HØRING – FORBUD MOT USAKLIGE FORSKJELLER I INNKJØPSBETINGELSER I VERDIKJEDEN FOR MAT OG DAGLIGVARER
Vi viser til departementets høringsbrev av 25. oktober 2022. Forslaget retter seg mot verdikjeden for dagligvarer, hvor Coop i Norge er en sentral aktør. Forslaget er derfor av stor betydning for oss. Coop Norge SA (heretter «Coop»), fellesorganisasjon for Coop i Norge, inngir med dette høringssvar.
Coop i Norge er et medlemseid samvirke innen varehandelen som driver forretningsmessig virksomhet med formål å skaffe medlemmene gode varer og tjenester til konkurransedyktige priser og kvalitet. Samvirkelagene som er medlemmer i Coop, er igjen eid av forbrukere som er medlemmer i samvirkelagene. Virksomheten er organisert nedenfra og opp i et føderativt samvirke, hvor Coop er sekundærsamvirke og samvirkelagene primærsamvirker. Til sammen over 2 millioner medlemmer er medeiere gjennom medlemskap i 59 selvstendige samvirkelag. Samvirkelagene driver om lag 1150 dagligvarebutikker innenfor seks kjedekonsepter: Obs, Extra, Coop Prix, Coop Mega, Coop Marked og Matkroken. Coop i Norge har over 28 000 ansatte på landsbasis, og er landets største interesseorganisasjon for forbrukere. Coop er til stede i hele landet, i svært ulike markeder med tanke på kundegrunnlaget og konkurranse. Coop eier og driver butikker både i bysentra og på noen av Norges minste steder.
Konkurransetilsynet har påvist betydelige forskjeller i innkjøpspriser i det norske dagligvaremarkedet. Da resultatene i sin tid ble presentert, uttrykte Konkurransetilsynet overraskelse over de store forskjellene. Senere ble etterforskningssaken mot flere sterke leverandører avsluttet uten at tilsynet kunne påvise brudd på konkurranselovgivning.
Årets rapport fra Konkurransetilsynet bekrefter fortsatt prisforskjeller fra leverandørene til dagligvarekjedene, og som tidligere er det den største kjeden som får de beste avtalene ( https://konkurransetilsynet.no/wp-content/uploads/2022/12/Konkurransetilsynets-dagligvarerapport-2022.pdf ) Som departementet er inne på i høringsnotatet, har dette en selvforsterkende effekt. Coop er bekymret for denne utviklingen og hvordan den bidrar til å svekke konkurransen i dagligvaremarkedet til ugunst for norske forbrukere. Vi mener tiden er moden for et forbud mot usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelser som et supplerende virkemiddel til dagens reguleringer i konkurranseloven.
Departementet har i høringsnotatet stilt en rekke spørsmål om konkret utforming av en forbudsforskrift. Coop vil understreke at mange av spørsmålene er krevende å besvare idet gode svar forutsetter en kunnskap og innsikt som aktørene ikke har. Coop kjenner ikke til – og skal av konkurransemessige årsaker heller ikke kjenne til – innhold i forhandlinger eller avtaler mellom våre leverandører og deres øvrige kunder. Konkurransetilsynet som tilsynsorgan er trolig den eneste med nødvendig innsikt i alle relevante forhold. Coop mener denne innsikten i større grad bør deles med sentrale beslutningstakere for å bedre kunnskapsgrunnlaget for utforming av både politikk og eventuelle reguleringer i tilknytning til dagligvaremarkedet.
Flere steder i høringsnotatet refereres det til Oda og Reitan Retails eget forslag til forskrift om usaklig prisdiskriminering i dagligvaremarkedet. Coop bemerker innledningsvis at vi overordnet ser positivt på dette forslaget, og anser det som både godt og gjennomarbeidet. Coop har imidlertid noen avvikende synspunkter på enkeltelementer.
I det følgende vil vi redegjøre for våre kommentarer til departementets høringsnotat og forskriftsutkast.
2. Generelt om forslaget og betydning for konkurransesituasjonen
Høringen om usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelser er ett av flere initiativer som Storting og regjering har tatt for å bedre konkurransesituasjonen i dagligvaresektoren. Coop støtter prioriteringen av dette arbeidet.
