim måte, kan det innebære brå skift i markeder der SPU operer” (NOU 2022:12, s. 87).
Utvalget presenterer fem historiske måter myndigheter har redusert gjeldsbyrden sin, uten videre diskusjon: (i) økonomisk vekst, (ii) betydelig innstrammingspolitikk, (iii) mislighold og restrukturering, (iv) uventede inflasjonsutbrudd, og (v) finansiell undertrykkelse. De to første avskrives som henholdsvis “ ikke (...) et svært sannsynlig fremtidig scenario ” og “ikke (...) gjennomførbar i praksis” (NOU 2022:12, s. 146-147). De tre siste skriver utvalget at innebærer tap for investor.
Pandemi, hyppigere samt mer ødeleggende klimakatastrofer, og rentehevinger/styrket dollarkurs gjør mislighold i dag svært sannsynlig.[1] For flere stater – som Zambia, Libanon og Sri Lanka – er det allerede en realitet. Et gjennomgående historisk mønster er at utlånere kommer statlige gjeldsproblemer i møte med først å tilby mer penger, deretter midlertidige løsninger som betalingsutsettelser, for til slutt å anerkjenne behovet for reell gjeldsreduksjon.[2] Dette ser man gjentas i dag.
Selv om alle parter (det vil si, utlåner, låntaker og befolkning) i utgangspunktet er tjent med å restrukturere gjeld tidlig, bidrar mangelen på et regelstyrt system til at stater utsetter det til det ikke finnes andre alternativer. Det gjør prosessen dyrere, både i kroner og øre og i menneskelig lidelse. Vedvarende gjeldskriser bidrar til økt sosial uro, og til brutt tillit mellom borger og stat.
At stater i dag fortsetter å betale på gjelden, koste hva det koste vil, handler også om en historisk maktforskyvning i favør private utlånere, og frykten for nedgradering av kredittrating.
Økt makt til private/kommersielle utlånere
Gjennom rutinen for godkjenning av utstedere av statsobligasjoner er SPUs investeringer i dag skjermet mot land med høy risiko for mislighold.[3] Om en utsteder ikke lenger møter kravene for godkjenning, selger fondet seg ut av investeringen.[4] I praksis betyr det at fondet sjeldent er investert i en stat hvor det er stor risiko for mislighold. I dag er SPU verken investert i de 54 landene FNs utviklingsprogram (UNDP) identifiserer som i gjeldskrise per oktober 2022, eller de ni landene som identifiseres som grensetilfeller.[5]
SPU er imidlertid investert i en rekke selskaper som aktivt tjener på statlige gjeldskriser, som har vært involvert i utstedelse av korrupt og illegitim gjeld, og som undergraver forsøk på å etablere mekanismer som kan håndtere mislighold på en ryddig måte, senest G20s Common Framework . Noen eksempler er Credit Suisse i Mosambik, Blackrock i Zambia, og Glencore i Tsjad. Det er stor forskjell på ansvarligheten SPU selv utøver gjennom rutinen for godkjenning av utstedere, og den utvist av disse selskapene.
Et viktig utviklingstrekk de siste tiårene er at gjelden skyldt til private utlånere utgjør en stadig større del av staters totale gjeld. Dette har skjedd i takt med at stadig flere stater utsteder obligasjoner. Private utlånere har i dag betydelig makt, og kan i relevante jurisdiksjoner saksøke land for manglende tilbakebetaling. I 2010 innførte Storbritannia en lov i sammenheng med gjeldssletteinitativet HIPC (Heavily Indebted Poor Countries) som i praksis sørget for at private utlånere måtte gå med på samme gjeldsreduksjon som de statlige utlånerne. Slike tiltak gjenstår å se i dag.
Økt makt til private utlånere er et relevant utviklingstrekk blant annet på grunn av måten de håndterer statlige gjeldskriser, og SPUs investeringer i flere sentrale selskaper. Generelt er manglende deltakelse fra private utlånere i restruktureringer en av de største utfordringene i gjeldspolitikken i dag. Mange av de sentrale selskapene (som Credit Suisse) er så store at risikobasert nedsalg ikke er mulig. Å selge seg ut av disse selskapene ville innebåret et for stort avvik fra referanseindeksen.
Det trekkes frem i utredningen at bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand over tid er viktig for god avkastning, og at det derfor lønner seg å påvirke selskaper til å utvikle en forretningsmodell som støtter opp om dette. I den sammenheng har man en rekke forventningsdokumenter, blant annet om skatt og åpenhet (NOU 2022:12, s. 64). SLUG – Nettverk for rettferdig gjeldspolitikk anbefaler at det opprettes et forventningsdokument om selskapers investeringer i statlig gjeldsinstrumenter.
Daglig leder i SLUG – Nettverk for rettferdig gjeldspolitikk
[1] Klimakrisen øker sjansen for mislighold blant annet ved å gjøre ny gjeld dyrere gjennom høyere renter, og ved å gjøre nye lån nødvendig pga. utilstrekkelig klimafinansiering.
[2] Se Martin, M. og Wallock, D. (2022) for en historisk gjennomgang av politiske initiativ og mekanismer for håndtering av statlige gjeldsproblemer: https://www.kirkensnodhjelp.no/contentassets/c1403acd5da84d39a120090004899173/a-nordic-solution-to-the-new-debt-crisis-sep22.pdf
[3] https://www.nbim.no/no/organiseringen/styringsmodellen/styrende-dokumenter-fastsatt-av-hovedstyret/rutiner-for-godkjenning-av-finansielle-instrumenter-markeder-og-utstedere-av-statsobligasjoner/#
[4] Se Wijesekara, D. (2022) s. 44-45 for en vurdering av SPUs rutiner for godkjenning av utstedere opp mot prinsipper for ansvarlighet, https://slettgjelda.no/assets/docs/SLUG-rapport-digital-oppslag-050122.pdf
[5] Se Jensen, L. (2022), https://www.undp.org/publications/dfs-avoiding-too-little-too-late-international-debt-relief