Høringsinnspill i sak 22/5421 – endringer i salærforskriften knyttet til tolkers godtgjørelse
Viser til høringsbrev 14. oktober 2022 – Forslag til endringer i salærforskriften knyttet til tolkers godtgjørelse.
Tolkene i Akademikerforbundet (TiA) er et fag- og interessefellesskap i Akademikerforbundet. Akademikerforbundet organiserer personer med minimum tre års universitets- eller høyskoleutdanning, og er en del av Unio. TiAs medlemmer er tegnspråk-, skrive-, døvblind- og talespråkstolker med tolkeutdannig og formell godkjenning.
TiA er bekymret over forslaget om endringer i salærforskriften knyttet til tolkers godtgjørelse, der Justis- og beredskapsdepartementet foreslår å redusere tolkers godtgjørelse i saker som godtgjøres etter salærforskriften fra 4/5 til 2/3 av rettsalæret. Vi mener at dette vil gjøre oppdrag for retten mindre attraktive for tolker generelt, og spesielt for høyt kvalifiserte tolker. Ved å ramme rettens tilgang på kvalifiserte tolker, vil forslaget virke negativt inn på både regjeringens hovedsatsing for 2023 om å sikre innbyggernes rettssikkerhet, og på formålet med tolkeloven .
At forslaget også fremmes uten noen form for konsekvensutredning, ser vi på som svært alvorlig. Ikke minst fordi forslaget i ytterste konsekvens kan føre til at man ikke klarer å oppfylle befolkningens rett til tolk i retten. Dette er en menneskerett i henhold til den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 6 punkt 3e , som gjelder som norsk lov.
For å oppfylle EMK må retten sikres tilgang til kvalifiserte tolker – og for tolking i retten må tolken være høyt kvalifisert. Samtlige offentlige veiledninger, rapporter og utredninger på tolkeområdet peker på at det nettopp er de høyt kvalifiserte tolkene – altså de som er høyest kategorisert i Nasjonalt tolkeregister – som er så viktige for rettsikkerheten. Rapporten ”Rett til tolk” fra 2005, bestilt av Justis- og politidepartementet, slår fast at kompleksiteten og egenarten ved samhandlingen i retten stiller særlige krav til tolkens ferdigheter, og at dette handler om å sikre partenes rettssikkerhet. Dette ble understreket av Håvard Holm, president i Juristforbundet, da han under den muntlige høringen for justiskomiteen 27. oktober i år uttalte at ”tolker og rettstolker er særdeles viktige for rettssikkerheten”.
Siden språklige nyanser utgjør et viktig verktøy for aktørene, må tolken oppfylle særdeles høye krav til nøyaktighet og nøytralitet. Dette er bakgrunnen for at justisdepartementet i veilederen til salærforskriften understreker at en skal være kritisk til hvem som oppnevnes til tolkeoppdrag i retten, fordi ikke alle tolker er egnet til å utføre slike oppdrag. Denne erkjennelsen fremstår tydelig i den internasjonale standarden for rettstolking, ISO 20228:2019, der det blant annet er nedfelt omfattende, høye krav til rettstolkens domenekompetanse, lingvistiske kompetanse, tolkekompetanse, interkulturelle kompetanse, utdanning og sertifisering.
I sitt forslag til endringer i salærforskriften peker Justis- og beredskapsdepartementet på at ansvaret for å sikre god utnyttelse av fellesskapets ressurser. Ser en til offentlige rapporter og utredninger, mener TiA at forslaget vil føre til dårlig utnyttelse av fellesskapets ressurser, og at departementet dermed ikke ivaretar sitt ansvar. For eksempel dokumenterer NOU 2014:8 Tolking i offentlig sektor at manglende og feil bruk av kvalifiserte tolker fører til gale domsavsigelser, saksbehandlingsfeil, lav effektivitet og økt ressursbruk. Utredningen konkluderer med at det er helt nødvendig å bruke de best kvalifiserte tolkene for at rettsssystemet skal fungere tilfredsstillende, og for å ivareta rettssikkerhet og likeverd i saker der det foreligger en språkbarriere.