Forbud mot usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelser er etter Coops vurdering et helt nødvendig grep for å stoppe den negative utviklingen prisforskjellene leder til og derigjennom bidra til økt konkurranse i dagligvaremarkedet. Et forbud vil i langt større grad enn eksisterende lovgivning kunne fange opp negative virkninger av usaklig forskjellsbehandling, herunder at disse over tid får en selvforsterkende effekt. Coop vil i den forbindelse fremheve betydningen av at en ny regulering fanger opp også de samlede virkningene av forskjellsbehandling fra leverandørleddet, slik departementet er inne på i høringsnotatet.
Vi registrerer gjennom mediene at flere store leverandører og den største dagligvarekjeden har omtalt departementets forslag nærmest som et forhandlingsforbud og et krav om at alle kunder skal ha lik pris fra leverandør. Slik vi forstår det er hensikten med forskriften ikke å redusere forhandlingsincentivene til aktørene i verdikjeden. Med forskriftens foreslåtte utforming vil den heller ikke ha en slik effekt. Forskriften vil derimot sikre at de forskjellene i innkjøpspriser som er et resultat av harde forhandlinger, faktisk er begrunnet, og at begrunnelsen tilfredsstiller objektive krav til saklighet.
3. Forskriftsutkastet adresserer i liten grad konkurransen på leverandørleddet
Slik Coop ser det er leverandørkonsentrasjonen i det norske dagligvaremarkedet en sentral årsak til den utfordrende konkurransesituasjonen. Innenfor mange kategorier som er viktig for norske forbrukere, finnes det ikke alternative, forbrukerprefererte leverandører. Det er en kjensgjerning at det innen enkelte kategorier er leverandører med opp mot 98 % markedsandel, og for Coops del står et fåtall leverandører for en svært stor andel av omsetningen.
Det er derfor en svakhet ved forskriftsutkastet, og for så vidt ved høringsnotatet som sådan, at det i liten grad adresserer konkurransen mellom leverandørene. Det fremgår uttrykkelig av høringsnotatet at hovedfokuset for høringen er prisdiskriminering som påvirker aktører på et annet ledd i verdikjeden, dvs. hos dagligvarekjedene. Coop mener departementet bør se på om det kan gjøres ytterligere grep med forskriften for i større grad å fange opp effekter på leverandørleddet, for eksempel gjennom en mer presis utforming når det gjelder ytelser og motytelser. Departementet bør også – uavhengig av forskriften – fortsette å se på hva som kan gjøres for å legge til rette for økt mangfold blant leverandører til norsk dagligvare.
Når det gjelder EMV er departementet inne på at et forbud kan lede til endrede incentiver for kjedene avhengig av om kjeden har en fordel eller ulempe av de ulike innkjøpsbetingelsene. Coop deler dette synet. De nokså store forskjellene i EMV-andel for de respektive kjedene, indikerer at det er en sammenheng mellom innkjøpsbetingelser og behovet for og bruken av EMV. Ettersom betydningen av EMV er gjenstand for senere utredning, går vi ikke nærmere inn på dette.
4. Forholdet til EØS-konkurranseloven § 7
EØS-konkurranseloven § 7 legger rammene for adgangen til regulering av usaklig forskjellsbehandling, og har betydning for utformingen av innholdet i en forbudsforskrift.
Coop er enig i at vurderingen under EØS-konkurranseloven § 7 er krevende, men hadde likevel helst sett at departementet hadde tatt noe klarere stilling til spørsmålet. Uten en klar konklusjon blir det vanskelig å vurdere hvordan forskriften skal utformes med hensyn til å rette seg mot leverandørens handlinger eller avtalen mellom leverandør og kjede som sådan, noe som igjen gir risiko for at ikke forskriften vil treffe. Når det er sagt mener Coop at de store forskjellene i innkjøpspriser som Konkurransetilsynet har dokumentert, ikke kan forklares med hvordan de ulike aktørene forhandler. EØS-konkurranseloven § 7 er derfor uansett neppe til hinder for muligheten til å begrense leverandørers usaklige forskjellsbehandling.
