Bakgrunn
Minerallovens formål §1:
Formålet med loven er å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling.
Evalueringen av mineralloven i 2018 viste at det er behov for å vurdere flere spørsmål i loven. Evalueringsutvalget pekte blant annet på et behov for å vurdere lovens regulering av leting, undersøkelser og utvinning, og at man bør vurdere minerallovens ivaretakelse av samiske interesser ved mineralutvinning for å sikre at mineralloven oppfyller norske folkerettslige forpliktelser. Minerallovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. juni 2020 for å foreslå endringer i mineralloven. Utvalgets arbeid inngår i oppfølgingen av evalueringen av mineralloven gjennomført i 2018.
I mandatet er det sagt følgende om bakgrunnen for utvalgets oppdrag:
Formålet med arbeidet er å vurdere og foreslå endringer i mineralloven slik at loven bidrar best mulig til oppfyllelse av Nærings- og fiskeridepartementets (NFD) overordnede mål om å legge til rette for størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer.
Mandatet gir en vid ramme for utvalgets arbeid, og utvalget har kunnet ta opp de spørsmål en har ment har vært ønskelig å utrede med sikte på å få en tjenlig lov, innenfor den tidsrammen utvalget har hatt. Mandatet fastslår likevel at utvalget ikke skal utrede rene avgifts- og skattespørsmål. Utvalget har derfor ikke gått inn på spørsmål som gjelder grunnrenteskatt, avgifter til kommuner eller fylkeskommuner osv. Utvalget har pekt på at de endrede reglene om tildeling av undersøkelsestillatelse kan reise spørsmål om årsavgift til grunneier, tilsvarende den finske løsningen, men har på grunn av usikkerhet om hvor langt mandatet rekker på dette punktet, ikke utformet et konkret forslag, se mandatet punkt 3.6 fjerde avsnitt og utredningen kapittel 8.4.4.3.
Minerallovutvalget overleverte sin utredning NOU 2022 8 – Ny minerallov til næringsministeren, fredag 1. juli i år. Næring og fiskeridepartementet sendte den på høring med frist 01 nov 2022.
Departementet gjør særlig oppmerksom på følgende deler av forslaget:
I lovgivningen skilles det mellom mineraler eid av staten og mineraler eid av grunneier.
Statens mineraler utgjør alle metaller med egenvekt 5 gram/cm³ eller høyere. Herunder
Grunneiers mineraler er mineraler med en egenvekt lavere enn 5 gram/cm³. Eksempler på det er:
Industrimineraler (bl.a. kalkstein, olivin, nefelinsyenitt, kvarts, og dolomitt) Industrimineraler er mineraler og bergarter som produseres på grunn av sine fysiske, kjemiske, ikke-metalliske egenskaper. Industrimineraler utnyttes i mange ulike produkter, blant annet som fyllstoff i maling, papir og plast, og som hovedbestanddeler i keramikk, glass og sement.
Naturstein (bl.a. larvikitt, granitt, marmor, skifer og murestein) Naturstein er betegnelsen på all stein som kan sages, spaltes eller hugges til bruk i utearealer, bygninger og monumenter. Vi skiller mellom skifer, murestein og blokkstein.
Byggeråstoffer (grus, pukk, og leire) Disse benevnelsene brukes om hverandre som felles betegnelse på løsmasser til bygge- og anleggsformål. I geologisk terminologi defineres sand og grus innenfor bestemte kornfraksjoner: Pukk er knust fjell. De mest vanlige bergartene som brukes til pukk er gneis, granitt, kvartsitt, gabbro og syenitt. Leire er kornstørrelse i leirfraksjonen mindre enn 0,002 mm.
Formålet med loven er å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling.
Evalueringen av mineralloven i 2018 viste at det er behov for å vurdere flere spørsmål i loven. Evalueringsutvalget pekte blant annet på et behov for å vurdere lovens regulering av leting, undersøkelser og utvinning, og at man bør vurdere minerallovens ivaretakelse av samiske interesser ved mineralutvinning for å sikre at mineralloven oppfyller norske folkerettslige forpliktelser. Minerallovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. juni 2020 for å foreslå endringer i mineralloven. Utvalgets arbeid inngår i oppfølgingen av evalueringen av mineralloven gjennomført i 2018.