Videre påviser NOU 2014:8 at lave timesatser har en direkte sammenheng med dårlig kvalitet på tolkingen, og fører til at utdannede tolker søker seg bort fra tolkeyrket. Denne sammenhengen ble kommentert av leder i Advokatforeningen, Jon Wessel-Aas, i den muntlige høringen for justiskomiteen 27. oktober, der han gav uttrykk for at ”det er litt merkelig, når det allerede er problemer med å få tak i kvalifiserte tolker, at man reduserer satsene for dem”.
I likhet med andre offentlige rapporter og utredninger på tolkeområdet anbefaler NOU 2014:8 å øke tolkesatsene, altså det motsatte av Justis- og beredskapsdepartementets forslag. Utredningen foreslår å sette tolkesatsen til 85 % av rettsalæret for de høyest kvalifiserte tolkene. Økte tolkesatser vil i følge utredningen gi samfunnsøkonomiske gevinster, og kostnadene vil i realiteten reduseres med 45 % fordi økt arbeidsinntekt føres tilbake igjen til offentlig sektor gjennom skatter og avgifter.
I Probas Rapport 2022-11 om tolkers arbeidsforhold og markedet for tolketjenester, utarbeidet for IMDi, slås det fast at det offentliges tilgang på kvalifiserte tolker påvirkes av virksomhetenes betalingsvillighet. Dette gjelder spesielt for høyt kvalifiserte tolker. Tilgangen på disse vil altså bli dårligere om forslaget om reduksjon i tolkenes rettsalær vedtas, noe som vil sette rettssikkerheten i spill.
Proba-rapporten peker på at det offentliges samlede utgifter til tolketjenester utgjør ”en forsvinnende liten del av et statsbudsjett”, og at det offentlige er avhengige av å øke budsjettene for tolketjenester ”for å oppnå målene med tolkeloven”. I utdanningssektoren har tolkeloven blitt fulgt opp gjennom en styrking av utdanningsinstitusjonenes kvalifisering av tolker. Effekten av denne satsingen og økte ressursbruken vil ødelegges av forslaget om å redusere rettsalæret. Forslaget går på tvers med både Proba-rapportens anbefaling og med satsingen på økt kvalifisering av tolker, og vil svekke tolkelovens måloppnåelse.
Forslaget om reduksjon i salæret harmonerer heller ikke med Kunnskapsdepartementets uttalelse om tolkenes lønnsdannelse i forarbeidet til tolkeloven, Prop. 156L (2020-2021) . Departementet sier der at de ”antar at innføring av tolkeloven vil kunne bidra til en forbedring av tolkenes lønns- og arbeidsvilkår”. Dette er viktig både for å sikre tilgangen på høyt kvalifiserte tolker og for profesjonaliseringen av tolkeyrket, noe forslaget om reduksjon av rettsalæret vil ødelegge for.
Tolkene som tar oppdrag for retten, er i all hovedsak selvstendige oppdragstakere. Da salærsatsen for tolker i 1997 ble satt til 4/5 av salærsatsen for advokater, var det begrunnet i at tolkene gjennomgående hadde mindre utgifter til kontorhold og kortere utdanning enn advokater. De siste års satsing på utdanning og kvalifisering av tolker har ført til at denne forskjellen har blitt mindre, særlig når det gjelder utdanning.
Ser en på hva staten tilbyr andre selvstendige som tar oppdrag for det offentlige, som for eksempel medlemmer i offentlige utvalg, så har disse fått en kraftig økning i sine godtgjørelser de siste femten årene. Det har ikke tolkene. I stedet foreslås det altså å redusere tolkenes lønn, til tross for at alle – inkludert Justis- og beredskapsdepartementet selv – er helt enstemmige i hvor viktig det er med høy kvalitet på tolkene i rettssystemet for rettsikkerheten. Dette støttes også av Menon Economics sin analyse av utviklingen av staten rettsutgifter , som ble overlevert Justis- og beredskapsdepartementet i 2016. Her konkluderte de med å anse ”økningen i kostnader til tolk som proporsjonal til den ønskede rettssikkerhetseffekten, og at det er lite rom for kostnadsreduksjoner”. Altså burde det foreslås en økt satsing på å sikre dyktige tolker i retten, og ikke en slik rasering som TiA mener at forslaget innebærer.