5. Forskriften bør inneholde klarere definisjoner og begreper
Coop er opptatt av at en forskrift skal være utformet mest mulig presist for å sikre at den virker etter sin hensikt. Dersom det er definisjoner som åpner for stor grad av tolkning, eller om det mangler tydelige definisjoner på viktige punkter, vil forskriften være krevende både å etterleve for aktørene og håndheve for Konkurransetilsynet. Dette kommer særlig til uttrykk i forbindelse med begrepene «likeverdige ytelser», «ulike innkjøpsbetingelser» og hva som skal anses som «saklig grunn». Det er etter Coops syn nødvendig å operasjonalisere disse begrepene eller på annen måte klargjøre hva som ligger i dem.
Coop er enig i departementets forslag om å definere «vesentlig markedsmakt» ut fra en markedsandelsterskel på 40 %. Coop mener dette er nødvendig for enkelt å kunne identifisere hvilke aktører som faller inn under forskriftens virkeområde.
Departementet har foreslått å bruke «det relevante marked» ved vurderingen av om «vesentlig markedsmakt» foreligger. Coop er enig i at det er fordeler ved en slik tilnærming. På den annen side er markedsavgrensning en kompleks konkurranseøkonomisk øvelse som kan gjøre det uklart om en leverandør i den enkelte sak er omfattet av forskriften eller ikke. Coop mener forskriften vil bli enklere håndterbar og mer treffsikker dersom det i stedet tas utgangspunkt i velkjente varekategorier som grunnlag for vurderingen. Det er imidlertid nødvendig å gjøre nærmere vurderinger rundt hvilke utfordringer en slik definisjon eventuelt vil kunne skape for forskriftens effektivitet og risikoen for uheldig tilpasning fra aktørenes side, slik at dette kan hensyntas i forslaget.
Coop antar at forskriften er tiltenkt å gjelde for all virksomhet en leverandør har dersom leverandøren først er en leverandør med «vesentlig markedsmakt» innen ett eller flere marked/varegrupper. I motsatt fall vil forskriften ikke fange opp eventuell kobling av betingelser mellom ulike varegrupper/markeder, noe som kan være uheldig ut fra omgåelsesbetraktninger. Forskriftens rekkevidde på dette punktet kan med fordel fremgå uttrykkelig for å unngå tolkningstvil.
I vurderingen av om det foreligger «ulike innkjøpsbetingelser for likeverdige ytelser», er det nødvendig å gjøre en konkret sammenlikning av alle relevante ytelser og motytelser. Det er også viktig at forskriften gir klare føringer for hvilke forhold som utgjør henholdsvis saklig og usaklig grunn. Forskriften må åpne for at tilsynsmyndigheten kan gjøre en bred vurdering, men for å sikre forutberegnelighet er det samtidig viktig at forskriften trekker opp klare rammer for disse vurderingene. Coop vil her vise til det tidligere omtalte forslaget til forskrift fra Oda og Reitan Retail. Etter vårt syn løser sistnevnte forslag disse spørsmålene på en god måte, ved både å beskrive hva som er reelle motytelser og konkretisere saklighetskravet gjennom en beskrivelse av hvilke motytelser som ikke anses saklig begrunnet.
Departementet har fremsatt to alternative forslag hvor det ene nedfeller et uttrykkelig krav til at prisdiskrimineringen må være «konkurranseskadelig». Slik Coop ser det er dette en unødvendig presisering som reduserer forskriftens tilsiktede effekt. Konkurransetilsynet har selv gitt uttrykk for at forskjellsbehandling av dagligvarekjeder som ikke kan begrunnes i saklige forhold, er egnet til å svekke konkurransen.
Departementet har stilt spørsmål om rekkevidden av en begrunnelsesplikt for forskjeller i innkjøpspriser, og om leverandørene bør ha en plikt til å opplyse tilsynet om kontraktsvilkårene i avtaler som er inngått. Departementet stiller også spørsmål om behovet for et krav om å nedfelle alle vilkår skriftlig i kontrakten
Når det gjelder skriftlighetskravet følger dette allerede av lov om god handelsskikk. Det er derfor vanskelig å se hva det skal tilføre å forskriftsfeste dette. Coop er enige med departementet i at en dobbeltregulering vil kunne skape uklare ansvarsforhold mellom tilsynsorganene.
