Hvis det aktuelle forslaget om grunnrenteskatt på havbruk skulle havarere på grunn av interessegruppepress og politisk spill, vil vi i det følgende peke på auksjoner som et subsidiært surrogat.
En viktig faktor i utviklingen av kystsonen er akvakulturloven. Den har som formål å fremme lønnsomhet i akvakulturnæringen, og å bidra til verdiskaping på kysten. Tillatelse til å drive akvakultur gis av departementet. En havbrukskonsesjon gir adgang til å etablere en viss produksjonskapasitet innenfor en nærmere bestemt geografisk region. Den konkrete lokaliseringen avgjøres i henhold til plan- og bygningslovens bestemmelser.
Mens tillatelser til å etablere havbruk tidligere ble gitt etter søknad, ble tildelingen i 2018 foretatt på grunnlag av auksjoner. Auksjoner brukes i økende grad i mange land for å allokere rettigheter til utnyttelse av naturressurser. Eksempler er oljeutvinning, bruk av radiofrekvenser, utnyttelse av vannkilder og jakttillatelser. I Norge er auksjoner brukt i forbindelse med mobilkonsesjoner, importlisenser for matvarer og havbrukskonsesjoner. Enkelte auksjoner i andre land, blant annet auksjoner av frekvenser for mobil, har ført til uønskede resultater. Auksjonene har endt opp med enten altfor lave eller altfor høye priser.
Det som etablerer et konsesjonssystem for havbruk, er at havbruk er forbudt, med mindre det er gitt offentlig tillatelse (akvakulturloven §§ 6, 7). Myndighetene kan da styre aktivitetsnivået i næringen og dermed kontrollere nivået på virksomhetenes negative eksterne effekter, ved å begrense antall tillatelser eller konsesjoner. Samtidig kan myndighetene allokere tillatelsene på den måten som de finner hensiktsmessig.
Et annet aspekt ved konsesjonssystemer av ovennevnte slag, er at det blir ekstra lønnsomt å drive næring basert på konsesjoner, grunnet deres begrenset antall. Det gjør det nærliggende å knytte tyngende vilkår til konsesjonene (som begunstigende vedtak), særlig i form av et økonomisk vederlag (lovens § 7 e)). I Norge har slike vederlagsprovenyer blitt overført til et fond, for så å bli fordelt videre til de kommunene der havbruk foregår.
I den aller siste tiden har vederlagsordningen blitt videreutviklet til et auksjonssystem (se forskrifter gitt med hjemmel i lov). Ved å selge konsesjoner til høystbydende, har myndighetene fremmet to formål. For det første har allokeringen av konsesjoner skjedd til de aktørene som kan drive best. For det andre har provenyet fra vederlagsordningen blitt maksimalisert.
Vi har sett litt på designet av auksjonsordningen og sammenlignet det med vurderinger i auksjonslitteraturen. Ordningen er beskrevet i egen forskrift med tilhørende regelverk. Vårt hovedinntrykk er at erfaringene fra auksjoner i andre land, slik de er beskrevet ovenfor, ble vel varetatt i auksjonen av havbrukskonsesjoner i 2018. Auksjonen resulterte i 41 tillatelser fordelt på åtte produksjonsområder og 14 små og store selskaper. Samlet salg: 2,9 milliard kroner. Prisen per tonn for de forskjellige tillatelser ble liggende mellom NOK 132 000 og NOK 252 000. Og: Alt i alt synes det som om auksjonsprosedyren og de krav som ble stilt til budgiverne, har forhindret problemer som har oppstått i enkelte auksjoner internasjonalt.
Sammenlignet med andre næringer er lønnsomheten i havbruk ekstraordinært høy. Det er derfor et aktuelt spørsmål om selve det ekstraordinære overskuddet burde skattlegges, på samme måte som såkalt grunnrenteskatt i petroleumsnæringen og i kraftsektoren.