I høringsnotatet til forslag om endring i salærforskriften skriver Justis- og beredskapsdepartementet at deres inntrykk er ”at det fortsatt vil være attraktivt for kvalifiserte tolker å påta seg tolkeoppdrag for domstolene” selv om salæret reduseres. Her mener TiA at departementet ikke har lest hele Proba-rapporten, som kommer til den motsatte konklusjonen.
Departementet viser til Proba-rapporten når de i høringsnotatet viser til at ”timekompensasjonen til tolker i saker som godtgjøres etter salærforskriften, er på et høyere nivå enn i andre deler av offentlig sektor”. Dette er for det første ikke korrekt, siden blant annet UDI har høyere sats for de høyest kvalifiserte tolkene. For det andre viser departementet her nettopp til grunnen til at andre deler av offentlig sektor sliter med å få tak i kvalifiserte tolker. Og for det tredje spekulerer departementet her i det allerede vanskelige arbeidsmarkedet som Proba-rapporten dokumenterer at tolkene står i.
Forslaget vil altså forverre tolkenes arbeidsmarked, og samtidig sette både rettssikkerheten og pasientsikkerheten i spill i andre offentlige etater og tjenester. I følge både Proba-rapporten og NOU 2014:8 ser offentlige virksomheter til hverandres praksis, og tar gjerne utgangspunkt i nettopp rettsalæret ved fastsettelse av egen honorering av tolker. Forslaget om reduksjon av tolkenes rettsalær kan dermed bli dobbelt negativt både for tolkene og for det offentlige, med dårligere tilgang på høyt kvalifiserte tolker som resultat. Det vil i følge de nevnte utredninger og rapporter føre til svekket rettssikkerhet og likeverd, lavere effektivitet og økt ressursbruk.
Med dette som utgangspunkt faller det på sin egen urimelighet at Justis- og beredskapsdepartementet påberoper seg at salærreduksjonen er en måte å ta ansvar for å sikre god utnyttelse av fellesskapets ressurser. Ut fra redegjørelsene i de offentlige rapportene og utredningene på tolkeområdet, vil forslaget føre til økt bruk av fellesskapets ressurser, økt behandlingstid, svekket rettssikkerhet og økt risiko for personlige tragedier med påfølgende søksmål i millionklassen. Samlet vil dette raskt kunne medføre ekstra kostnader som går langt ut over de 21 millionene som departementet hevder at forslaget om salærreduksjon vil medføre i besparelser. Menon Economics konkluderer i sin rapport med at de vanskelig kan se for seg en reduksjon i utgifter til tolker ”uten at det svekker rettssikkerheten”. TiA stiller derfor også spørsmål ved om ikke det å sikre ALLE innbyggeres rettsikkerhet er verdt mye mer enn 21 millioner.
Det er også på sin plass å nevne at den foreslåtte reduksjonen av rettsalæret for tolker vil medføre en situasjon der reisegodtgjørelsen for aktørene i retten vil være 70 % av rettsalæret, mens tolking lønnes med 66 % av salæret. Altså er en rettshjelper i bilen mer verdt enn en tolk i retten. Dette mener TiA er en merkelig måte å verdsette tolkene, som Justis- og beredskapsdepartementet selv mener ”spiller en viktig rolle i rettsystemet”.
TiA mener at forslag til endringer i salærforskriften knyttet til tolkers godtgjørelse må forkastes, fordi konsekvensene vil være for store. TiA mener at det er dokumentert at forslaget vil være ødeleggende for offentlige etaters tilgang på høyt kvalifiserte tolker generelt, og for retten spesielt. Videre vil det svekke tolkenes arbeidsmarked og hemme profesjonaliseringen av tolkeyrket. Forslaget vil også redusere mulighetene for å oppnå formålet med tolkeloven, motvirke de siste års økte ressursbruk på utdanning og kvalifisering av tolker, og motarbeide regjeringens hovedsatsing for 2023 om å sikre innbyggernes rettsikkerheten. TiA mener at forslag til endring i salærforskriften knyttet til tolkers godgjørelse vil medføre økt ressursbruk og et grunnleggende rettssikkerhetsproblem, og forventer derfor at det ikke vedtas.
