Justis- og beredskapsdepartementet viser til Nærings- og fiskeridepartementets brev 1. juli 2022.
Etter forslaget til § 2-8 tredje ledd f ø rste punktum skal det ikke kunne gis tillatelse til inngrep som vil inneb æ re « vesentlige negative virkninger for naturgrunnlaget for samisk kulturut ø velse » . Dette er en kodifisering av Høyesteretts tolkning av menneskerettsloven og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 i Fosen-dommen (HR-2021-1975). Slik vi forstår HR-2021-1975, utleder Høyesterett denne terskelen for krenkelse av SP artikkel 27 av en uttalelse fra Menneskerettskomiteen fra 27. mars 2009 (Ángela Poma Poma mot Peru), hvor spørsmålet var om inngrepet hadde «a substantive negative impact» på kulturutøvelsen.
Ifølge utvalget er formålet med bestemmelsen først og fremst å virke klargjørende og opplysende for næringsaktører og samiske interesser. Justis- og beredskapsdepartementet er enig i at det er viktig med tiltak som støtter opp under etterlevelsen av konvensjonsforpliktelser, og at det etter omstendighetene kan være grunn til å lovfeste lang og fast rettspraksis, selv om lovfesting ikke endrer rettstilstanden. Vi mener imidlertid at det er for tidlig å skulle kodifisere en terskel for krenkelse av SP artikkel 27 i dette tilfellet. Rettstilstanden på feltet er fortsatt i utvikling, og en kodifisering på et for tidlig stadium i rettsutviklingen kan virke mot sin hensikt. En slik lovbestemmelse kan bli utdatert ved at nye kilder kommer til, som ny rettspraksis, og dermed ikke lenger være verken klargjørende eller opplysende for rettsanvenderne.
Det er foreslått å regulere bruk av administrativ foretakssanksjon i § 11-4. Vi gjør oppmerksom på at forvaltningslovens regler om administrativ foretakssanksjon ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63. Det fremgår nå av forvaltningsloven § 46 at skyldkravet for å kunne bruke administrativ foretakssanksjon er uaktsomhet, med mindre annet er bestemt (se nærmere redegjørelse i Prop. 81 L (2001-2022)). Det er adgang til å oppstille strengere skyldkrav i særlovgivningen, men det forutsetter en konkret vurdering av behov for slike regler på det aktuelle området, og om et slikt ansvar ligger innenfor de rammene som EMK oppstiller. I det videre arbeidet med ny minerallov bør skyldkravet for bruk av administrativ foretakssanksjon vurderes med utgangspunkt i dette.
Særskilt om sikkerhet og beredskap
Justis- og beredskapsdepartementet mener forslaget til ny minerallov må ta inn problemstillinger knyttet til beredskap og nasjonal sikkerhet i selve lovforslaget.
Vi viser til pågående arbeid med stortingsmelding om nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet, som skal legges frem for Stortinget i løpet av 2022. I meldingen legges det opp til at regjeringen vil vurdere hvordan man på en hensiktsmessig måte kan få bedre oversikt over verdier som ikke dekkes av sikkerhetsloven, men som kan ha betydning for nasjonal sikkerhet. Dette kan også inkludere naturressurser, herunder mineralforekomster.
PST viser som eksempel til at Kina dominerer verdikjedene innenfor sjeldne jordarter. Dette utgjør en risiko for forsyningssikkerheten for en rekke mineraler som flere vestlige land har kategorisert som kritiske. PST anser det som sannsynlig at fremtidens geopolitiske konkurranse rundt energitilgang i økende grad vil handle om å sikre tilgang til sjeldne jordarter, sammen med andre kritiske elementer som kobolt og litium. Tilgangen til sjeldne jordarter vil også påvirke hastigheten i det grønne skiftet, og den geopolitiske konkurransen om å lede teknologisk utvikling av engergiformer som vil drive fremtidens økonomier.
Norge har betydelige forekomster av sjeldne jordarter som er viktige innsatsfaktorer i høyteknologisk industri. Dette er ifølge PST en drivkraft bak enkelte staters sikkerhetstruende etterretningsvirksomhet rettet mot norsk næringsliv og norske næringslivsaktører, herunder trusler mot eksportkontrollen.
