Nye Veier AS

Det vises til brev datert 1. juli 2022 fra Nærings- og fiskeridepartementet og 12. august 2022 fra Samferdselsdepartementet hvor Nye Veier AS («Nye Veier») inviteres til å komme med innspill til Minerallovutvalgets utredning NOU 2022: 8 Ny minerallov («Utredningen»). Nye Veier inngir merknader til høringsforslaget i det følgende.

1. Generelle merknader

Utvalget foreslår at forslag til ny minerallov ikke skal gjelde generelt for mineraluttak der massene tas ut for annen bruk, for eksempel infrastrukturprosjekter, jf. NOU punkt 2.1.3. Utvalget foreslår likevel at reglene om forsvarlig mineralvirksomhet og kompetansekrav skal gjelde også for slike mineraluttak, og at departementet får hjemmel til å fastsette forskrift om krav om driftstillatelse for slike uttak. Det er også foreslått en rapporteringsplikt for slike uttak.

Nye Veier vil innledningsvis bemerke at vi er positive til endringer som bidrar til en mer bærekraftig og samfunnsøkonomisk fornuftig bruk av overskuddsmasser fra samferdselsprosjekter. Dokumentasjon av kvalitet på rene masser som eventuelt legges i permanente masselagre er nødvendig og ønskelig ettersom dette tilrettelegger for mulig gjenbruk på et senere tidspunkt.

En hensiktsmessig logistikk i veiprosjekter forutsetter riktig bruk av masser. Nye Veier gjør vurderinger av masser i veilinjen, og utnytter massene i den grad dette er mulig og ut fra de behov som foreligger i prosjektet, f.eks. i tilknytning til overbygning av vei, asfaltproduksjon, tilslag i betong mv.

Nye Veier mener lovforslaget har store konsekvenser for infrastrukturplanlegging og – bygging, når det gjelder arealbruksvedtak, ekspropriasjon og fastsetting av erstatning til grunneier. I tillegg innebærer lovforslaget økt rapportering. Vi stiller spørsmål ved hvilke vurderinger som er gjort av samfunnsøkonomiske og prosjektøkonomiske konsekvenser av de foreslåtte endringene.

2. Særskilte merknader til endringsforslagene

Ved vedtakelsen av mineralloven av 2009 ble det innført en særregel som gikk ut på at eiere av mineralforekomster skulle motta erstatning uavhengig av det grunnleggende påregnelighetsvilkåret i vederlagsloven § 5 og § 6.

Påregnelighetsvilkåret skal sikre at det kun gis erstatning i den grad det foreligger et økonomisk tap. Det skal ikke gis erstatning for utnyttelsesformer som ikke er reelle, f.eks. sett hen til ressursens størrelse, beliggenhet, utvinningskostnader mv.

Som begrunnelse for å se bort fra kravet til påregnelighet, ble det i forarbeidene til dagens lov uttrykkelig vist til at ekspropriasjonssakene etter mineralloven regelmessig ville gjelde økonomisk drivverdige forekomster. I Ot.prp. nr. 43 på s. 74 ble uttalt:

«Ved mineralavståing etter mineralloven vil det derfor regelmessig være «reelt grunnlag» for utnyttelse av forekomsten «etter forholdene på stedet», da det nettopp er til samme utnyttelse det søkes om ekspropriasjon. Dette vil være normalsituasjonen ved ekspropriasjon etter mineralloven, i motsetning til ekspropriasjon til andre formål med hjemmel i andre lover. Slik departementet vurderer det kan derfor avståing etter mineralloven til kommersielle formål neppe anses å være problematisk i forhold til lovens vilkår om «påregnelighet». Dette vilkåret vil normalt være oppfylt.» (vår understrekning)

Om andre tilfeller, der det ikke var grunn til å fravike påregnelighetsvilkåret, ble det deretter uttalt:

«Dersom det ved ekspropriasjon til offentlige formål (dvs. ikke-kommersielle formål) viser seg at forekomsten ikke er økonomisk drivverdig, vil det normalt ikke være påregnelig med utnyttelse av forekomsten.» (vår understrekning)

Som det fremgår ble offentlige formål korrekt vurdert som «ikke-kommersielle» formål, der verken loven eller den aktuelle unntaksregelen fra påregnelighetskravet skulle gjelde. Slike formål ble fremhevet som motsatsen til tilfellene der det var grunn til å se bort fra påregnelighetskravet. I slike tilfeller er det naturlig at det vurderes konkret om det er reelt grunnlag for kravet om erstatning for en drivbar forekomst.

Departementet uttalte videre på side 75:

«Slik departementet ser det går det et klart skille mellom hvilke formål det eksproprieres til. Ved ekspropriasjon til kommersielle formål er det et klart lovmessig grunnlag for å fravike ekspropriasjonserstatningslovens krav om at det ved fastsettelsen av erstatningen skal ses bort fra verdiøkning som skyldes inngrepet/ekspropriasjonen.»