Viser til høringsbrev 14. oktober 2022 – Forslag til endringer i salærforskriften knyttet til tolkers godtgjørelse.
Tolkene i Akademikerforbundet (TiA) er et fag- og interessefellesskap i Akademikerforbundet. Akademikerforbundet organiserer personer med minimum tre års universitets- eller høyskoleutdanning, og er en del av Unio. TiAs medlemmer er tegnspråk-, skrive-, døvblind- og talespråkstolker med tolkeutdannig og formell godkjenning.
TiA er bekymret over forslaget om endringer i salærforskriften knyttet til tolkers godtgjørelse, der Justis- og beredskapsdepartementet foreslår å redusere tolkers godtgjørelse i saker som godtgjøres etter salærforskriften fra 4/5 til 2/3 av rettsalæret. Vi mener at dette vil gjøre oppdrag for retten mindre attraktive for tolker generelt, og spesielt for høyt kvalifiserte tolker. Ved å ramme rettens tilgang på kvalifiserte tolker, vil forslaget virke negativt inn på både regjeringens hovedsatsing for 2023 om å sikre innbyggernes rettssikkerhet, og på formålet med tolkeloven .
At forslaget også fremmes uten noen form for konsekvensutredning, ser vi på som svært alvorlig. Ikke minst fordi forslaget i ytterste konsekvens kan føre til at man ikke klarer å oppfylle befolkningens rett til tolk i retten. Dette er en menneskerett i henhold til den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 6 punkt 3e , som gjelder som norsk lov.
For å oppfylle EMK må retten sikres tilgang til kvalifiserte tolker – og for tolking i retten må tolken være høyt kvalifisert. Samtlige offentlige veiledninger, rapporter og utredninger på tolkeområdet peker på at det nettopp er de høyt kvalifiserte tolkene – altså de som er høyest kategorisert i Nasjonalt tolkeregister – som er så viktige for rettsikkerheten. Rapporten ”Rett til tolk” fra 2005, bestilt av Justis- og politidepartementet, slår fast at kompleksiteten og egenarten ved samhandlingen i retten stiller særlige krav til tolkens ferdigheter, og at dette handler om å sikre partenes rettssikkerhet. Dette ble understreket av Håvard Holm, president i Juristforbundet, da han under den muntlige høringen for justiskomiteen 27. oktober i år uttalte at ”tolker og rettstolker er særdeles viktige for rettssikkerheten”.
Siden språklige nyanser utgjør et viktig verktøy for aktørene, må tolken oppfylle særdeles høye krav til nøyaktighet og nøytralitet. Dette er bakgrunnen for at justisdepartementet i veilederen til salærforskriften understreker at en skal være kritisk til hvem som oppnevnes til tolkeoppdrag i retten, fordi ikke alle tolker er egnet til å utføre slike oppdrag. Denne erkjennelsen fremstår tydelig i den internasjonale standarden for rettstolking, ISO 20228:2019, der det blant annet er nedfelt omfattende, høye krav til rettstolkens domenekompetanse, lingvistiske kompetanse, tolkekompetanse, interkulturelle kompetanse, utdanning og sertifisering.
I sitt forslag til endringer i salærforskriften peker Justis- og beredskapsdepartementet på at ansvaret for å sikre god utnyttelse av fellesskapets ressurser. Ser en til offentlige rapporter og utredninger, mener TiA at forslaget vil føre til dårlig utnyttelse av fellesskapets ressurser, og at departementet dermed ikke ivaretar sitt ansvar. For eksempel dokumenterer NOU 2014:8 Tolking i offentlig sektor at manglende og feil bruk av kvalifiserte tolker fører til gale domsavsigelser, saksbehandlingsfeil, lav effektivitet og økt ressursbruk. Utredningen konkluderer med at det er helt nødvendig å bruke de best kvalifiserte tolkene for at rettsssystemet skal fungere tilfredsstillende, og for å ivareta rettssikkerhet og likeverd i saker der det foreligger en språkbarriere.