Det understrekes også at det er klare strategiske likheter mellom det å sikre tilgang på metaller og mineraler, og det å sikre tilgang på petroleum/energi. Når utvalget skriver at «spørsmål om kraftforsyning og drivstofftilgang er imidlertid forhold som har en vesentlig tydeligere kobling til alminnelige beredskapsspørsmål», så er dette en utdatert beskrivelse av situasjonen, især sett opp mot det aktuelle trussel- og sårbarhetsbildet.
Det fremkommer i NOUen at utvalgets forslag til minerallov primært er ment som en næringslov, og at eksempelvis regler om eierskapskontroll eller andre regler som har som formål å sikre råvaretilgang, ikke naturlig passer inn i utvalgets forslag. Utvalget antar at et sektorovergripende regelverk vil være bedre egnet enn mineralloven til å regulere kontrollen med mineralressurser som kan ha strategisk eller sikkerhetsmessig betydning. Selv om sikkerhetsloven er det primære sektorovergripende virkemiddelet for å ivareta nasjonal sikkerhet, mener vi at hensyn til nasjonal sikkerhet bør innarbeides som krav også i særlov der slike hensyn er relevante å ivareta. For mineralressurser vil både hensynet til egen råvaretilgang og hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser kunne gjøre seg gjeldende, f.eks. for å hindre at fremmede stater får tilgang til mineralressurser som kan utnyttes til militære kapasiteter og som grunnlag for sikkerhetstruende virksomhet. Det er derfor vårt syn at slike hensyn må forankres i mineralloven hvor de regulatoriske virkemidlene for mineralforvaltning ligger.
Justis- og beredskapsdepartementet støtter for øvrig utvalgets antakelse om at sikkerhetsloven § 2-5 ikke vil v æ re anvendelig for mineralvirksomheter i seg selv, men heller representerer en «sikkerhetsventil» for særskilte tilfeller. Dette mener vi forsterker ytterligere behovet for å vurdere om regulatoriske virkemidler knyttet til mineralforvaltning og betydningen for samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet, bør inntas i mineralloven. Etter vårt syn er det en svakhet at hensyn til nasjonal sikkerhet ikke ligger inne som vurderingskriterium i enkelte relevante regelverk.
Departementet bemerker samtidig at enkelte regelverk har bestemmelser som ivaretar sikkerhetsperspektivet, men at handlingsrommet i varierende grad blir benyttet. Praktisering av ulike regelverk kan ikke ses isolert, men må ses på tvers av sektorer og virksomhetsområder. Ulike tillatelsesordninger og forvaltningsperspektiv kan skape blindsoner, noe som kan utnyttes av fremmede stater på bekostning av våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Vår evne til å verne om vår nasjonale sikkerhet er derfor avhengig av at den enkelte sektor og myndighetene i fellesskap er bevisst trusselbildet, egne verdier og avhengigheter, i og på tvers av sektorer og virksomhetsområder. Samvirkeprinsippet er her viktig.
Stortingsmelding om nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet legger opp til at regjeringen vil gjennomgå relevant eksisterende lovverk for å forsikre seg om at hensyn til nasjonal sikkerhet ligger inne som vurderingskriterium der det er relevant. Dette innebærer ikke at hensyn til nasjonal sikkerhet alltid vil veie tyngst, men at det som et minimum skal vurderes. Hensikten er å stille krav til dem som forvalter lovverket og dem som skal etterleve det for å forebygge at uønskede aktører får innsikt, kontroll og innflytelse over verdier som er av betydning for nasjonal sikkerhet. Det er hensiktsmessig å gjøre eventuelle justeringer i relevant regelverk som del av annen lovgjennomgang. Regulering gjennom kontrakter kan være et effektivt juridisk virkemiddel for å sikre oppfølging og kontroll, både av virksomheter, leverandører, underleverandører og kontraktsgjenstanden.
Basert på ovennevnte mener Justis- og beredskapsdepartementet at en ny minerallov må inneholde krav til å vurdere hensyn til nasjonal sikkerhet der det er relevant, og at dette kommer i tillegg til sikkerhetslovens bestemmelser.
