Fra Steinar Holden, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo
Pensjonsutvalget foreslår at aldersgrensene i pensjonssystemet økes gradvis fra og med 1964-kullet, i takt med økningen i levealderen. Utvalget foreslår at aldersgrensene knyttes til en normert pensjoneringsalder som gradvis økes med økende levealder. Undertegnede støtter dette prinsippet. Når levealderen øker, vil det være nødvendig at yrkesaktive står lenger i arbeid, og da bør aldersgrensene i pensjonssystemet økes i takt med dette.
I denne høringsuttalelsen vil jeg fremme to andre forslag, for å øke sysselsettingen blant eldre og forbedre pensjonssystemet:
Det bør bli lettere å jobbe etter aldersgrensen i både offentlig og privat sektor.
Argumentene for å heve aldersgrensen gjelder også for å jobbe etter aldersgrensen. Hindringene som finnes nå bør lempes på eller fjernes. Avtalebestemmelsene i de ulike sektorer må sikre fleksible ordninger som gjør det mulig for arbeidstaker og arbeidsgiver å finne løsninger som begge parter er tjent med. I offentlig sektor kan den nåværende ordningen med pensjonistlønn være et utgangspunkt.
Øvre aldersgrense for fastsettelse av delingstall som brukes til å beregne årlig pensjon bør senkes til 72 eller 70 år.
Personer som har høyere forventet gjenstående levetid enn det som legges til grunn ved beregning av pensjonen, kan øke sin forventede samlede pensjon ved å utsette uttak av alderspensjon og dermed få høyere årlig ytelse. Dette gir en privatøkonomisk gevinst for individet, på bekostning av fellesskapet, og det fører til økte forskjeller i årlig utbetalt pensjon. Denne effekten bør reduseres på en måte som ikke svekker insentivene til å stå i arbeid, som ved å sette en øvre aldersgrense for fastsettelse av delingstallet på 72 eller 70 år.
Det bør legges fram beregninger som illustrerer de økonomiske konsekvenser av muligheten for utsatt uttak av pensjon, både gevinst for den enkelte og virkning for pensjonsutgiftene, under ulike forutsetninger om utviklingen i forventet levealder. I disse beregningene bør man også se på muligheten for at ansatte utsetter uttak av deler av pensjonen. Beregningene bør også omfatte ny offentlig pensjonsordning, og fordelingskonsekvensene av ordningen.
Det vil være naturlig at øvre aldersgrense for uttak av pensjon etter hvert knyttes til den normerte pensjoneringsalderen, og dermed øker med denne. Men man bør likevel se på alternative beregningsmetoder som begrenser den privatøkonomiske gevinsten som kan oppnås ved utsatt uttak av pensjonen for personer med høy forventet gjenstående levetid.
Pensjonsutvalget skriver i innledningen på side 12 at «Formålet med å heve aldersgrensene er i første rekke å påvirke pensjoneringsnormene – den generelle oppfatningen i befolkningen av når en bør planlegge å ta ut alderspensjon. I den grad økte aldersgrenser gir lengre yrkeskarrierer, vil det bidra til å øke verdiskapingen og skatteinntektene, ..»
I punkt 9.1, side 188, skriver utvalget at «Dagens faste aldersgrenser er uheldige fordi de sender signaler til de yrkesaktive om at de gamle pensjoneringsaldrene er naturlige utgangspunkt for uttak av alderspensjon også i framtiden.»
Undertegnede er enig i denne argumentasjonen. Men det er viktig å legge merke til at den samme argumentasjon også innebærer at det bør være gode muligheter til å jobbe etter aldersgrensen.
Det er stor forskjell på 70-åringer i helse, arbeidsvilje, kvalifikasjoner og muligheter til å jobbe. Det er også stor forskjell i ulike typer jobber i form av arbeidsoppgaver, arbeidsmiljø og arbeidsforhold i bred forstand. Det taler for fleksible løsninger, der den enkelte arbeidstaker gis mulighet til å stå lenger i arbeid enn det som er naturlig og ønskelig for flertallet. Etter pensjonsreformen har også mange arbeidstakere fått et pensjonssystem som gir gode insentiver til å stå lenger i arbeid, i fleksible løsninger.
Men samtidig er det både i offentlig og privat sektor fortsatt mange arbeidstakere som møter sterke hindringer dersom de ønsker å jobbe lenger.
Begrensninger i staten
I staten er det sterke begrensninger på å jobbe etter aldersgrensen på 70 år. I prinsippet kan arbeidsgiver tillate videre arbeid, men det skjer nesten aldri. Ansatte på 70 år vil ofte ha relativt høy lønn, og arbeidsgiver kan foretrekke en yngre arbeidstaker med lavere lønn. Selv i tilfeller der arbeidsgiver ville ønske å beholde den ansatte, sier man likevel nei for å unngå at også andre ansatte vil kreve å fortsette.
Solberg-regjeringen foreslo å heve aldersgrensen i staten til 72 år. Det møtte sterk motstand fra et klart flertall av de viktige høringsinstansene, ikke minst blant hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Høringsinstansene viste blant annet til at økt aldersgrense kunne føre til konfliktfylte og uverdige avganger fra arbeidslivet.
Støre-regjeringen trakk forslaget om økt aldersgrense, og skrev samtidig at den ville se på andre grep for at flere skulle stå lenger i arbeid. Men så langt har det ikke kommet noen initiativ i den retning.