En begrunnelsesplikt er derimot svært viktig for at Konkurransetilsynet skal kunne vurdere årsaker til ulike innkjøpsbetingelser, og vil kunne ha en disiplinerende effekt. Leverandørene bør være pålagt å utarbeide en begrunnelse som må kunne fremlegges dersom tilsynsorganene etterspør den. Begrunnelsen må være detaljert nok til faktisk å kunne underbygge eventuelle forskjeller. Samtidig mener Coop det vil være unødig byrdefullt og ressurskrevende – både for leverandørene og tilsynet – å pålegge leverandørene en generell opplysningsplikt som gjelder alle inngåtte avtaler.
7. Sanksjoner og forslaget om nytt markedsundersøkelsesverktøy
Med hensyn til sanksjoner er Coop mest opptatt av at ulovlig adferd skal bringes til opphør. Ettersom høringsnotatet illustrerer utfordringene ved å utforme forskriften presist, og det dermed kan være vanskelig for aktørene å vurdere sin egen adferd, bør det å bringe adferd til opphør være foretrukken sanksjon. Samtidig vil en mer presis utforming av forskriften gi større rom for å iverksette sanksjoner der det avdekkes brudd. Sanksjoner i form av overtredelsesgebyr bør imidlertid være aktuelt kun ved gjentatte overtredelser eller særlig graverende forhold. Coop mener også at forskriften bør være gjenstand for privat håndheving som et supplerende løp.
Avslutningsvis i høringsnotatet har departementet spurt om innføringen av et markedsetterforskningsverktøy vil kunne avhjelpe utfordringer i dagligvaremarkedet.
Konkurransetilsynet har allerede omfattende hjemler til å be om informasjon fra aktørene. Effekten av et slikt verktøy vil derfor i stor grad bero på hvordan det vil bli benyttet av Konkurransetilsynet. Dersom verktøyet kun vil bli benyttet av tilsynet i anledning forhold som tilsynet mener «begrenser konkurransen», er det høyst uklart om dette vil ha noen effekt utover dagens lovgivning.
8. Evaluering av forskriften
I tråd med Stortingets anmodningsvedtak legger departementet til grunn at forskriften skal evalueres etter tre år. Vi understreker at en slik evaluering vil måtte være omfattende og dessuten interettes for å hensynta forbrukernes interesser. I dette ligger at det må måles effekt på både pris og utvalg. Prisutviklingen må hensynta prisene på mat og drikkevarer sammenlignet med KPI generelt, samt prisutvikling i Norge sammenlignet med våre naboland. Coop vil advare mot at man kun ser på prisutviklingen på enkelte varer eller kategorier. Det er prisen på hele handlekurven som viser den faktiske utviklingen og som er det relevante for sluttkunden.
Evalueringen må også hensynta utviklingen på leverandørmarkedet, og om leverandørkonsentrasjonen øker eller minsker. Videre bør evalueringen se på utviklingen i marginer over tid, både hos leverandører, grossister og handelsaktører.
9. Avsluttende kommentarer
Som det fremgår over er Coop overordnet positiv til en forskrift som forbyr usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelser. Coop mener forskriftsforslaget er et steg i riktig retning, og at det med nødvendige justeringer, særlig knyttet til tydeliggjøring av begreper og kriterier, vil bidra til økt konkurranse i det norske dagligvaremarkedet.
Årsaken til konkurranseutfordringene i verdikjeden for dagligvare, er imidlertid sammensatt og kompleks. Det er en rekke faktiske omstendigheter ved det norske dagligvaremarkedet, herunder geografiske, regulatoriske og strukturelle forhold, som legger rammene for dagens konkurransesituasjon. Det har også betydning at norske forbrukere på flere områder har andre preferanser enn forbrukerne i våre naboland. Det er avgjørende å ta alle disse forholdene med i betraktning dersom en skal finne gode løsninger. Coop vil derfor sterkt oppfordre departementet til å fortsette arbeidet med å bidra til økt konkurranse i dagligvaremarkedet gjennom fokus på hele verdikjeden.