Videre påviser NOU 2014:8 at lave timesatser har en direkte sammenheng med dårlig kvalitet på tolkingen, og fører til at utdannede tolker søker seg bort fra tolkeyrket. Denne sammenhengen ble kommentert av leder i Advokatforeningen, Jon Wessel-Aas, i den muntlige høringen for justiskomiteen 27. oktober, der han gav uttrykk for at ”det er litt merkelig, når det allerede er problemer med å få tak i kvalifiserte tolker, at man reduserer satsene for dem”.
I likhet med andre offentlige rapporter og utredninger på tolkeområdet anbefaler NOU 2014:8 å øke tolkesatsene, altså det motsatte av Justis- og beredskapsdepartementets forslag. Utredningen foreslår å sette tolkesatsen til 85 % av rettsalæret for de høyest kvalifiserte tolkene. Økte tolkesatser vil i følge utredningen gi samfunnsøkonomiske gevinster, og kostnadene vil i realiteten reduseres med 45 % fordi økt arbeidsinntekt føres tilbake igjen til offentlig sektor gjennom skatter og avgifter.
I Probas Rapport 2022-11 om tolkers arbeidsforhold og markedet for tolketjenester, utarbeidet for IMDi, slås det fast at det offentliges tilgang på kvalifiserte tolker påvirkes av virksomhetenes betalingsvillighet. Dette gjelder spesielt for høyt kvalifiserte tolker. Tilgangen på disse vil altså bli dårligere om forslaget om reduksjon i tolkenes rettsalær vedtas, noe som vil sette rettssikkerheten i spill.
Proba-rapporten peker på at det offentliges samlede utgifter til tolketjenester utgjør ”en forsvinnende liten del av et statsbudsjett”, og at det offentlige er avhengige av å øke budsjettene for tolketjenester ”for å oppnå målene med tolkeloven”. I utdanningssektoren har tolkeloven blitt fulgt opp gjennom en styrking av utdanningsinstitusjonenes kvalifisering av tolker. Effekten av denne satsingen og økte ressursbruken vil ødelegges av forslaget om å redusere rettsalæret. Forslaget går på tvers med både Proba-rapportens anbefaling og med satsingen på økt kvalifisering av tolker, og vil svekke tolkelovens måloppnåelse.
Forslaget om reduksjon i salæret harmonerer heller ikke med Kunnskapsdepartementets uttalelse om tolkenes lønnsdannelse i forarbeidet til tolkeloven, Prop. 156L (2020-2021) . Departementet sier der at de ”antar at innføring av tolkeloven vil kunne bidra til en forbedring av tolkenes lønns- og arbeidsvilkår”. Dette er viktig både for å sikre tilgangen på høyt kvalifiserte tolker og for profesjonaliseringen av tolkeyrket, noe forslaget om reduksjon av rettsalæret vil ødelegge for.
Tolkene som tar oppdrag for retten, er i all hovedsak selvstendige oppdragstakere. Da salærsatsen for tolker i 1997 ble satt til 4/5 av salærsatsen for advokater, var det begrunnet i at tolkene gjennomgående hadde mindre utgifter til kontorhold og kortere utdanning enn advokater. De siste års satsing på utdanning og kvalifisering av tolker har ført til at denne forskjellen har blitt mindre, særlig når det gjelder utdanning.
Ser en på hva staten tilbyr andre selvstendige som tar oppdrag for det offentlige, som for eksempel medlemmer i offentlige utvalg, så har disse fått en kraftig økning i sine godtgjørelser de siste femten årene. Det har ikke tolkene. I stedet foreslås det altså å redusere tolkenes lønn, til tross for at alle – inkludert Justis- og beredskapsdepartementet selv – er helt enstemmige i hvor viktig det er med høy kvalitet på tolkene i rettssystemet for rettsikkerheten. Dette støttes også av Menon Economics sin analyse av utviklingen av staten rettsutgifter , som ble overlevert Justis- og beredskapsdepartementet i 2016. Her konkluderte de med å anse ”økningen i kostnader til tolk som proporsjonal til den ønskede rettssikkerhetseffekten, og at det er lite rom for kostnadsreduksjoner”. Altså burde det foreslås en økt satsing på å sikre dyktige tolker i retten, og ikke en slik rasering som TiA mener at forslaget innebærer.