En bedre løsning enn å heve aldersgrensen ville være å legge til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter aldersgrensen, i en ordning der arbeidstaker og arbeidsgiver sammen blir enige om hvilke arbeidsoppgaver som skal utføres.
I en fleksibel og frivillig ordning vil partene kunne avtale hvilke arbeidsoppgaver som skal utføres. Det må avtales lønns- og arbeidsbetingelser som er slik at begge parter er tjent med arbeidsforholdet.
En enkel måte dette kan gjøres er økt bruk av den nåværende ordningen med pensjonistlønn. Ordningen innebærer at ansatte som har gått av med alderspensjon kan jobbe med betaling per time, for tiden kr 224 per time, uten reduksjon i utbetalt pensjon. Ordningen gir i utgangspunktet fleksibilitet ved at arbeidsgiver og arbeidstaker kan bli enige om arbeidsoppgaver og omfang. Siden lønnen er lavere enn ordinær lønn, er dette gunstig for arbeidsgiver.
Også arbeidstaker er tjent med ordningen. Timelønnen er lavere enn vanlig, men den kommer i tillegg til uavkortet pensjon. Hvis arbeidstakeren jobber f.eks. 600 timer, omtrent en tredel av et årsverk, vil det gi en inntekt på drøyt kr 130 000, som er et godt tillegg til pensjonen.
Dessverre er det sterke restriksjoner hvordan ordningen i staten kan brukes. Engasjement på pensjonistvilkår skal gjelde kortvarig (tilfeldig) arbeid, og skal ikke være oppgaver av fast og varig karakter. Det skal heller ikke være en videreføring av tidligere arbeidsforhold/stilling.
Dersom man fjernet begrensninger på arbeid med pensjonistvilkår, og etablerte en bevisst politikk om at ansatte kan jobbe etter aldersgrensen når det er fordelaktig for begge parter, ville man tatt viktige steg i retning av flere kan jobbe lenger.
Forslaget om bedre muligheter til å jobbe etter aldersgrensen og økt bruk av ordningen med pensjonistlønn fikk bred støtte blant hovedorganisasjonene i arbeidslivet i rapporten fra Sysselsettingsutvalget, der undertegnede var leder.
For ansatte i staten med nåværende offentlig tjenestepensjon, født i 1962 eller tidligere, gir pensjonssystemet ingen økonomiske insentiver til å stå i arbeid utover fylte 70 år. Tvert om blir pensjonen fra arbeidsgiver mindre jo lenger den ansatte jobber, fordi folketrygdens ytelse øker og pensjonene samordnes. Dette er en uheldig og uønsket konsekvens av at det tok lang tid før partene ble enige om å modernisere offentlig tjenestepensjon.
En utvidelse av ordningen med pensjonistlønn vil være en enkel og fleksibel måte å sørge for at ansatte i staten både får mulighet og insentiver til å jobbe etter fylte 70 år.
I kommunal sektor er det mindre begrensninger enn i staten på å jobbe etter fylte 70 år, men også der er det ønskelig med endringer som reelt øker mulighetene til å jobbe etter aldersgrensen.
Begrensninger i privat sektor
Også i privat sektor er det viktige begrensninger på mulighetene til å jobbe lenger. Da aldersgrensen i Arbeidsmiljøloven ble hevet til 72 år, var det mange bedrifter som innførte en intern aldersgrense på 70 år. Men det innebærer et krav om konsekvent praktisering, slik at bedriften bare unntaksvis kan la ansatte få jobbe etter aldersgrensen. Paradoksalt innebar dermed høyere aldersgrense at det kunne bli vanskeligere å jobbe etter fylte 70 år.
Kravet om konsekvent praktisering bør derfor fjernes, slik at ansatte kan få lov til å jobbe etter fylte 70 år dersom både den ansatte og arbeidsgiver ønsker dette.
Det er fornuftig å øke aldersgrensene i pensjonssystemet fra 1964-kullet, slik Pensjonsutvalget har foreslått. Men dette forslaget er ikke tilstrekkelig. Det er stor forskjell på 70-åringer, blant annet knyttet til helse og motivasjon, og stor forskjell på arbeidsoppgaver og jobber. Det taler for fleksible løsninger, som gir gode muligheter til å jobbe etter de vanlige aldersgrenser for stillingsvern og pensjonering.
Både i offentlig og privat sektor er det mange arbeidstakere som møter sterke hindringer dersom de ønsker å jobbe lenger. Disse hindringene bør lempes på eller fjernes. Avtalebestemmelsene i de ulike sektorer må sikre fleksible ordninger som gjør det mulig for arbeidstaker og arbeidsgiver å finne løsninger som begge parter er tjent med. I offentlig sektor kan den nåværende ordningen med pensjonistlønn være et utgangspunkt.
Et sentralt prinsipp i pensjonssystemet er muligheten for fleksibelt uttak av pensjonen. Muligheten til tidlig uttak er godt begrunnet, ut fra hensyn til individuell valgfrihet. Den enkelte kan ha sterke personlige grunner til å ta ut pensjon tidlig, og tidlig uttak vil kunne dempe «tapet» for personer med lav forventet levealder. Samtidig er det gode argumenter for at det bør være en nedre aldersgrense for tidlig uttak, som drøftet av utvalget.
Derimot er det ikke sterke grunner til å ha tilsvarende fleksibilitet når det gjelder å utsette uttak av pensjonen og dermed få høy årlig pensjon. Individer som ønsker å utsette bruken av pensjonen, vil kunne spare på egen hånd. Uttak av pensjon behøver heller ikke være knyttet til avgang fra arbeidslivet – det er fullt mulig å fortsette å jobbe selv om man tar ut alderspensjon.