Vi viser til departementets høringsbrev av 25. oktober 2022. Forslaget retter seg mot verdikjeden for dagligvarer, hvor Coop i Norge er en sentral aktør. Forslaget er derfor av stor betydning for oss. Coop Norge SA (heretter «Coop»), fellesorganisasjon for Coop i Norge, inngir med dette høringssvar.
Coop i Norge er et medlemseid samvirke innen varehandelen som driver forretningsmessig virksomhet med formål å skaffe medlemmene gode varer og tjenester til konkurransedyktige priser og kvalitet. Samvirkelagene som er medlemmer i Coop, er igjen eid av forbrukere som er medlemmer i samvirkelagene. Virksomheten er organisert nedenfra og opp i et føderativt samvirke, hvor Coop er sekundærsamvirke og samvirkelagene primærsamvirker. Til sammen over 2 millioner medlemmer er medeiere gjennom medlemskap i 59 selvstendige samvirkelag. Samvirkelagene driver om lag 1150 dagligvarebutikker innenfor seks kjedekonsepter: Obs, Extra, Coop Prix, Coop Mega, Coop Marked og Matkroken. Coop i Norge har over 28 000 ansatte på landsbasis, og er landets største interesseorganisasjon for forbrukere. Coop er til stede i hele landet, i svært ulike markeder med tanke på kundegrunnlaget og konkurranse. Coop eier og driver butikker både i bysentra og på noen av Norges minste steder.
Konkurransetilsynet har påvist betydelige forskjeller i innkjøpspriser i det norske dagligvaremarkedet. Da resultatene i sin tid ble presentert, uttrykte Konkurransetilsynet overraskelse over de store forskjellene. Senere ble etterforskningssaken mot flere sterke leverandører avsluttet uten at tilsynet kunne påvise brudd på konkurranselovgivning.
Årets rapport fra Konkurransetilsynet bekrefter fortsatt prisforskjeller fra leverandørene til dagligvarekjedene, og som tidligere er det den største kjeden som får de beste avtalene ( https://konkurransetilsynet.no/wp-content/uploads/2022/12/Konkurransetilsynets-dagligvarerapport-2022.pdf ) Som departementet er inne på i høringsnotatet, har dette en selvforsterkende effekt. Coop er bekymret for denne utviklingen og hvordan den bidrar til å svekke konkurransen i dagligvaremarkedet til ugunst for norske forbrukere. Vi mener tiden er moden for et forbud mot usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelser som et supplerende virkemiddel til dagens reguleringer i konkurranseloven.
Departementet har i høringsnotatet stilt en rekke spørsmål om konkret utforming av en forbudsforskrift. Coop vil understreke at mange av spørsmålene er krevende å besvare idet gode svar forutsetter en kunnskap og innsikt som aktørene ikke har. Coop kjenner ikke til – og skal av konkurransemessige årsaker heller ikke kjenne til – innhold i forhandlinger eller avtaler mellom våre leverandører og deres øvrige kunder. Konkurransetilsynet som tilsynsorgan er trolig den eneste med nødvendig innsikt i alle relevante forhold. Coop mener denne innsikten i større grad bør deles med sentrale beslutningstakere for å bedre kunnskapsgrunnlaget for utforming av både politikk og eventuelle reguleringer i tilknytning til dagligvaremarkedet.
Flere steder i høringsnotatet refereres det til Oda og Reitan Retails eget forslag til forskrift om usaklig prisdiskriminering i dagligvaremarkedet. Coop bemerker innledningsvis at vi overordnet ser positivt på dette forslaget, og anser det som både godt og gjennomarbeidet. Coop har imidlertid noen avvikende synspunkter på enkeltelementer.
I det følgende vil vi redegjøre for våre kommentarer til departementets høringsnotat og forskriftsutkast.
2. Generelt om forslaget og betydning for konkurransesituasjonen
Høringen om usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelser er ett av flere initiativer som Storting og regjering har tatt for å bedre konkurransesituasjonen i dagligvaresektoren. Coop støtter prioriteringen av dette arbeidet.