I mandatet er det sagt følgende om bakgrunnen for utvalgets oppdrag:
Formålet med arbeidet er å vurdere og foreslå endringer i mineralloven slik at loven bidrar best mulig til oppfyllelse av Nærings- og fiskeridepartementets (NFD) overordnede mål om å legge til rette for størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer.
Mandatet gir en vid ramme for utvalgets arbeid, og utvalget har kunnet ta opp de spørsmål en har ment har vært ønskelig å utrede med sikte på å få en tjenlig lov, innenfor den tidsrammen utvalget har hatt. Mandatet fastslår likevel at utvalget ikke skal utrede rene avgifts- og skattespørsmål. Utvalget har derfor ikke gått inn på spørsmål som gjelder grunnrenteskatt, avgifter til kommuner eller fylkeskommuner osv. Utvalget har pekt på at de endrede reglene om tildeling av undersøkelsestillatelse kan reise spørsmål om årsavgift til grunneier, tilsvarende den finske løsningen, men har på grunn av usikkerhet om hvor langt mandatet rekker på dette punktet, ikke utformet et konkret forslag, se mandatet punkt 3.6 fjerde avsnitt og utredningen kapittel 8.4.4.3.
Minerallovutvalget overleverte sin utredning NOU 2022 8 – Ny minerallov til næringsministeren, fredag 1. juli i år. Næring og fiskeridepartementet sendte den på høring med frist 01 nov 2022.
Departementet gjør særlig oppmerksom på følgende deler av forslaget:
I lovgivningen skilles det mellom mineraler eid av staten og mineraler eid av grunneier.
Statens mineraler utgjør alle metaller med egenvekt 5 gram/cm³ eller høyere. Herunder
Grunneiers mineraler er mineraler med en egenvekt lavere enn 5 gram/cm³. Eksempler på det er:
Industrimineraler (bl.a. kalkstein, olivin, nefelinsyenitt, kvarts, og dolomitt) Industrimineraler er mineraler og bergarter som produseres på grunn av sine fysiske, kjemiske, ikke-metalliske egenskaper. Industrimineraler utnyttes i mange ulike produkter, blant annet som fyllstoff i maling, papir og plast, og som hovedbestanddeler i keramikk, glass og sement.
Naturstein (bl.a. larvikitt, granitt, marmor, skifer og murestein) Naturstein er betegnelsen på all stein som kan sages, spaltes eller hugges til bruk i utearealer, bygninger og monumenter. Vi skiller mellom skifer, murestein og blokkstein.
Byggeråstoffer (grus, pukk, og leire) Disse benevnelsene brukes om hverandre som felles betegnelse på løsmasser til bygge- og anleggsformål. I geologisk terminologi defineres sand og grus innenfor bestemte kornfraksjoner: Pukk er knust fjell. De mest vanlige bergartene som brukes til pukk er gneis, granitt, kvartsitt, gabbro og syenitt. Leire er kornstørrelse i leirfraksjonen mindre enn 0,002 mm.
Vurdering
Mineralutvinning i Bindal kommune
Brevika - Pukk og grus
I tillegg har kommunen diverse mindre uttak av sand, grus og pukk.
Brevika - Pukk og grus
I tillegg har kommunen diverse mindre uttak av sand, grus og pukk.
Økonomiske vederlag fra tiltakshaver
Utvalget kommenterer følgende om §10-5, som omhandler vederlag til staten for utvinning av statens mineraler: «Bestemmelsen er en videreføring av dagens minerallov § 56 fjerde avsnitt og gir departementet adgang til å gi forskrift om et årlig vederlag til staten for utvinning av forekomst av statens mineraler. Det er ikke fastsatt slik forskrift i dag. Hensynet bak å kunne kreve et slikt vederlag fra tiltakshaveren, er at staten bør få noe mer igjen ved utvinning av statens mineraler enn vederlaget for retten til utvinning, og at samfunnet bør få en rimelig kompensasjon for utnyttelse av ikke-fornybare ressurser. Dette vil i så fall fungere som en form for grunnrenteskatt.
Utvalget mener denne adgangen bør opprettholdes. Staten mottar allerede en andel av driften gjennom utvinningsrett, mens det er svært lite vinning lokalt utenom ringvirkningene fra foretaket. Skal visjonene om det grønne skiftet og lokale næringskjeder ta fart, så er det nødvendig at de lokale regionene er motiverte.
Det foreslås følgende endring her:
Direktoratet for mineralforvaltning
Direktoratet for mineralforvaltning (DMF) har en sentral posisjon i Norge og er myndighet for tildeling av undersøkelse og driftskonsesjon på mineralressurser i Norge etter mineralloven.