I høringsnotatet til forslag om endring i salærforskriften skriver Justis- og beredskapsdepartementet at deres inntrykk er ”at det fortsatt vil være attraktivt for kvalifiserte tolker å påta seg tolkeoppdrag for domstolene” selv om salæret reduseres. Her mener TiA at departementet ikke har lest hele Proba-rapporten, som kommer til den motsatte konklusjonen.
Departementet viser til Proba-rapporten når de i høringsnotatet viser til at ”timekompensasjonen til tolker i saker som godtgjøres etter salærforskriften, er på et høyere nivå enn i andre deler av offentlig sektor”. Dette er for det første ikke korrekt, siden blant annet UDI har høyere sats for de høyest kvalifiserte tolkene. For det andre viser departementet her nettopp til grunnen til at andre deler av offentlig sektor sliter med å få tak i kvalifiserte tolker. Og for det tredje spekulerer departementet her i det allerede vanskelige arbeidsmarkedet som Proba-rapporten dokumenterer at tolkene står i.
Forslaget vil altså forverre tolkenes arbeidsmarked, og samtidig sette både rettssikkerheten og pasientsikkerheten i spill i andre offentlige etater og tjenester. I følge både Proba-rapporten og NOU 2014:8 ser offentlige virksomheter til hverandres praksis, og tar gjerne utgangspunkt i nettopp rettsalæret ved fastsettelse av egen honorering av tolker. Forslaget om reduksjon av tolkenes rettsalær kan dermed bli dobbelt negativt både for tolkene og for det offentlige, med dårligere tilgang på høyt kvalifiserte tolker som resultat. Det vil i følge de nevnte utredninger og rapporter føre til svekket rettssikkerhet og likeverd, lavere effektivitet og økt ressursbruk.
Med dette som utgangspunkt faller det på sin egen urimelighet at Justis- og beredskapsdepartementet påberoper seg at salærreduksjonen er en måte å ta ansvar for å sikre god utnyttelse av fellesskapets ressurser. Ut fra redegjørelsene i de offentlige rapportene og utredningene på tolkeområdet, vil forslaget føre til økt bruk av fellesskapets ressurser, økt behandlingstid, svekket rettssikkerhet og økt risiko for personlige tragedier med påfølgende søksmål i millionklassen. Samlet vil dette raskt kunne medføre ekstra kostnader som går langt ut over de 21 millionene som departementet hevder at forslaget om salærreduksjon vil medføre i besparelser. Menon Economics konkluderer i sin rapport med at de vanskelig kan se for seg en reduksjon i utgifter til tolker ”uten at det svekker rettssikkerheten”. TiA stiller derfor også spørsmål ved om ikke det å sikre ALLE innbyggeres rettsikkerhet er verdt mye mer enn 21 millioner.
Det er også på sin plass å nevne at den foreslåtte reduksjonen av rettsalæret for tolker vil medføre en situasjon der reisegodtgjørelsen for aktørene i retten vil være 70 % av rettsalæret, mens tolking lønnes med 66 % av salæret. Altså er en rettshjelper i bilen mer verdt enn en tolk i retten. Dette mener TiA er en merkelig måte å verdsette tolkene, som Justis- og beredskapsdepartementet selv mener ”spiller en viktig rolle i rettsystemet”.
TiA mener at forslag til endringer i salærforskriften knyttet til tolkers godtgjørelse må forkastes, fordi konsekvensene vil være for store. TiA mener at det er dokumentert at forslaget vil være ødeleggende for offentlige etaters tilgang på høyt kvalifiserte tolker generelt, og for retten spesielt. Videre vil det svekke tolkenes arbeidsmarked og hemme profesjonaliseringen av tolkeyrket. Forslaget vil også redusere mulighetene for å oppnå formålet med tolkeloven, motvirke de siste års økte ressursbruk på utdanning og kvalifisering av tolker, og motarbeide regjeringens hovedsatsing for 2023 om å sikre innbyggernes rettsikkerheten. TiA mener at forslag til endring i salærforskriften knyttet til tolkers godgjørelse vil medføre økt ressursbruk og et grunnleggende rettssikkerhetsproblem, og forventer derfor at det ikke vedtas.