Forbud mot usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelser er etter Coops vurdering et helt nødvendig grep for å stoppe den negative utviklingen prisforskjellene leder til og derigjennom bidra til økt konkurranse i dagligvaremarkedet. Et forbud vil i langt større grad enn eksisterende lovgivning kunne fange opp negative virkninger av usaklig forskjellsbehandling, herunder at disse over tid får en selvforsterkende effekt. Coop vil i den forbindelse fremheve betydningen av at en ny regulering fanger opp også de samlede virkningene av forskjellsbehandling fra leverandørleddet, slik departementet er inne på i høringsnotatet.
Vi registrerer gjennom mediene at flere store leverandører og den største dagligvarekjeden har omtalt departementets forslag nærmest som et forhandlingsforbud og et krav om at alle kunder skal ha lik pris fra leverandør. Slik vi forstår det er hensikten med forskriften ikke å redusere forhandlingsincentivene til aktørene i verdikjeden. Med forskriftens foreslåtte utforming vil den heller ikke ha en slik effekt. Forskriften vil derimot sikre at de forskjellene i innkjøpspriser som er et resultat av harde forhandlinger, faktisk er begrunnet, og at begrunnelsen tilfredsstiller objektive krav til saklighet.
3. Forskriftsutkastet adresserer i liten grad konkurransen på leverandørleddet
Slik Coop ser det er leverandørkonsentrasjonen i det norske dagligvaremarkedet en sentral årsak til den utfordrende konkurransesituasjonen. Innenfor mange kategorier som er viktig for norske forbrukere, finnes det ikke alternative, forbrukerprefererte leverandører. Det er en kjensgjerning at det innen enkelte kategorier er leverandører med opp mot 98 % markedsandel, og for Coops del står et fåtall leverandører for en svært stor andel av omsetningen.
Det er derfor en svakhet ved forskriftsutkastet, og for så vidt ved høringsnotatet som sådan, at det i liten grad adresserer konkurransen mellom leverandørene. Det fremgår uttrykkelig av høringsnotatet at hovedfokuset for høringen er prisdiskriminering som påvirker aktører på et annet ledd i verdikjeden, dvs. hos dagligvarekjedene. Coop mener departementet bør se på om det kan gjøres ytterligere grep med forskriften for i større grad å fange opp effekter på leverandørleddet, for eksempel gjennom en mer presis utforming når det gjelder ytelser og motytelser. Departementet bør også – uavhengig av forskriften – fortsette å se på hva som kan gjøres for å legge til rette for økt mangfold blant leverandører til norsk dagligvare.
Når det gjelder EMV er departementet inne på at et forbud kan lede til endrede incentiver for kjedene avhengig av om kjeden har en fordel eller ulempe av de ulike innkjøpsbetingelsene. Coop deler dette synet. De nokså store forskjellene i EMV-andel for de respektive kjedene, indikerer at det er en sammenheng mellom innkjøpsbetingelser og behovet for og bruken av EMV. Ettersom betydningen av EMV er gjenstand for senere utredning, går vi ikke nærmere inn på dette.
4. Forholdet til EØS-konkurranseloven § 7
EØS-konkurranseloven § 7 legger rammene for adgangen til regulering av usaklig forskjellsbehandling, og har betydning for utformingen av innholdet i en forbudsforskrift.
Coop er enig i at vurderingen under EØS-konkurranseloven § 7 er krevende, men hadde likevel helst sett at departementet hadde tatt noe klarere stilling til spørsmålet. Uten en klar konklusjon blir det vanskelig å vurdere hvordan forskriften skal utformes med hensyn til å rette seg mot leverandørens handlinger eller avtalen mellom leverandør og kjede som sådan, noe som igjen gir risiko for at ikke forskriften vil treffe. Når det er sagt mener Coop at de store forskjellene i innkjøpspriser som Konkurransetilsynet har dokumentert, ikke kan forklares med hvordan de ulike aktørene forhandler. EØS-konkurranseloven § 7 er derfor uansett neppe til hinder for muligheten til å begrense leverandørers usaklige forskjellsbehandling.