I NOU 2022 delkapittel 2.1.4 og 2.1.5 så foreslår utvalget at det skal etableres en felles undersøkelsestillatelse for både statens og grunneiers mineraler. Denne undersøkelsestillatelsen skal bli tildelt av DMF. Utvalget foreslår derfor å avvikle ordningen for undersøkelsestillatelse for industrimineraler og lette metaller som i dag kun krever en avtale med grunneier. Dette pga at det er behov for samordning av utvinning og undersøkelse av grunneiers og statens mineraler
Det stilles spørsmålet om andre offentlige organer kan være egnet til å ta denne oppgaven.
Kommunen for søksområdet er et alternativ som saksbehandler. De har allerede god kjennskap til området og er planmyndighet. Da kan det også legges vekt på lokalpolitiske mål for næringsutvikling i behandling av søknaden. Dette forutsetter standardisering av behandlingsprosessen slik at den kan være lett overførbar og forståelig for samarbeidende parter.
Dagens regler foreslås i hovedsak videreført:
Enhver har rett til å lete etter forekomster av statens og grunneiers mineraler, med de begrensninger som følger av mineralloven og annen lovgivning.
DMF får myndighet til å gi undersøkelsestillatelse både på statens og grunneiers mineraler. En undersøkelsesrett medfører ofte fysisk inngrep
Endringer i plan- og bygningsloven
Problemstillingen knyttet til samordning mellom plan- og bygningsloven og mineralloven er omtalt i kap.11.3. Utvalget legger frem forslag til endringer av plan- og bygningsloven. Målet med endringene er å «forenkle og samordne kravene etter mineralloven og plan- og bygningsloven på undersøkelsesstadiet, uten å svekke plan- og bygningsloven og kommunens myndighet vesentlig». Utvalget har foreslått følgende endringer i plan- og bygningsloven, § 12-3 omfatter både §§ 6-4 og 19-4, første avsnitt:
Første og andre avsnitt gjelder tilsvarende når det er nødvendig for å sikre gjennomføringen av mineralvirksomhet for å oppnå samfunnsmessige målsetninger eller der det er et vesentlig potensial for verdiskaping.
Myndighet til å gi dispensasjon i saker som krever undersøkelsestillatelse etter mineralloven § 4-3, tilligger Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard.
Det er i denne sammenhengen utvalget foreslår en endring i pbl. § 19-4 som innebærer at DMF gir dispensasjon fra kommunale planer i de tilfeller mineralvirksomhet ikke er i tråd med arealformålet, og hvor undersøkelsesaktiviteten krever at tiltakshaver får dispensasjon. Forslagene omfatter med andre ord endringer av saksbehandlingsprosess tilknyttet første fase for et potensielt mineralutvinningstiltak.
Utvalget påpeker at problemet er at tiltakshaver kjører to parallelle søknadsprosesser: 1) dispensasjon fra plan (kommunens ansvar), og 2) søknad om undersøkelsestillatelse fra DMF.
Forslaget om en slik fordeling vil føre til merarbeid og forsinkelse. Det bør være en fordel om behandling av slike søknader blir gjort av samme organ, der kommune eller fylkeskommunen er et naturlig valg. Et like viktig er poeng, er det lokalt må åpnes for lokalpolitisk diskusjon om mineralprosjekter. Hvis ansvar og beslutning blir splittet eller dirigert bort fra kommunen/fylkeskommune, så vil det redusere engasjement og kunnskap. Det vil være en fordel om kommuner og fylkeskommuner får tilstrekkelig tid til å diskutere virksomheter og få belyst alle aspekter.
Utvalget mener at det er spesielt viktig å redusere usikkerheten på dette stadiet der virksomhetens formål er å skaffe nødvendig kunnskap om geologi og mineralforekomster. Utvalget vurderer ulike måter å løse dette på, og faller ned på følgende forslag: Utvalget har derfor foreslått en løsning der DMF får myndighet til å gi dispensasjon fra planen etter plan- og bygningsloven § 19-2, samtidig som de gir undersøkelsestillatelse etter mineralloven. Dette kan for eksempel gjøres ved å endre plan- og bygningsloven § 19-4 første avsnitt, slik at DMF får myndighet til å gi dispensasjon til å gjennomføre undersøkelser som har tillatelse etter mineralloven.