Gevinst ved utsatt uttak
Problemet med utsatt uttak av alderpensjon er knyttet til den metode som brukes for å fastsette årlig pensjon. For personer født i 1963 og senere beregnes årlig pensjon basert på individets opptjente pensjonsbeholdning og et delingstall som skal reflektere forventet gjenstående levetid for individet. Delingstallet er fastsatt på grunnlag av dødeligheten i hele befolkningen for tidligere kohorter og vil derfor i gjennomsnitt bygge på et for lavt anslag for forventet gjenstående levetid. For personer med god helse og høy forventet levetid vil forskjellen kunne bli betydelig, noe som vil slå ut i betydelig høyere samlet pensjon. Denne gevinsten vil bli større, jo lenger uttaket utsettes og dermed jo senere delingstallet beregnes.
I dagens system er fastsettelse av delingstall for beregning av årlig pensjon knyttet til uttak av pensjonen. Men det vil være mulig å ha en øvre aldersgrense for fastsettelse av delingstall, og likevel la individet utsette uttak av pensjonen. Det beløp som individet ikke har tatt ut vil da kunne tas ut fritt på et senere tidspunkt, evt forrentet med rentesats på f.eks. kortsiktige statsobligasjoner.
Det er også fullt mulig å la individet få opptjene pensjonsrettigheter selv om delingstallet er blitt bestemt.
Reelt sett vil en person med høy forventet gjenstående levetid som utsetter uttak av pensjonen og dermed utsetter beregning av delingstallet, få en forventet pensjon som kan være betydelig høyere enn det som personen skulle fått basert på sin pensjonsopptjening. Gevinsten for mottakeren vil motsvares av at kostnaden for pensjonssystemet blir tilsvarende større.
Pensjonsutvalget drøfter i avsnitt 12.3.3 om det gis for mye belønning av utsatt uttak. Utvalget peker på at måten forventet gjenstående levealder fastsettes på innebærer at det i gjennomsnitt vil være lønnsomt å utsette pensjonsuttaket før skatt, dvs det samme poenget som jeg trekker frem.
Men samtidig skriver utvalget at bruken av lønnsveksten som diskonteringsfaktor betyr en viss subsidiering av tidlig uttak, basert på en sammenligning med Finansdepartementets kalkulasjonsrente på fire prosent. Det er vanskelig å forstå at kalkulasjonsrenten på fire prosent er relevant for spørsmålet om utsatt uttak som avsnitt 12.3.3 handler om. Sett fra mottakerens side er fire prosent realrente ikke en realistisk kalkulasjonsrente. Det virker også lite rimelig sett fra pensjonssystemets/statens side. Kalkulasjonsrenten skal brukes for offentlige investeringer som har helt andre implikasjoner for offentlige budsjetter enn det utsatt uttak av pensjonen vil ha. Utsatt uttak av pensjonen vil innebære en finansiell utgiftsreduksjon for staten på kort sikt, og så høyere utgifter i en del år senere. Dette fremstår mer sammenlignbart med en offentlig lånetransaksjon, bortsett fra at økningen i utgifter vil være usikker, pga usikkerhet om utviklingen i levealderen. Kalkulasjonsrente på fire prosent realrente blir så langt jeg har registrert heller ikke trukket frem i drøftingen av nøytralt uttak i pensjonssystemet ellers i rapporten.
Skattesystemet kan utgjøre en viktig begrensning på gevinsten ved utsatt uttak av alderspensjonen, fordi det er et betydelig bunnfradrag i beregningen av skatt. Bunnfradraget går tapt for personer som utsetter uttak av pensjon slik at de ikke har inntekt i noen år. Men det vil fortsatt være svært gunstig å utsette uttak av deler av pensjonen, så lenge inntekten er høy nok til at bunnfradraget utnyttes. Etter hvert vil flere 70-åringer trolig ha arbeidsinntekt, og da vil mer av alderspensjonen kunne utsettes for å høste den gevinsten dette gir.
Mange 70-åringer har god økonomi og betydelig finansiell sparing i bank eller andre aktiva. Trolig vil utsatt uttak for en del av pensjonen gi betydelig høyere forventet realavkastning enn det man kan få ved å ta ut full pensjon, og så plassere noe av pensjonen i bank eller andre aktiva.
Et annet spørsmål er om muligheten for utsatt uttak er av praktisk betydning, siden det så langt er svært få som utsetter uttak til etter 70 år.
En mulig konklusjon kunne være at det ikke er noe sterkt behov for å senke den øvre aldersgrensen for beregning av delingstallet, siden det er så få som utsetter uttak av pensjon. En slik konklusjon virker forhastet. For personer med god økonomi, god helse og høy utdanning, og dermed høy forventet gjenstående levealder, vil det være klare privatøkonomiske argumenter for å utsette uttak av en del eller hele alderspensjonen. Det virker lite rimelig å legge til grunn at i overskuelig fremtid vil svært få benytte seg av en mulighet som vil være klart privatøkonomisk gunstig. Dersom det kommer oppslag i media om at dette vil være svært lønnsomt, vil atferden kunne endres raskt.
Hele pensjonsreformen baserer seg på at individenes atferd endres, ved at økonomiske insentiver skal få folk til å stå lenger i arbeid. Da virker det lite rimelig å legge til grunn at atferden ikke endres på andre måter, som ved å utsette uttak.