Etter forslaget til § 2-8 tredje ledd f ø rste punktum skal det ikke kunne gis tillatelse til inngrep som vil inneb æ re « vesentlige negative virkninger for naturgrunnlaget for samisk kulturut ø velse » . Dette er en kodifisering av Høyesteretts tolkning av menneskerettsloven og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 i Fosen-dommen (HR-2021-1975). Slik vi forstår HR-2021-1975, utleder Høyesterett denne terskelen for krenkelse av SP artikkel 27 av en uttalelse fra Menneskerettskomiteen fra 27. mars 2009 (Ángela Poma Poma mot Peru), hvor spørsmålet var om inngrepet hadde «a substantive negative impact» på kulturutøvelsen.
Ifølge utvalget er formålet med bestemmelsen først og fremst å virke klargjørende og opplysende for næringsaktører og samiske interesser. Justis- og beredskapsdepartementet er enig i at det er viktig med tiltak som støtter opp under etterlevelsen av konvensjonsforpliktelser, og at det etter omstendighetene kan være grunn til å lovfeste lang og fast rettspraksis, selv om lovfesting ikke endrer rettstilstanden. Vi mener imidlertid at det er for tidlig å skulle kodifisere en terskel for krenkelse av SP artikkel 27 i dette tilfellet. Rettstilstanden på feltet er fortsatt i utvikling, og en kodifisering på et for tidlig stadium i rettsutviklingen kan virke mot sin hensikt. En slik lovbestemmelse kan bli utdatert ved at nye kilder kommer til, som ny rettspraksis, og dermed ikke lenger være verken klargjørende eller opplysende for rettsanvenderne.
Det er foreslått å regulere bruk av administrativ foretakssanksjon i § 11-4. Vi gjør oppmerksom på at forvaltningslovens regler om administrativ foretakssanksjon ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63. Det fremgår nå av forvaltningsloven § 46 at skyldkravet for å kunne bruke administrativ foretakssanksjon er uaktsomhet, med mindre annet er bestemt (se nærmere redegjørelse i Prop. 81 L (2001-2022)). Det er adgang til å oppstille strengere skyldkrav i særlovgivningen, men det forutsetter en konkret vurdering av behov for slike regler på det aktuelle området, og om et slikt ansvar ligger innenfor de rammene som EMK oppstiller. I det videre arbeidet med ny minerallov bør skyldkravet for bruk av administrativ foretakssanksjon vurderes med utgangspunkt i dette.
Særskilt om sikkerhet og beredskap
Justis- og beredskapsdepartementet mener forslaget til ny minerallov må ta inn problemstillinger knyttet til beredskap og nasjonal sikkerhet i selve lovforslaget.
Vi viser til pågående arbeid med stortingsmelding om nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet, som skal legges frem for Stortinget i løpet av 2022. I meldingen legges det opp til at regjeringen vil vurdere hvordan man på en hensiktsmessig måte kan få bedre oversikt over verdier som ikke dekkes av sikkerhetsloven, men som kan ha betydning for nasjonal sikkerhet. Dette kan også inkludere naturressurser, herunder mineralforekomster.
PST viser som eksempel til at Kina dominerer verdikjedene innenfor sjeldne jordarter. Dette utgjør en risiko for forsyningssikkerheten for en rekke mineraler som flere vestlige land har kategorisert som kritiske. PST anser det som sannsynlig at fremtidens geopolitiske konkurranse rundt energitilgang i økende grad vil handle om å sikre tilgang til sjeldne jordarter, sammen med andre kritiske elementer som kobolt og litium. Tilgangen til sjeldne jordarter vil også påvirke hastigheten i det grønne skiftet, og den geopolitiske konkurransen om å lede teknologisk utvikling av engergiformer som vil drive fremtidens økonomier.
Norge har betydelige forekomster av sjeldne jordarter som er viktige innsatsfaktorer i høyteknologisk industri. Dette er ifølge PST en drivkraft bak enkelte staters sikkerhetstruende etterretningsvirksomhet rettet mot norsk næringsliv og norske næringslivsaktører, herunder trusler mot eksportkontrollen.