Bindal kommune foreslår endringer til to forslag som er lagt frem av minerallovsutvalget. Den første omhandler utvalgets forslag om at Direktoratet for mineralforvaltning skal gi undersøkelsestillatelser for grunneiers mineraler og lette metaller. Bindal kommune mener at det ville vært mer naturlig at slike tillatelser ble gitt av kommunene med DMF som godkjennende part. Kommunene står for samfunns- og arealplanlegging, som undersøkelsestillatelser vil være naturlig knyttet opp mot. Ettersom ikke alle kommuner vil ha kapasitet for å behandle undersøkelsestillatelser, foreslås det at fylkeskommune kan være avlastende/samarbeidende ved søknader om undersøkelsestillatelser. Hovedpoenget er at for å kunne møte overgangen til det grønne skiftet med større fokus på mineralforekomster, så bør DMF unngå å bli overbelastet.
Den andre endringen omhandler at tiltakshaver skal betale vederlag til staten ved utvinning av statens mineraler. Bindal kommune foreslår at et slikt vederlag heller bør gå til kommunen. Med en slik endring vil kommuner ha større motiverende faktor for lokal utvikling. Skal det grønne skiftet virkelig få fotfeste så må lokale også ha motivasjonen til å bidra. Å endre hvem disse midlene skal gå til, kan øke støtten for lokal utvinning av mineralressurser.
Vi er opptatt av at arealforvaltningen skal sikre bærekraft og gi forutsigbare rammer for næringsliv og befolkning, og være basert på kunnskap og oppdaterte kommuneplaner. På generelt grunnlag frarådes derfor dispensasjon fra vedtatte planer. Utvalgets forslag om å endre plan- og bygningsloven § 19-2 og 19-4 som gir DMF myndighet til å gi dispensasjon fra kommunalt vedtatt planer er begrunnet med behov for å sikre fremdrift i behandling av undersøkelsestillatelser. Dette medfører ett nytt prinsipp i arealforvaltningen.
Utvalget mener denne adgangen bør opprettholdes. Staten mottar allerede en andel av driften gjennom utvinningsrett, mens det er svært lite vinning lokalt utenom ringvirkningene fra foretaket. Skal visjonene om det grønne skiftet og lokale næringskjeder ta fart, så er det nødvendig at de lokale regionene er motiverte.
Det foreslås følgende endring her:
Direktoratet for mineralforvaltning
Direktoratet for mineralforvaltning (DMF) har en sentral posisjon i Norge og er myndighet for tildeling av undersøkelse og driftskonsesjon på mineralressurser i Norge etter mineralloven.
I NOU 2022 delkapittel 2.1.4 og 2.1.5 så foreslår utvalget at det skal etableres en felles undersøkelsestillatelse for både statens og grunneiers mineraler. Denne undersøkelsestillatelsen skal bli tildelt av DMF. Utvalget foreslår derfor å avvikle ordningen for undersøkelsestillatelse for industrimineraler og lette metaller som i dag kun krever en avtale med grunneier. Dette pga at det er behov for samordning av utvinning og undersøkelse av grunneiers og statens mineraler
Det stilles spørsmålet om andre offentlige organer kan være egnet til å ta denne oppgaven.
Kommunen for søksområdet er et alternativ som saksbehandler. De har allerede god kjennskap til området og er planmyndighet. Da kan det også legges vekt på lokalpolitiske mål for næringsutvikling i behandling av søknaden. Dette forutsetter standardisering av behandlingsprosessen slik at den kan være lett overførbar og forståelig for samarbeidende parter.
Dagens regler foreslås i hovedsak videreført:
Enhver har rett til å lete etter forekomster av statens og grunneiers mineraler, med de begrensninger som følger av mineralloven og annen lovgivning.
DMF får myndighet til å gi undersøkelsestillatelse både på statens og grunneiers mineraler. En undersøkelsesrett medfører ofte fysisk inngrep
Endringer i plan- og bygningsloven
Problemstillingen knyttet til samordning mellom plan- og bygningsloven og mineralloven er omtalt i kap.11.3. Utvalget legger frem forslag til endringer av plan- og bygningsloven. Målet med endringene er å «forenkle og samordne kravene etter mineralloven og plan- og bygningsloven på undersøkelsesstadiet, uten å svekke plan- og bygningsloven og kommunens myndighet vesentlig». Utvalget har foreslått følgende endringer i plan- og bygningsloven, § 12-3 omfatter både §§ 6-4 og 19-4, første avsnitt:
Første og andre avsnitt gjelder tilsvarende når det er nødvendig for å sikre gjennomføringen av mineralvirksomhet for å oppnå samfunnsmessige målsetninger eller der det er et vesentlig potensial for verdiskaping.