5. Forskriften bør inneholde klarere definisjoner og begreper
Coop er opptatt av at en forskrift skal være utformet mest mulig presist for å sikre at den virker etter sin hensikt. Dersom det er definisjoner som åpner for stor grad av tolkning, eller om det mangler tydelige definisjoner på viktige punkter, vil forskriften være krevende både å etterleve for aktørene og håndheve for Konkurransetilsynet. Dette kommer særlig til uttrykk i forbindelse med begrepene «likeverdige ytelser», «ulike innkjøpsbetingelser» og hva som skal anses som «saklig grunn». Det er etter Coops syn nødvendig å operasjonalisere disse begrepene eller på annen måte klargjøre hva som ligger i dem.
Coop er enig i departementets forslag om å definere «vesentlig markedsmakt» ut fra en markedsandelsterskel på 40 %. Coop mener dette er nødvendig for enkelt å kunne identifisere hvilke aktører som faller inn under forskriftens virkeområde.
Departementet har foreslått å bruke «det relevante marked» ved vurderingen av om «vesentlig markedsmakt» foreligger. Coop er enig i at det er fordeler ved en slik tilnærming. På den annen side er markedsavgrensning en kompleks konkurranseøkonomisk øvelse som kan gjøre det uklart om en leverandør i den enkelte sak er omfattet av forskriften eller ikke. Coop mener forskriften vil bli enklere håndterbar og mer treffsikker dersom det i stedet tas utgangspunkt i velkjente varekategorier som grunnlag for vurderingen. Det er imidlertid nødvendig å gjøre nærmere vurderinger rundt hvilke utfordringer en slik definisjon eventuelt vil kunne skape for forskriftens effektivitet og risikoen for uheldig tilpasning fra aktørenes side, slik at dette kan hensyntas i forslaget.
Coop antar at forskriften er tiltenkt å gjelde for all virksomhet en leverandør har dersom leverandøren først er en leverandør med «vesentlig markedsmakt» innen ett eller flere marked/varegrupper. I motsatt fall vil forskriften ikke fange opp eventuell kobling av betingelser mellom ulike varegrupper/markeder, noe som kan være uheldig ut fra omgåelsesbetraktninger. Forskriftens rekkevidde på dette punktet kan med fordel fremgå uttrykkelig for å unngå tolkningstvil.
I vurderingen av om det foreligger «ulike innkjøpsbetingelser for likeverdige ytelser», er det nødvendig å gjøre en konkret sammenlikning av alle relevante ytelser og motytelser. Det er også viktig at forskriften gir klare føringer for hvilke forhold som utgjør henholdsvis saklig og usaklig grunn. Forskriften må åpne for at tilsynsmyndigheten kan gjøre en bred vurdering, men for å sikre forutberegnelighet er det samtidig viktig at forskriften trekker opp klare rammer for disse vurderingene. Coop vil her vise til det tidligere omtalte forslaget til forskrift fra Oda og Reitan Retail. Etter vårt syn løser sistnevnte forslag disse spørsmålene på en god måte, ved både å beskrive hva som er reelle motytelser og konkretisere saklighetskravet gjennom en beskrivelse av hvilke motytelser som ikke anses saklig begrunnet.
Departementet har fremsatt to alternative forslag hvor det ene nedfeller et uttrykkelig krav til at prisdiskrimineringen må være «konkurranseskadelig». Slik Coop ser det er dette en unødvendig presisering som reduserer forskriftens tilsiktede effekt. Konkurransetilsynet har selv gitt uttrykk for at forskjellsbehandling av dagligvarekjeder som ikke kan begrunnes i saklige forhold, er egnet til å svekke konkurransen.
Departementet har stilt spørsmål om rekkevidden av en begrunnelsesplikt for forskjeller i innkjøpspriser, og om leverandørene bør ha en plikt til å opplyse tilsynet om kontraktsvilkårene i avtaler som er inngått. Departementet stiller også spørsmål om behovet for et krav om å nedfelle alle vilkår skriftlig i kontrakten
Når det gjelder skriftlighetskravet følger dette allerede av lov om god handelsskikk. Det er derfor vanskelig å se hva det skal tilføre å forskriftsfeste dette. Coop er enige med departementet i at en dobbeltregulering vil kunne skape uklare ansvarsforhold mellom tilsynsorganene.