Mellom skatt og auksjon er det interessante sammenhenger. Noen vil kanskje si at det bør være et enten eller: enten får staten trekke inn forventet grunnrente på forhånd gjennom en godt designet auksjon, eller så kan staten trekke inn grunnrente løpende ettersom inntektene kommer. Etter vårt skjønn er det imidlertid mest realistisk å si at skatt og auksjon bør virke side om side. De aller fleste konsesjoner har jo allerede blitt tildelt gratis eller til et lavt forhåndsbestemt vederlag. Skatt er da et naturlig supplement. Og når nye konsesjoner auksjoneres ut, kan det meget vel tenkes at overskuddet i næringen senere, i tiden etter auksjonen, blir større enn prediksjonene på budgivnings-tidspunktet. I så fall blir det jo et fruktbart samspill mellom skatt og auksjon for å trekke inn grunnrente. Vil vil også gå et steg videre, og antyde at staten bør supplere den meget beskjedne produksjonsavgiften som er innført, med en omgjøring av de gamle tillatelsene som næringen historisk har fått billig eller gratis, til tidsbegrensede tillatelser, som så auksjoners ut, med intervaller på 10, 15 eller 20 år. Auksjoner kan da bli et rettsteknisk surrogat for en grunnrenteskatt, som har de beste samfunnsøkonomiske grunner for seg (NOU 2019: 18).
Vi lar det være opp til lovgiver å vurdere hvordan ovennevnte rettspolitiske ide kan vedtas i praksis. Vi vil likevel antyde at Akvakulturloven bør suppleres med en bestemmelse som følger:
«Akvakultur er forbudt, med mindre den utøves i henhold til tillatelser etter denne loven eller tilsvarende eldre regulering, og som ikke er eldre enn 20 år. Denne
tidsbegrensningen gjelder ikke lokalitetstillatelser etter plan- og bygningsloven.»
Så vidt vi kan skjønne, vil en slik lovtekst fungere rettsteknisk godt og dessuten åpne for en forsvarlig og legitim innfasing av økte auksjonsprovenyer over tid. Denne lovendringen tror vi også nokså klart vil ligge innenfor rettslige skranker som måtte finnes til beskyttelse av såkalte etablerte posisjoner.
Erling Eide og Endre Stavang
En viktig faktor i utviklingen av kystsonen er akvakulturloven. Den har som formål å fremme lønnsomhet i akvakulturnæringen, og å bidra til verdiskaping på kysten. Tillatelse til å drive akvakultur gis av departementet. En havbrukskonsesjon gir adgang til å etablere en viss produksjonskapasitet innenfor en nærmere bestemt geografisk region. Den konkrete lokaliseringen avgjøres i henhold til plan- og bygningslovens bestemmelser.
Mens tillatelser til å etablere havbruk tidligere ble gitt etter søknad, ble tildelingen i 2018 foretatt på grunnlag av auksjoner. Auksjoner brukes i økende grad i mange land for å allokere rettigheter til utnyttelse av naturressurser. Eksempler er oljeutvinning, bruk av radiofrekvenser, utnyttelse av vannkilder og jakttillatelser. I Norge er auksjoner brukt i forbindelse med mobilkonsesjoner, importlisenser for matvarer og havbrukskonsesjoner. Enkelte auksjoner i andre land, blant annet auksjoner av frekvenser for mobil, har ført til uønskede resultater. Auksjonene har endt opp med enten altfor lave eller altfor høye priser.
Det som etablerer et konsesjonssystem for havbruk, er at havbruk er forbudt, med mindre det er gitt offentlig tillatelse (akvakulturloven §§ 6, 7). Myndighetene kan da styre aktivitetsnivået i næringen og dermed kontrollere nivået på virksomhetenes negative eksterne effekter, ved å begrense antall tillatelser eller konsesjoner. Samtidig kan myndighetene allokere tillatelsene på den måten som de finner hensiktsmessig.
Et annet aspekt ved konsesjonssystemer av ovennevnte slag, er at det blir ekstra lønnsomt å drive næring basert på konsesjoner, grunnet deres begrenset antall. Det gjør det nærliggende å knytte tyngende vilkår til konsesjonene (som begunstigende vedtak), særlig i form av et økonomisk vederlag (lovens § 7 e)). I Norge har slike vederlagsprovenyer blitt overført til et fond, for så å bli fordelt videre til de kommunene der havbruk foregår.