Det understrekes også at det er klare strategiske likheter mellom det å sikre tilgang på metaller og mineraler, og det å sikre tilgang på petroleum/energi. Når utvalget skriver at «spørsmål om kraftforsyning og drivstofftilgang er imidlertid forhold som har en vesentlig tydeligere kobling til alminnelige beredskapsspørsmål», så er dette en utdatert beskrivelse av situasjonen, især sett opp mot det aktuelle trussel- og sårbarhetsbildet.
Det fremkommer i NOUen at utvalgets forslag til minerallov primært er ment som en næringslov, og at eksempelvis regler om eierskapskontroll eller andre regler som har som formål å sikre råvaretilgang, ikke naturlig passer inn i utvalgets forslag. Utvalget antar at et sektorovergripende regelverk vil være bedre egnet enn mineralloven til å regulere kontrollen med mineralressurser som kan ha strategisk eller sikkerhetsmessig betydning. Selv om sikkerhetsloven er det primære sektorovergripende virkemiddelet for å ivareta nasjonal sikkerhet, mener vi at hensyn til nasjonal sikkerhet bør innarbeides som krav også i særlov der slike hensyn er relevante å ivareta. For mineralressurser vil både hensynet til egen råvaretilgang og hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser kunne gjøre seg gjeldende, f.eks. for å hindre at fremmede stater får tilgang til mineralressurser som kan utnyttes til militære kapasiteter og som grunnlag for sikkerhetstruende virksomhet. Det er derfor vårt syn at slike hensyn må forankres i mineralloven hvor de regulatoriske virkemidlene for mineralforvaltning ligger.
Justis- og beredskapsdepartementet støtter for øvrig utvalgets antakelse om at sikkerhetsloven § 2-5 ikke vil v æ re anvendelig for mineralvirksomheter i seg selv, men heller representerer en «sikkerhetsventil» for særskilte tilfeller. Dette mener vi forsterker ytterligere behovet for å vurdere om regulatoriske virkemidler knyttet til mineralforvaltning og betydningen for samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet, bør inntas i mineralloven. Etter vårt syn er det en svakhet at hensyn til nasjonal sikkerhet ikke ligger inne som vurderingskriterium i enkelte relevante regelverk.
Departementet bemerker samtidig at enkelte regelverk har bestemmelser som ivaretar sikkerhetsperspektivet, men at handlingsrommet i varierende grad blir benyttet. Praktisering av ulike regelverk kan ikke ses isolert, men må ses på tvers av sektorer og virksomhetsområder. Ulike tillatelsesordninger og forvaltningsperspektiv kan skape blindsoner, noe som kan utnyttes av fremmede stater på bekostning av våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Vår evne til å verne om vår nasjonale sikkerhet er derfor avhengig av at den enkelte sektor og myndighetene i fellesskap er bevisst trusselbildet, egne verdier og avhengigheter, i og på tvers av sektorer og virksomhetsområder. Samvirkeprinsippet er her viktig.
Stortingsmelding om nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet legger opp til at regjeringen vil gjennomgå relevant eksisterende lovverk for å forsikre seg om at hensyn til nasjonal sikkerhet ligger inne som vurderingskriterium der det er relevant. Dette innebærer ikke at hensyn til nasjonal sikkerhet alltid vil veie tyngst, men at det som et minimum skal vurderes. Hensikten er å stille krav til dem som forvalter lovverket og dem som skal etterleve det for å forebygge at uønskede aktører får innsikt, kontroll og innflytelse over verdier som er av betydning for nasjonal sikkerhet. Det er hensiktsmessig å gjøre eventuelle justeringer i relevant regelverk som del av annen lovgjennomgang. Regulering gjennom kontrakter kan være et effektivt juridisk virkemiddel for å sikre oppfølging og kontroll, både av virksomheter, leverandører, underleverandører og kontraktsgjenstanden.
Basert på ovennevnte mener Justis- og beredskapsdepartementet at en ny minerallov må inneholde krav til å vurdere hensyn til nasjonal sikkerhet der det er relevant, og at dette kommer i tillegg til sikkerhetslovens bestemmelser.