Det er verdt å huske at utsatt uttak kan bestemmes ensidig av den enkelte, mens å stå lenger i arbeid også krever at man har en jobb. Endringer i uttakstidspunkt kan dermed skje mye lettere og raskere enn endringer i antall som står lengre i arbeid.
Fordelingskonsekvenser
Gevinsten ved høyere forventet samlet pensjon ved utsatt beregning av delingstallet vil tilfalle grupper med høy forventet levealder som uansett drar fordel av et pensjonssystem der pensjonen utbetales livet ut. Utsatt beregning av delingstallet vil dermed kunne forsterke forskjellene i utbetalt pensjon mellom individer som lever lenge og de som har kortere levealder. Det vil også være en tendens til at grupper med høy forventet levealder har høyere utdanning og ofte høyere inntekt enn grupper med lavere forventet levealder. Mens pensjonssystemet som helhet er omfordelende, vil muligheten for utsatt beregning av delingstallet kunne gi privatøkonomisk gevinst til grupper som i utgangspunktet kommer godt ut.
Utsatt beregning av delingstallet vil forsterke allerede store forskjeller i årlig utbetalt pensjon. De som tar ut pensjon sent får i utgangspunktet høyere pensjon, og personer med høy inntekt og dermed høy pensjon har i gjennomsnitt høyere forventet levealder og dermed mer å tjene på utsatt uttak. For en person med høy lønn som utsetter uttaket til 75 år, kan pensjonen bli svært høy sammenlignet med andre pensjoner. De store forskjellene kan bli en utfordring for den sosiale bærekraften til pensjonssystemet.
Pensjonsutvalget skriver i punkt 1.2.10 på side 22, 2. spalte, at reglene for fleksibelt uttak ikke tar hensyn til at det er forskjeller i forventet levealder for ulike grupper. Utvalget forsvarer dette bl.a. med at det er betydelige praktiske problemer knyttet til å forskjellsbehandle ulike grupper med utgangspunkt i at de har ulik forventet levealder, og konkluderer at reglene bør være like for alle i hvert årskull.
Utvalget har rett i at det er praktiske problemer ved ulike regler for grupper i samme årskull. Men en øvre aldersgrense for beregning av delingstallet på 72 elle 70 år vil redusere forskjellene i utbetalt pensjon uten at man behøver å lage ulike regler innen et årskull.
Utvalget skriver i punkt 1.26 på side 18, 2. spalte, at vi bør vektlegge den nedsiderisiko som finnes for offentlige finanser fremover. Det er et fornuftig prinsipp. Det samme prinsipp taler for å redusere aldersgrensen for beregning av delingstallet. Det er stor usikkerhet om fremtidig levealder. For eksempel er det ikke utenkelig at grupper som legger stor vekt på en livsstil som bidrar til et langt liv, kan få betydelig økning i forventet levealder. Det kan gi betydelige kostnader for pensjonssystemet, og disse kostnadene vil bli større, jo lenger man kan utsette beregning av delingstallet (i hvert fall når delingstallet beregnes på en måte som undervurderer forventet gjenstående levealder for personer med utsatt uttak).
Ny offentlig tjenestepensjon
Ulempene ved utsatt uttak av alderspensjon slik dette beregnes nå vil kunne bli mye mer alvorlige når ny offentlig tjenestepensjon blir faset inn med 1963-kullet. Ny offentlig tjenestepensjon gir opptjening opp til 12G, som vil gi høye pensjoner.
Dersom ansatte i offentlig sektor skal kunne utsette sin tjenestepensjon til de er 75 år, og få beregnet årlig pensjon basert delingstallet for 75 år, vil resultatet bli svært høye pensjoner, som kan bli betydelig høyere enn de ansattes lønn. Ved så høye pensjoner vil en langt større andel ha god mulighet til å ta utsette uttak av en betydelig del av pensjonen, og problemet vil dermed bli forsterket. Resultatet kan bli høye pensjoner som vil kunne oppfattes som urimelige og urettferdige, ikke minst når de er basert på beregning av årlig pensjon som undervurderer mottakerens forventede levealder. Så høye pensjoner vil kunne være en politisk og sosial belastning for pensjonssystemet, i tillegg til den økonomiske kostnaden som dette vil innebære.
Personer som har høyere forventet gjenstående levetid enn det som legges til grunn ved beregning av pensjonen, kan øke sin forventede samlede pensjon ved å utsette uttak av alderspensjon og dermed få høyere årlig ytelse. Dette gir en privatøkonomisk gevinst for individet, på bekostning av fellesskapet, og det fører til økte forskjeller i årlig utbetalt pensjon. Denne effekten bør reduseres på en måte som ikke svekker insentivene til å stå i arbeid, som ved å sette en øvre aldersgrense for fastsettelse av delingstallet på 72 eller 70 år.
Det bør legges fram beregninger som illustrerer de økonomiske konsekvenser av muligheten for utsatt uttak av pensjon, både gevinst for den enkelte og virkning for pensjonsutgiftene, under ulike forutsetninger om utviklingen i forventet levealder. I disse beregningene bør man også se på muligheten for at ansatte utsetter uttak av deler av pensjonen. Beregningene bør også omfatte ny offentlig pensjonsordning, og fordelingskonsekvensene av ordningen.
Det vil være naturlig at øvre aldersgrense for uttak av pensjon etter hvert knyttes til den normerte pensjoneringsalderen, og dermed øker med denne. Men man bør likevel se på alternative beregningsmetoder som begrenser den privatøkonomiske gevinsten som kan oppnås ved utsatt uttak av pensjonen for personer med høy forventet gjenstående levetid.