Påregnelighetskravet skal hindre dobbeltbetaling og at det gis erstatning for mer enn det økonomiske tapet. Reglene innebærer også at det ved verdsettelsen ses bort fra verdistigning som er en følge av selve ekspropriasjonstiltaket. Når det eksproprieres med sikte på å foreta kommersiell utvinning, kan dette gi mening, som sitatet fra Ot.prp. nr. 43 ovenfor viser. Ved slike ekspropriasjoner er det normalt en forutsetning at det dreier seg om forekomster som er drivverdige, sett hen til geografisk plassering, størrelse på ressursen, utvinningskostnader etc. I motsatt fall ville det neppe vært grunnlag for ekspropriasjon til kommersiell utvinning. Det er ved slike uttak av liten praktisk betydning om man ser bort fra det formelle påregnelighetskravet i vederlagsloven. Selve ekspropriasjonen til kommersielle formål forutsetter da at uttak til kommersielle formål er påregnelig. Det er i slike kommersielle tilfeller med drivverdige ressurser også liten grunn til å vektlegge at det er eksproprianten som har igangsatt det konkrete utvinningstiltaket.

Ved offentlige veiprosjekter vil det derimot være helt andre faktorer som er avgjørende for om det tas ut masser på et bestemt sted. Primært vil det være den aktuelle forekomstens beliggenhet nær det konkrete veitiltaket som medfører at det blir aktuelt med sideuttak på et bestemt sted. Et slikt sideuttak trenger ikke indikere at forekomsten ville vært regningsvarende å drive ut på kommersielt grunnlag.

Ved anvendelse av vederlagslovens påregnelighetsprinsipp, vil grunneier oppnå full erstatning såfremt det er påregnelig at den aktuelle ressursen kunne ha vært utnyttet, men ellers ikke. Prinsippet gjelder for alle typer ressurser, som skog og tomtegrunn, og henger nøye sammen med kravet om økonomisk tap og likebehandling som ellers gjelder i erstatningsretten. Skulle man kategorisk se bort fra kravet om påregnelig utnyttelse ved uttak til offentlige veiprosjekter, vil det innebære at den som sitter på en mineralforekomst som det aldri ville vært aktuelt å utnytte til kommersiell utvinning, oppnår en tilfeldig gevinst ut over sitt reelle økonomiske tap. Dette vil gi overkompensasjon, og være en klar forskjellsbehandling i forhold til øvrige grunneiere.

Påregnelighetskriteriet og de relaterte reglene i vederlagsloven § 5 tredje og fjerde ledd er et resultat av omhyggelige og grundige vurderinger, se særlig NUT 1969:2 og Ot. Prp. Nr. 50 (1982-1983). En helt sentral forutsetning er at erstatningen begrenses til det reelle, økonomiske tapet. Det er uheldig at Minerallovutvalget nå uten noen nærmere begrunnelse legger opp til å sett en strek over disse bestemmelsene også når det gjelder uttak til samfunnsmessig viktige infrastrukturtiltak, såfremt det dreier seg om uttak utenfor selve veiområdet. Som det fremgår, er dette en konsekvens av Minerallovutvalgets problematiske forståelse av lovens anvendelsesområde, som er gjort rede for ovenfor.

Departementet trakk i Ot.prp. nr. 43 videre (på side 75) en parallell til vassdragsretten og ekspropriasjon av vannfallsrettigheter. Det ble uttalt at det i de tilfellene ikke skulle foretas noen påregnelighetsvurdering. Etterfølgende rettspraksis har vist at dette ikke er treffende for rettstilstanden innenfor vassdragsretten i dag. Forståelsen av påregnelighetsvilkåret har stått sentralt i flere etterfølgende dommer om ekspropriasjon av fallretter, se f.eks. Rt. 2011 s. 1683. Høyesterett kom her – nettopp på bakgrunn av en forståelse av påregnelighetskriteriet – til at det kunne være påregnelig med en samarbeidsmodell. Dette førte til at eiere av fall som i utgangspunktet ikke var separat utbyggbare likevel kunne oppnå erstatning basert på utbyggingsverdiene.

Ved at det ses bort fra påregnelighetskravet vil utbyggere av offentlig infrastruktur risikere å måtte erstatte tap ekspropriaten ikke har lidt. Ressurser vil gå med til å betale erstatning for en utnyttelsesform som aldri kunne latt seg realisere uten veitiltaket. Dette er ikke tråd med den begrunnelse som opprinnelig ble gitt for å fravike påregnelighetskravet. Det er heller ikke i tråd med Grunnloven § 105 eller gjeldende rett for øvrig. Den foreslåtte regelen er, i tillegg til å være uklar, unødvendig så langt det gjelder offentlige anlegg. Dagens regler i vederlagsloven § 5 og 6 mv. vil sikre at erstatningen baseres på full markedsverdi til kommersiell utvinning i de tilfellene det er et reelt grunnlag for dette.