I den aller siste tiden har vederlagsordningen blitt videreutviklet til et auksjonssystem (se forskrifter gitt med hjemmel i lov). Ved å selge konsesjoner til høystbydende, har myndighetene fremmet to formål. For det første har allokeringen av konsesjoner skjedd til de aktørene som kan drive best. For det andre har provenyet fra vederlagsordningen blitt maksimalisert.
Vi har sett litt på designet av auksjonsordningen og sammenlignet det med vurderinger i auksjonslitteraturen. Ordningen er beskrevet i egen forskrift med tilhørende regelverk. Vårt hovedinntrykk er at erfaringene fra auksjoner i andre land, slik de er beskrevet ovenfor, ble vel varetatt i auksjonen av havbrukskonsesjoner i 2018. Auksjonen resulterte i 41 tillatelser fordelt på åtte produksjonsområder og 14 små og store selskaper. Samlet salg: 2,9 milliard kroner. Prisen per tonn for de forskjellige tillatelser ble liggende mellom NOK 132 000 og NOK 252 000. Og: Alt i alt synes det som om auksjonsprosedyren og de krav som ble stilt til budgiverne, har forhindret problemer som har oppstått i enkelte auksjoner internasjonalt.
Sammenlignet med andre næringer er lønnsomheten i havbruk ekstraordinært høy. Det er derfor et aktuelt spørsmål om selve det ekstraordinære overskuddet burde skattlegges, på samme måte som såkalt grunnrenteskatt i petroleumsnæringen og i kraftsektoren.
Mellom skatt og auksjon er det interessante sammenhenger. Noen vil kanskje si at det bør være et enten eller: enten får staten trekke inn forventet grunnrente på forhånd gjennom en godt designet auksjon, eller så kan staten trekke inn grunnrente løpende ettersom inntektene kommer. Etter vårt skjønn er det imidlertid mest realistisk å si at skatt og auksjon bør virke side om side. De aller fleste konsesjoner har jo allerede blitt tildelt gratis eller til et lavt forhåndsbestemt vederlag. Skatt er da et naturlig supplement. Og når nye konsesjoner auksjoneres ut, kan det meget vel tenkes at overskuddet i næringen senere, i tiden etter auksjonen, blir større enn prediksjonene på budgivnings-tidspunktet. I så fall blir det jo et fruktbart samspill mellom skatt og auksjon for å trekke inn grunnrente. Vil vil også gå et steg videre, og antyde at staten bør supplere den meget beskjedne produksjonsavgiften som er innført, med en omgjøring av de gamle tillatelsene som næringen historisk har fått billig eller gratis, til tidsbegrensede tillatelser, som så auksjoners ut, med intervaller på 10, 15 eller 20 år. Auksjoner kan da bli et rettsteknisk surrogat for en grunnrenteskatt, som har de beste samfunnsøkonomiske grunner for seg (NOU 2019: 18).
Vi lar det være opp til lovgiver å vurdere hvordan ovennevnte rettspolitiske ide kan vedtas i praksis. Vi vil likevel antyde at Akvakulturloven bør suppleres med en bestemmelse som følger:
«Akvakultur er forbudt, med mindre den utøves i henhold til tillatelser etter denne loven eller tilsvarende eldre regulering, og som ikke er eldre enn 20 år. Denne
tidsbegrensningen gjelder ikke lokalitetstillatelser etter plan- og bygningsloven.»
Så vidt vi kan skjønne, vil en slik lovtekst fungere rettsteknisk godt og dessuten åpne for en forsvarlig og legitim innfasing av økte auksjonsprovenyer over tid. Denne lovendringen tror vi også nokså klart vil ligge innenfor rettslige skranker som måtte finnes til beskyttelse av såkalte etablerte posisjoner.
Erling Eide og Endre Stavang