Pensjonsutvalget foreslår at aldersgrensene i pensjonssystemet økes gradvis fra og med 1964-kullet, i takt med økningen i levealderen. Utvalget foreslår at aldersgrensene knyttes til en normert pensjoneringsalder som gradvis økes med økende levealder. Undertegnede støtter dette prinsippet. Når levealderen øker, vil det være nødvendig at yrkesaktive står lenger i arbeid, og da bør aldersgrensene i pensjonssystemet økes i takt med dette.
I denne høringsuttalelsen vil jeg fremme to andre forslag, for å øke sysselsettingen blant eldre og forbedre pensjonssystemet:
Det bør bli lettere å jobbe etter aldersgrensen i både offentlig og privat sektor.
Argumentene for å heve aldersgrensen gjelder også for å jobbe etter aldersgrensen. Hindringene som finnes nå bør lempes på eller fjernes. Avtalebestemmelsene i de ulike sektorer må sikre fleksible ordninger som gjør det mulig for arbeidstaker og arbeidsgiver å finne løsninger som begge parter er tjent med. I offentlig sektor kan den nåværende ordningen med pensjonistlønn være et utgangspunkt.
Øvre aldersgrense for fastsettelse av delingstall som brukes til å beregne årlig pensjon bør senkes til 72 eller 70 år.
Personer som har høyere forventet gjenstående levetid enn det som legges til grunn ved beregning av pensjonen, kan øke sin forventede samlede pensjon ved å utsette uttak av alderspensjon og dermed få høyere årlig ytelse. Dette gir en privatøkonomisk gevinst for individet, på bekostning av fellesskapet, og det fører til økte forskjeller i årlig utbetalt pensjon. Denne effekten bør reduseres på en måte som ikke svekker insentivene til å stå i arbeid, som ved å sette en øvre aldersgrense for fastsettelse av delingstallet på 72 eller 70 år.
Det bør legges fram beregninger som illustrerer de økonomiske konsekvenser av muligheten for utsatt uttak av pensjon, både gevinst for den enkelte og virkning for pensjonsutgiftene, under ulike forutsetninger om utviklingen i forventet levealder. I disse beregningene bør man også se på muligheten for at ansatte utsetter uttak av deler av pensjonen. Beregningene bør også omfatte ny offentlig pensjonsordning, og fordelingskonsekvensene av ordningen.
Det vil være naturlig at øvre aldersgrense for uttak av pensjon etter hvert knyttes til den normerte pensjoneringsalderen, og dermed øker med denne. Men man bør likevel se på alternative beregningsmetoder som begrenser den privatøkonomiske gevinsten som kan oppnås ved utsatt uttak av pensjonen for personer med høy forventet gjenstående levetid.
Pensjonsutvalget skriver i innledningen på side 12 at «Formålet med å heve aldersgrensene er i første rekke å påvirke pensjoneringsnormene – den generelle oppfatningen i befolkningen av når en bør planlegge å ta ut alderspensjon. I den grad økte aldersgrenser gir lengre yrkeskarrierer, vil det bidra til å øke verdiskapingen og skatteinntektene, ..»
I punkt 9.1, side 188, skriver utvalget at «Dagens faste aldersgrenser er uheldige fordi de sender signaler til de yrkesaktive om at de gamle pensjoneringsaldrene er naturlige utgangspunkt for uttak av alderspensjon også i framtiden.»
Undertegnede er enig i denne argumentasjonen. Men det er viktig å legge merke til at den samme argumentasjon også innebærer at det bør være gode muligheter til å jobbe etter aldersgrensen.
Det er stor forskjell på 70-åringer i helse, arbeidsvilje, kvalifikasjoner og muligheter til å jobbe. Det er også stor forskjell i ulike typer jobber i form av arbeidsoppgaver, arbeidsmiljø og arbeidsforhold i bred forstand. Det taler for fleksible løsninger, der den enkelte arbeidstaker gis mulighet til å stå lenger i arbeid enn det som er naturlig og ønskelig for flertallet. Etter pensjonsreformen har også mange arbeidstakere fått et pensjonssystem som gir gode insentiver til å stå lenger i arbeid, i fleksible løsninger.
Men samtidig er det både i offentlig og privat sektor fortsatt mange arbeidstakere som møter sterke hindringer dersom de ønsker å jobbe lenger.
Begrensninger i staten
I staten er det sterke begrensninger på å jobbe etter aldersgrensen på 70 år. I prinsippet kan arbeidsgiver tillate videre arbeid, men det skjer nesten aldri. Ansatte på 70 år vil ofte ha relativt høy lønn, og arbeidsgiver kan foretrekke en yngre arbeidstaker med lavere lønn. Selv i tilfeller der arbeidsgiver ville ønske å beholde den ansatte, sier man likevel nei for å unngå at også andre ansatte vil kreve å fortsette.
Solberg-regjeringen foreslo å heve aldersgrensen i staten til 72 år. Det møtte sterk motstand fra et klart flertall av de viktige høringsinstansene, ikke minst blant hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Høringsinstansene viste blant annet til at økt aldersgrense kunne føre til konfliktfylte og uverdige avganger fra arbeidslivet.
Støre-regjeringen trakk forslaget om økt aldersgrense, og skrev samtidig at den ville se på andre grep for at flere skulle stå lenger i arbeid. Men så langt har det ikke kommet noen initiativ i den retning.
En bedre løsning enn å heve aldersgrensen ville være å legge til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter aldersgrensen, i en ordning der arbeidstaker og arbeidsgiver sammen blir enige om hvilke arbeidsoppgaver som skal utføres.