Tillegg til ekspropriasjonserstatning

Flertallet i utvalget (dissens 4 – 3) foreslår at ekspropriat skal motta et tilleggsvederlag på 10 % av den fastsatte ekspropriasjonserstatningen dersom det eksproprieres til uttak og tilhørende rettigheter mv. Hovedmotivet for regelen anføres å være «den usikkerhet som gjelder ved fastsettelse av markedspris» og «et ønske om en viss verdifordeling fra den kommersielle virksomheten», se NOU 2002:8 på side 297.

Sett i sammenheng med utvalgets forståelse av lovens anvendelsesområde, vil tillegget også gjelde ikke-kommersiell virksomhet som veiutbygginger, selv om begrunnelsen i stor grad er knyttet til kommersiell utvinning av drivbare forekomster. Sett i sammenheng med at det skal ses bort fra det alminnelige påregnelighetskravet, legges opp til at eier av areal som benyttes til sideuttak for samferdselstiltak først skal kunne motta erstatning for en ikke-reell markedsverdi, og deretter motta et tillegg på 10 %. Elementet av pengeoverføring ut over det økonomiske tap vil dermed paradoksalt nok bli langt større i saker som gjelder ikke-kommersiell utvinning enn ved kommersiell virksomhet.

Samfunnsøkonomisk og med tanke på realisering av viktige veitiltak, fremstår forslaget som betenkelig og uheldig. Det er som nevnt ovenfor også vanskelig å forstå hvordan det kan begrunnes å gi innehavere av mineralressurser en særbehandling som ikke eiere av andre type arealressurser vil kunne oppnå.

Utvalgsflertallet hevder at «Utviklingen er preget av at det stilles spørsmål ved om alminnelige utmålingsprinsipper basert på salgs- eller bruksverdi virkelig gir full erstatning.»

Som belegg vises det til to juridiske artikler. Dette er en svært tynn forankring, som vanskelig kan gi grunnlag for å innføre særordninger som bryter med grunnleggende prinsipper som norsk ekspropriasjonsrett er fundert på. Vi kan heller ikke se at artiklene fra enkelte juridiske forfattere er uttrykk for noe endring i det alminnelige syn på disse spørsmålene.

Det hevdes videre på side 233 at det er «grunn til å tro at skjønnsrettens utmåling av erstatning for utvinningsrett til grunneiers mineraler gjennomgående befinner seg i den nedre delen av det som utgjør den faktiske markedsprisen» (vår understrekning). Det er uheldig at flertallet i utvalget baserer sitt lovforslag på denne type generaliseringer, som fremstår som antagelser uten belegg eller dokumentasjon. Vi legger for ordens skyld til at skjønnssakene er grundige rettslige prosesser, der prinsipper som kontradiksjon, direkte bevisføring og saksforberedelse står sentralt. Vi oppfatter det videre slik at flertallet antar at et slikt tillegg vil kunne bidra til at det inngås flere avtaler i stedet for ekspropriasjon. Vi har vanskelig for å se hvordan tillegget skal kunne ha en slik virkning. Nye Veier inngår for øvrig avtale med de aller fleste berørte grunneiere allerede i dag slik at skjønn vanligvis unngås.

Dagens ekspropriasjonserstatningslov (vederlagsloven) er et resultat av grundige vurderinger og debatter, også i selve lovgivningsprosessen. De grunnleggende prinsippene om økonomisk tap og å forhindre dobbelterstatning har sterk forankring, og har gjennomgående stor betydning for tolkning av erstatningsreglene. Anerkjennelsen av disse prinsippene, og alminnelig tillit til rettsvesenet, utelukker normalt at det er aktuelt å drøfte et tilleggsvederlag ved ekspropriasjon til offentlige, ikke-kommersielle formål. At resultatet av disse tidligere lovgivningsprosessene skal delvis settes til side under henvisning til vage antydninger om hva utviklingen «er preget» av etc. virker betenkelig. Det er fortsatt et alminnelig utgangspunkt at det ved ekspropriasjon til offentlige formål ikke skal brukes midler på pengeoverføringer ut over det som er det reelle økonomiske tapet, blant annet fordi den type utdelinger det er snakk om også vil kunne påvirke i hvilken grad viktige samfunnsmessige tiltak kan la seg gjennomføre. At dette anvendes konsekvent, har også sammenheng med likhetsprinsippets sterke stilling i norsk ekspropriasjonsrett.

For øvrig er de hensyn som utvalget viser til i favør av å innføre et tilleggsvederlag, i svært liten grad relevante for offentlige veitiltak. At tilleggsvederlag vil kunne bli aktuelt for sideuttak ved utbygging av offentlig vei, fremstår nærmest som en utilsiktet følge av utvalgets syn på lovens faktiske virkeområde.