Myndighet til å gi dispensasjon i saker som krever undersøkelsestillatelse etter mineralloven § 4-3, tilligger Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard.
Det er i denne sammenhengen utvalget foreslår en endring i pbl. § 19-4 som innebærer at DMF gir dispensasjon fra kommunale planer i de tilfeller mineralvirksomhet ikke er i tråd med arealformålet, og hvor undersøkelsesaktiviteten krever at tiltakshaver får dispensasjon. Forslagene omfatter med andre ord endringer av saksbehandlingsprosess tilknyttet første fase for et potensielt mineralutvinningstiltak.
Utvalget påpeker at problemet er at tiltakshaver kjører to parallelle søknadsprosesser: 1) dispensasjon fra plan (kommunens ansvar), og 2) søknad om undersøkelsestillatelse fra DMF.
Forslaget om en slik fordeling vil føre til merarbeid og forsinkelse. Det bør være en fordel om behandling av slike søknader blir gjort av samme organ, der kommune eller fylkeskommunen er et naturlig valg. Et like viktig er poeng, er det lokalt må åpnes for lokalpolitisk diskusjon om mineralprosjekter. Hvis ansvar og beslutning blir splittet eller dirigert bort fra kommunen/fylkeskommune, så vil det redusere engasjement og kunnskap. Det vil være en fordel om kommuner og fylkeskommuner får tilstrekkelig tid til å diskutere virksomheter og få belyst alle aspekter.
Utvalget mener at det er spesielt viktig å redusere usikkerheten på dette stadiet der virksomhetens formål er å skaffe nødvendig kunnskap om geologi og mineralforekomster. Utvalget vurderer ulike måter å løse dette på, og faller ned på følgende forslag: Utvalget har derfor foreslått en løsning der DMF får myndighet til å gi dispensasjon fra planen etter plan- og bygningsloven § 19-2, samtidig som de gir undersøkelsestillatelse etter mineralloven. Dette kan for eksempel gjøres ved å endre plan- og bygningsloven § 19-4 første avsnitt, slik at DMF får myndighet til å gi dispensasjon til å gjennomføre undersøkelser som har tillatelse etter mineralloven.
Bindal kommune foreslår endringer til to forslag som er lagt frem av minerallovsutvalget. Den første omhandler utvalgets forslag om at Direktoratet for mineralforvaltning skal gi undersøkelsestillatelser for grunneiers mineraler og lette metaller. Bindal kommune mener at det ville vært mer naturlig at slike tillatelser ble gitt av kommunene med DMF som godkjennende part. Kommunene står for samfunns- og arealplanlegging, som undersøkelsestillatelser vil være naturlig knyttet opp mot. Ettersom ikke alle kommuner vil ha kapasitet for å behandle undersøkelsestillatelser, foreslås det at fylkeskommune kan være avlastende/samarbeidende ved søknader om undersøkelsestillatelser. Hovedpoenget er at for å kunne møte overgangen til det grønne skiftet med større fokus på mineralforekomster, så bør DMF unngå å bli overbelastet.
Den andre endringen omhandler at tiltakshaver skal betale vederlag til staten ved utvinning av statens mineraler. Bindal kommune foreslår at et slikt vederlag heller bør gå til kommunen. Med en slik endring vil kommuner ha større motiverende faktor for lokal utvikling. Skal det grønne skiftet virkelig få fotfeste så må lokale også ha motivasjonen til å bidra. Å endre hvem disse midlene skal gå til, kan øke støtten for lokal utvinning av mineralressurser.
Vi er opptatt av at arealforvaltningen skal sikre bærekraft og gi forutsigbare rammer for næringsliv og befolkning, og være basert på kunnskap og oppdaterte kommuneplaner. På generelt grunnlag frarådes derfor dispensasjon fra vedtatte planer. Utvalgets forslag om å endre plan- og bygningsloven § 19-2 og 19-4 som gir DMF myndighet til å gi dispensasjon fra kommunalt vedtatt planer er begrunnet med behov for å sikre fremdrift i behandling av undersøkelsestillatelser. Dette medfører ett nytt prinsipp i arealforvaltningen.