I en fleksibel og frivillig ordning vil partene kunne avtale hvilke arbeidsoppgaver som skal utføres. Det må avtales lønns- og arbeidsbetingelser som er slik at begge parter er tjent med arbeidsforholdet.
En enkel måte dette kan gjøres er økt bruk av den nåværende ordningen med pensjonistlønn. Ordningen innebærer at ansatte som har gått av med alderspensjon kan jobbe med betaling per time, for tiden kr 224 per time, uten reduksjon i utbetalt pensjon. Ordningen gir i utgangspunktet fleksibilitet ved at arbeidsgiver og arbeidstaker kan bli enige om arbeidsoppgaver og omfang. Siden lønnen er lavere enn ordinær lønn, er dette gunstig for arbeidsgiver.
Også arbeidstaker er tjent med ordningen. Timelønnen er lavere enn vanlig, men den kommer i tillegg til uavkortet pensjon. Hvis arbeidstakeren jobber f.eks. 600 timer, omtrent en tredel av et årsverk, vil det gi en inntekt på drøyt kr 130 000, som er et godt tillegg til pensjonen.
Dessverre er det sterke restriksjoner hvordan ordningen i staten kan brukes. Engasjement på pensjonistvilkår skal gjelde kortvarig (tilfeldig) arbeid, og skal ikke være oppgaver av fast og varig karakter. Det skal heller ikke være en videreføring av tidligere arbeidsforhold/stilling.
Dersom man fjernet begrensninger på arbeid med pensjonistvilkår, og etablerte en bevisst politikk om at ansatte kan jobbe etter aldersgrensen når det er fordelaktig for begge parter, ville man tatt viktige steg i retning av flere kan jobbe lenger.
Forslaget om bedre muligheter til å jobbe etter aldersgrensen og økt bruk av ordningen med pensjonistlønn fikk bred støtte blant hovedorganisasjonene i arbeidslivet i rapporten fra Sysselsettingsutvalget, der undertegnede var leder.
For ansatte i staten med nåværende offentlig tjenestepensjon, født i 1962 eller tidligere, gir pensjonssystemet ingen økonomiske insentiver til å stå i arbeid utover fylte 70 år. Tvert om blir pensjonen fra arbeidsgiver mindre jo lenger den ansatte jobber, fordi folketrygdens ytelse øker og pensjonene samordnes. Dette er en uheldig og uønsket konsekvens av at det tok lang tid før partene ble enige om å modernisere offentlig tjenestepensjon.
En utvidelse av ordningen med pensjonistlønn vil være en enkel og fleksibel måte å sørge for at ansatte i staten både får mulighet og insentiver til å jobbe etter fylte 70 år.
I kommunal sektor er det mindre begrensninger enn i staten på å jobbe etter fylte 70 år, men også der er det ønskelig med endringer som reelt øker mulighetene til å jobbe etter aldersgrensen.
Begrensninger i privat sektor
Også i privat sektor er det viktige begrensninger på mulighetene til å jobbe lenger. Da aldersgrensen i Arbeidsmiljøloven ble hevet til 72 år, var det mange bedrifter som innførte en intern aldersgrense på 70 år. Men det innebærer et krav om konsekvent praktisering, slik at bedriften bare unntaksvis kan la ansatte få jobbe etter aldersgrensen. Paradoksalt innebar dermed høyere aldersgrense at det kunne bli vanskeligere å jobbe etter fylte 70 år.
Kravet om konsekvent praktisering bør derfor fjernes, slik at ansatte kan få lov til å jobbe etter fylte 70 år dersom både den ansatte og arbeidsgiver ønsker dette.
Det er fornuftig å øke aldersgrensene i pensjonssystemet fra 1964-kullet, slik Pensjonsutvalget har foreslått. Men dette forslaget er ikke tilstrekkelig. Det er stor forskjell på 70-åringer, blant annet knyttet til helse og motivasjon, og stor forskjell på arbeidsoppgaver og jobber. Det taler for fleksible løsninger, som gir gode muligheter til å jobbe etter de vanlige aldersgrenser for stillingsvern og pensjonering.
Både i offentlig og privat sektor er det mange arbeidstakere som møter sterke hindringer dersom de ønsker å jobbe lenger. Disse hindringene bør lempes på eller fjernes. Avtalebestemmelsene i de ulike sektorer må sikre fleksible ordninger som gjør det mulig for arbeidstaker og arbeidsgiver å finne løsninger som begge parter er tjent med. I offentlig sektor kan den nåværende ordningen med pensjonistlønn være et utgangspunkt.
Et sentralt prinsipp i pensjonssystemet er muligheten for fleksibelt uttak av pensjonen. Muligheten til tidlig uttak er godt begrunnet, ut fra hensyn til individuell valgfrihet. Den enkelte kan ha sterke personlige grunner til å ta ut pensjon tidlig, og tidlig uttak vil kunne dempe «tapet» for personer med lav forventet levealder. Samtidig er det gode argumenter for at det bør være en nedre aldersgrense for tidlig uttak, som drøftet av utvalget.
Derimot er det ikke sterke grunner til å ha tilsvarende fleksibilitet når det gjelder å utsette uttak av pensjonen og dermed få høy årlig pensjon. Individer som ønsker å utsette bruken av pensjonen, vil kunne spare på egen hånd. Uttak av pensjon behøver heller ikke være knyttet til avgang fra arbeidslivet – det er fullt mulig å fortsette å jobbe selv om man tar ut alderspensjon.