2.2. Rapporteringsplikt

For uttak av mineraler som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» og som overskrider 5000 m3, har utvalget foreslått en rapporteringsplikt til Direktoratet for mineralforvaltning, jf. forslag til ny minerallov § 7-4. Nye Veier har forståelse for at man ønsker å ha en rapporteringsplikt for å sikre en best mulig nasjonal masseforvaltning og ressursoversikt. Nye Veier bemerker at selskapet arbeider med å øke gjenbruk og redusere bruk av permanente masselagre i prosjektene våre.

Nye Veier peker imidlertid på at den foreslåtte rapporteringsplikten vil kunne medføre et betydelig merarbeid og tilleggskostnad i tilknytning til våre veiprosjekter, ettersom 5000 m3 er å anse som et relativt lite uttak i denne sammenheng. Nye Veier mener at en rapporteringsplikt for uttak av denne størrelsesorden vil kunne føre til mer byråkrati og økte kostnader. Nye Veier er ikke uenig i at man kan vurdere å innføre en rapporteringsplikt, men terskelen for når dette inntrer bør vurderes ut fra nytten det tilfører samfunnet.

2.3. Delegasjon av kompetanse til å oppstille krav om driftstillatelse

Utvalget har foreslått at departementet etter ny minerallov § 6-11 b) i forskrift kan fastsette krav om driftstillatelse for uttak av masser som omfattes av § 1-2 tredje avsnitt, dvs. uttak som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen». I henhold til gjeldende regelverk kan veianlegg med en reguleringsplan som detaljert avklarer hvordan vegen skal bygges, benyttes som grunnlag for utlysning av utbyggingskontrakt, jf. byggesaksforskriften § 4-3. Det er ikke krav om søknad om byggetillatelse. Eventuelle krav om driftstillatelse før uttak av masser vil etter Nye Veiers syn ikke være i tråd med systematikken i plan- og bygningsloven, og vil øke usikkerheten for reguleringsplanens gjennomførbarhet og øke byråkratiet. Risiko knyttet til gjennomføring av veientrepriser, for eksempel knyttet til uavklarte driftstillatelser, vil kunne medføre høyere utbyggingskostnader – og økte kostnader for samfunnet.

2.4. Dispensasjonsadgang

Utvalget har foreslått å gi Direktoratet for mineralforvaltning myndighet med hjemmel i plan- og bygningsloven § 19-4 til å dispensere fra arealplaner i saker som krever undersøkelsestillatelse etter mineralloven § 4-3. Kommunen som er planmyndighet for planen det søkes om dispensasjon fra, skal få mulighet til å uttale seg om saken, jf. plan- og bygningsloven § 19-1. Nye Veier forstår det slik at dette forslaget også er ment å omfatte mineraluttak der massene tas ut for annen bruk, for eksempel infrastrukturprosjekter.

Nye Veier anerkjenner behovet for å ivareta nasjonale hensyn knyttet til mineralforvaltning. Nye Veier er imidlertid negative til forslaget slik det foreligger, ettersom vi mener det vil kunne bidra til redusert samordning på tvers av sektorer, og svekke plan- og bygningsloven som sektorovergripende lov. Systematikken i plan- og bygningsloven forutsetter at når det blir gitt tillatelse til tiltak i samsvar med vedtatt reguleringsplan, skal forholdene til andre sektorer være avklart og tiltaket skal kunne iverksettes. Nye Veier anser det som viktig å beholde forutsigbarheten som plan- og bygningsloven gir for vår prosjektgjennomføring.

2.5. Sideuttak for veganlegg og planlegging

Uttak av masser utenfor veglinjen som er regulert for å benyttes i forbindelse med veganlegg (sideuttak) vil omfattes av § 1-2 første avsnitt, og dermed være omfattet av mineralloven i sin helhet. Det legges opp til at driftstillatelse for sideuttak må søkes om og dermed kan bestrides av Direktoratet for mineralforvaltning etter at reguleringsplan har blitt vedtatt. Nye Veier anerkjenner behovet for å ivareta nasjonale hensyn knyttet til mineralforvaltning, men er negative til endringer som vil kunne bidra til redusert samordning på tvers av sektorer, og svekke plan- og bygningsloven som sektorovergripende lov. Nye Veier ser samfunnsnytten av å vurdere steinkvaliteten i sideuttak, for å sikre en best mulig utnyttelse av steinressursene. Utnyttelse må i tilfelle vurderes ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Nye Veier vil imidlertid understreke at forslaget kan svekke forutsigbarheten for prosjektgjennomføringen og medføre økte kostnader for veiprosjektet.

Eventuelle spørsmål i sakens anledning kan rettes til undertegnede.