En begrunnelsesplikt er derimot svært viktig for at Konkurransetilsynet skal kunne vurdere årsaker til ulike innkjøpsbetingelser, og vil kunne ha en disiplinerende effekt. Leverandørene bør være pålagt å utarbeide en begrunnelse som må kunne fremlegges dersom tilsynsorganene etterspør den. Begrunnelsen må være detaljert nok til faktisk å kunne underbygge eventuelle forskjeller. Samtidig mener Coop det vil være unødig byrdefullt og ressurskrevende – både for leverandørene og tilsynet – å pålegge leverandørene en generell opplysningsplikt som gjelder alle inngåtte avtaler.
7. Sanksjoner og forslaget om nytt markedsundersøkelsesverktøy
Med hensyn til sanksjoner er Coop mest opptatt av at ulovlig adferd skal bringes til opphør. Ettersom høringsnotatet illustrerer utfordringene ved å utforme forskriften presist, og det dermed kan være vanskelig for aktørene å vurdere sin egen adferd, bør det å bringe adferd til opphør være foretrukken sanksjon. Samtidig vil en mer presis utforming av forskriften gi større rom for å iverksette sanksjoner der det avdekkes brudd. Sanksjoner i form av overtredelsesgebyr bør imidlertid være aktuelt kun ved gjentatte overtredelser eller særlig graverende forhold. Coop mener også at forskriften bør være gjenstand for privat håndheving som et supplerende løp.
Avslutningsvis i høringsnotatet har departementet spurt om innføringen av et markedsetterforskningsverktøy vil kunne avhjelpe utfordringer i dagligvaremarkedet.
Konkurransetilsynet har allerede omfattende hjemler til å be om informasjon fra aktørene. Effekten av et slikt verktøy vil derfor i stor grad bero på hvordan det vil bli benyttet av Konkurransetilsynet. Dersom verktøyet kun vil bli benyttet av tilsynet i anledning forhold som tilsynet mener «begrenser konkurransen», er det høyst uklart om dette vil ha noen effekt utover dagens lovgivning.
8. Evaluering av forskriften
I tråd med Stortingets anmodningsvedtak legger departementet til grunn at forskriften skal evalueres etter tre år. Vi understreker at en slik evaluering vil måtte være omfattende og dessuten interettes for å hensynta forbrukernes interesser. I dette ligger at det må måles effekt på både pris og utvalg. Prisutviklingen må hensynta prisene på mat og drikkevarer sammenlignet med KPI generelt, samt prisutvikling i Norge sammenlignet med våre naboland. Coop vil advare mot at man kun ser på prisutviklingen på enkelte varer eller kategorier. Det er prisen på hele handlekurven som viser den faktiske utviklingen og som er det relevante for sluttkunden.
Evalueringen må også hensynta utviklingen på leverandørmarkedet, og om leverandørkonsentrasjonen øker eller minsker. Videre bør evalueringen se på utviklingen i marginer over tid, både hos leverandører, grossister og handelsaktører.
9. Avsluttende kommentarer
Som det fremgår over er Coop overordnet positiv til en forskrift som forbyr usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelser. Coop mener forskriftsforslaget er et steg i riktig retning, og at det med nødvendige justeringer, særlig knyttet til tydeliggjøring av begreper og kriterier, vil bidra til økt konkurranse i det norske dagligvaremarkedet.
Årsaken til konkurranseutfordringene i verdikjeden for dagligvare, er imidlertid sammensatt og kompleks. Det er en rekke faktiske omstendigheter ved det norske dagligvaremarkedet, herunder geografiske, regulatoriske og strukturelle forhold, som legger rammene for dagens konkurransesituasjon. Det har også betydning at norske forbrukere på flere områder har andre preferanser enn forbrukerne i våre naboland. Det er avgjørende å ta alle disse forholdene med i betraktning dersom en skal finne gode løsninger. Coop vil derfor sterkt oppfordre departementet til å fortsette arbeidet med å bidra til økt konkurranse i dagligvaremarkedet gjennom fokus på hele verdikjeden.