Gevinst ved utsatt uttak
Problemet med utsatt uttak av alderpensjon er knyttet til den metode som brukes for å fastsette årlig pensjon. For personer født i 1963 og senere beregnes årlig pensjon basert på individets opptjente pensjonsbeholdning og et delingstall som skal reflektere forventet gjenstående levetid for individet. Delingstallet er fastsatt på grunnlag av dødeligheten i hele befolkningen for tidligere kohorter og vil derfor i gjennomsnitt bygge på et for lavt anslag for forventet gjenstående levetid. For personer med god helse og høy forventet levetid vil forskjellen kunne bli betydelig, noe som vil slå ut i betydelig høyere samlet pensjon. Denne gevinsten vil bli større, jo lenger uttaket utsettes og dermed jo senere delingstallet beregnes.
I dagens system er fastsettelse av delingstall for beregning av årlig pensjon knyttet til uttak av pensjonen. Men det vil være mulig å ha en øvre aldersgrense for fastsettelse av delingstall, og likevel la individet utsette uttak av pensjonen. Det beløp som individet ikke har tatt ut vil da kunne tas ut fritt på et senere tidspunkt, evt forrentet med rentesats på f.eks. kortsiktige statsobligasjoner.
Det er også fullt mulig å la individet få opptjene pensjonsrettigheter selv om delingstallet er blitt bestemt.
Reelt sett vil en person med høy forventet gjenstående levetid som utsetter uttak av pensjonen og dermed utsetter beregning av delingstallet, få en forventet pensjon som kan være betydelig høyere enn det som personen skulle fått basert på sin pensjonsopptjening. Gevinsten for mottakeren vil motsvares av at kostnaden for pensjonssystemet blir tilsvarende større.
Pensjonsutvalget drøfter i avsnitt 12.3.3 om det gis for mye belønning av utsatt uttak. Utvalget peker på at måten forventet gjenstående levealder fastsettes på innebærer at det i gjennomsnitt vil være lønnsomt å utsette pensjonsuttaket før skatt, dvs det samme poenget som jeg trekker frem.
Men samtidig skriver utvalget at bruken av lønnsveksten som diskonteringsfaktor betyr en viss subsidiering av tidlig uttak, basert på en sammenligning med Finansdepartementets kalkulasjonsrente på fire prosent. Det er vanskelig å forstå at kalkulasjonsrenten på fire prosent er relevant for spørsmålet om utsatt uttak som avsnitt 12.3.3 handler om. Sett fra mottakerens side er fire prosent realrente ikke en realistisk kalkulasjonsrente. Det virker også lite rimelig sett fra pensjonssystemets/statens side. Kalkulasjonsrenten skal brukes for offentlige investeringer som har helt andre implikasjoner for offentlige budsjetter enn det utsatt uttak av pensjonen vil ha. Utsatt uttak av pensjonen vil innebære en finansiell utgiftsreduksjon for staten på kort sikt, og så høyere utgifter i en del år senere. Dette fremstår mer sammenlignbart med en offentlig lånetransaksjon, bortsett fra at økningen i utgifter vil være usikker, pga usikkerhet om utviklingen i levealderen. Kalkulasjonsrente på fire prosent realrente blir så langt jeg har registrert heller ikke trukket frem i drøftingen av nøytralt uttak i pensjonssystemet ellers i rapporten.
Skattesystemet kan utgjøre en viktig begrensning på gevinsten ved utsatt uttak av alderspensjonen, fordi det er et betydelig bunnfradrag i beregningen av skatt. Bunnfradraget går tapt for personer som utsetter uttak av pensjon slik at de ikke har inntekt i noen år. Men det vil fortsatt være svært gunstig å utsette uttak av deler av pensjonen, så lenge inntekten er høy nok til at bunnfradraget utnyttes. Etter hvert vil flere 70-åringer trolig ha arbeidsinntekt, og da vil mer av alderspensjonen kunne utsettes for å høste den gevinsten dette gir.
Mange 70-åringer har god økonomi og betydelig finansiell sparing i bank eller andre aktiva. Trolig vil utsatt uttak for en del av pensjonen gi betydelig høyere forventet realavkastning enn det man kan få ved å ta ut full pensjon, og så plassere noe av pensjonen i bank eller andre aktiva.
Et annet spørsmål er om muligheten for utsatt uttak er av praktisk betydning, siden det så langt er svært få som utsetter uttak til etter 70 år.
En mulig konklusjon kunne være at det ikke er noe sterkt behov for å senke den øvre aldersgrensen for beregning av delingstallet, siden det er så få som utsetter uttak av pensjon. En slik konklusjon virker forhastet. For personer med god økonomi, god helse og høy utdanning, og dermed høy forventet gjenstående levealder, vil det være klare privatøkonomiske argumenter for å utsette uttak av en del eller hele alderspensjonen. Det virker lite rimelig å legge til grunn at i overskuelig fremtid vil svært få benytte seg av en mulighet som vil være klart privatøkonomisk gunstig. Dersom det kommer oppslag i media om at dette vil være svært lønnsomt, vil atferden kunne endres raskt.
Hele pensjonsreformen baserer seg på at individenes atferd endres, ved at økonomiske insentiver skal få folk til å stå lenger i arbeid. Da virker det lite rimelig å legge til grunn at atferden ikke endres på andre måter, som ved å utsette uttak.
Det er verdt å huske at utsatt uttak kan bestemmes ensidig av den enkelte, mens å stå lenger i arbeid også krever at man har en jobb. Endringer i uttakstidspunkt kan dermed skje mye lettere og raskere enn endringer i antall som står lengre i arbeid.
Fordelingskonsekvenser
Gevinsten ved høyere forventet samlet pensjon ved utsatt beregning av delingstallet vil tilfalle grupper med høy forventet levealder som uansett drar fordel av et pensjonssystem der pensjonen utbetales livet ut. Utsatt beregning av delingstallet vil dermed kunne forsterke forskjellene i utbetalt pensjon mellom individer som lever lenge og de som har kortere levealder. Det vil også være en tendens til at grupper med høy forventet levealder har høyere utdanning og ofte høyere inntekt enn grupper med lavere forventet levealder. Mens pensjonssystemet som helhet er omfordelende, vil muligheten for utsatt beregning av delingstallet kunne gi privatøkonomisk gevinst til grupper som i utgangspunktet kommer godt ut.
Utsatt beregning av delingstallet vil forsterke allerede store forskjeller i årlig utbetalt pensjon. De som tar ut pensjon sent får i utgangspunktet høyere pensjon, og personer med høy inntekt og dermed høy pensjon har i gjennomsnitt høyere forventet levealder og dermed mer å tjene på utsatt uttak. For en person med høy lønn som utsetter uttaket til 75 år, kan pensjonen bli svært høy sammenlignet med andre pensjoner. De store forskjellene kan bli en utfordring for den sosiale bærekraften til pensjonssystemet.
Pensjonsutvalget skriver i punkt 1.2.10 på side 22, 2. spalte, at reglene for fleksibelt uttak ikke tar hensyn til at det er forskjeller i forventet levealder for ulike grupper. Utvalget forsvarer dette bl.a. med at det er betydelige praktiske problemer knyttet til å forskjellsbehandle ulike grupper med utgangspunkt i at de har ulik forventet levealder, og konkluderer at reglene bør være like for alle i hvert årskull.
Utvalget har rett i at det er praktiske problemer ved ulike regler for grupper i samme årskull. Men en øvre aldersgrense for beregning av delingstallet på 72 elle 70 år vil redusere forskjellene i utbetalt pensjon uten at man behøver å lage ulike regler innen et årskull.
Utvalget skriver i punkt 1.26 på side 18, 2. spalte, at vi bør vektlegge den nedsiderisiko som finnes for offentlige finanser fremover. Det er et fornuftig prinsipp. Det samme prinsipp taler for å redusere aldersgrensen for beregning av delingstallet. Det er stor usikkerhet om fremtidig levealder. For eksempel er det ikke utenkelig at grupper som legger stor vekt på en livsstil som bidrar til et langt liv, kan få betydelig økning i forventet levealder. Det kan gi betydelige kostnader for pensjonssystemet, og disse kostnadene vil bli større, jo lenger man kan utsette beregning av delingstallet (i hvert fall når delingstallet beregnes på en måte som undervurderer forventet gjenstående levealder for personer med utsatt uttak).
Ny offentlig tjenestepensjon
Ulempene ved utsatt uttak av alderspensjon slik dette beregnes nå vil kunne bli mye mer alvorlige når ny offentlig tjenestepensjon blir faset inn med 1963-kullet. Ny offentlig tjenestepensjon gir opptjening opp til 12G, som vil gi høye pensjoner.
Dersom ansatte i offentlig sektor skal kunne utsette sin tjenestepensjon til de er 75 år, og få beregnet årlig pensjon basert delingstallet for 75 år, vil resultatet bli svært høye pensjoner, som kan bli betydelig høyere enn de ansattes lønn. Ved så høye pensjoner vil en langt større andel ha god mulighet til å ta utsette uttak av en betydelig del av pensjonen, og problemet vil dermed bli forsterket. Resultatet kan bli høye pensjoner som vil kunne oppfattes som urimelige og urettferdige, ikke minst når de er basert på beregning av årlig pensjon som undervurderer mottakerens forventede levealder. Så høye pensjoner vil kunne være en politisk og sosial belastning for pensjonssystemet, i tillegg til den økonomiske kostnaden som dette vil innebære.
Personer som har høyere forventet gjenstående levetid enn det som legges til grunn ved beregning av pensjonen, kan øke sin forventede samlede pensjon ved å utsette uttak av alderspensjon og dermed få høyere årlig ytelse. Dette gir en privatøkonomisk gevinst for individet, på bekostning av fellesskapet, og det fører til økte forskjeller i årlig utbetalt pensjon. Denne effekten bør reduseres på en måte som ikke svekker insentivene til å stå i arbeid, som ved å sette en øvre aldersgrense for fastsettelse av delingstallet på 72 eller 70 år.
Det bør legges fram beregninger som illustrerer de økonomiske konsekvenser av muligheten for utsatt uttak av pensjon, både gevinst for den enkelte og virkning for pensjonsutgiftene, under ulike forutsetninger om utviklingen i forventet levealder. I disse beregningene bør man også se på muligheten for at ansatte utsetter uttak av deler av pensjonen. Beregningene bør også omfatte ny offentlig pensjonsordning, og fordelingskonsekvensene av ordningen.
Det vil være naturlig at øvre aldersgrense for uttak av pensjon etter hvert knyttes til den normerte pensjoneringsalderen, og dermed øker med denne. Men man bør likevel se på alternative beregningsmetoder som begrenser den privatøkonomiske gevinsten som kan oppnås ved utsatt uttak av pensjonen for personer med høy forventet gjenstående levetid.