Vi viser til høringsnotat datert 13.7.2022 om regelverksoppfølging av etterlattereformen i folketrygden. Det er foreslått innføring av en tidsbegrenset omstillingsstønad for tidligere familiepleiere og gjenlevende ektefelle, registrerte partnere og samboere. Ytelsen skal erstatte folketrygdens pensjon og overgangsstønad til disse personene. I høringsnotatet vises det til endringsloven § 17-9 hvor det fremgår at stønaden til den gjenlevende skal reduseres på visse betingelser. Departementet foreslår å gi nærmere regler i forskrift om hvordan reduksjon skal skje i praksis. Ordningen som foreslås tilsvarer langt på vei ordningen med etteroppgjør for uføretrygd.
Det fremgår av høringsnotatet at omstillingsstønaden skal behandles skattemessig som arbeidsinntekt.
Skatteetaten har følgende merknader til høringen :
Innføring av en tidsbegrenset omstillingsstønad vurderes ikke til å innebære større utviklings- eller forvaltningskostnader for Skatteetaten enn at disse anses å være innenfor en ordinær årsrevisjon og kunne dekkes innenfor etatens ordinære budsjetter. Dette forutsetter imidlertid at det ikke innføres etteroppgjør på samme måte som for uføretrygd. Skatteetaten vil ikke anbefale den foreslåtte løsningen for avkortning av ytelsen mot arbeidsinntekt ut fra de erfaringene vi har med ordningen med etteroppgjør for uføretrygd, herunder økt behov for oppfølging i etterkant og mye manuelt arbeid. En innføring av etteroppgjør vil isåfall medføre en økt belastning på Skatteetatens ressurser.
Avslutningsvis påpekes det noen lovtekniske forhold knyttet til tvangsgrunnlag for utlegg.
Nærmere kommentarer til høringen
Omstillingsstønaden omfattes etter vårt syn av opplysningsplikten i skatteforvaltningsloven § 7-2 første ledd bokstav b som har følgende ordlyd: “ […] og lignende ytelser som skal regnes som skattepliktig inntekt for mottakeren .” Innføring av omstillingsstønad krever derfor ikke endring i skatteforvaltningsloven.
Ytelsen skal rapporteres i a-ordningen etter a-opplysningsloven § 3. Den er trekkpliktig etter skattebetalingsloven § 5-6 første ledd bokstav b som viser til ytelser omfattet av skatteloven § 5-42. Vi legger til grunn at omstillingsstønaden også skal utbetales til mottakere på Svalbard og at den dermed omfattes av lønnstrekkordningen på Svalbard, jf. svalbardskatteloven §§ 3-1 og 5-2. Stønader anses ikke som lønn for arbeid og omstillingsstønaden omfattes derfor ikke av bestemmelsene om arbeidsgiveravgift, jf. folketrygdloven § 23-2 første ledd. Det skal dermed ikke betales arbeidsgiveravgift av ytelsen. Ved etterbetalinger må tidsrommet ytelsen gjelder oppgis slik at beløpet kan tidfestes riktig, jf. skatteloven § 14-3 og FSFIN §14-3-1.
Omstillingsstønad må rapporteres i a-meldingen som en egen inntektstype. Innføring av en ny inntektsbeskrivelse går under normal forvaltning i a-ordningen. Vi legger til grunn at rapporteringen i ny inntektsbeskrivelse i a-meldingen kan følge oppbyggingen og strukturen i eksisterende løsning. Innføring av en ny beskrivelse for omstillingsstønad vil i så fall kunne dekkes innenfor etatens ordinære budsjetter.
Innføring av omstillingsstønad vil innebære noe utviklingsarbeid i systemene for skatte- og forskuddsberegning, men dette vurderes å være innenfor en normal årsrevisjon.
Særlig om avkortning av omstillingsstønad mot arbeidsinntekt
Det er i høringsnotatet foreslått at den nye stønaden skal avkortes mot arbeidsinntekt. Ordningen for avkortning som er foreslått tilsvarer langt på vei ordningen med etteroppgjør for uføretrygd. Innføring av etteroppgjør i uføretrygd har vært en svært kostnadsdrivende prosess for Skatteetaten og innebærer stor kompleksitet i våre løsninger. Ordningen skaper mange endringssaker på grunn av krav om tilbakebetaling av skattlagt ytelse og omberegningssaker når mottaker har fått for lite og får etterbetaling for tidligere år. Dette krever mye oppfølging i etterkant og mye manuelt arbeid. Hvis avkortning av omstillingsstønaden skal skje ved et etteroppgjør tilsvarende som for uføreytelser, vil dette innebære en økt belastning på Skatteetatens ressurser. Det er også vår erfaring at korrigering av tidligere rapportert uføretrygd i a-meldingen i forbindelse med etteroppgjørene er komplisert for NAV og at slike korreksjoner genererer mye manuelt arbeid både hos NAV og Skatteetaten. Skatteetaten vil derfor ikke anbefale en slik løsning.
Skatteetaten forstår det slik at omstillingsstønaden skal beregnes etter tilsvarende bestemmelser som gjeldende overgangsstønad til enslig forsørger og avkortes mot arbeidsinntekt etter liknende bestemmelser. Ved avkortning av overgangsstønad skjer det imidlertid ikke er etteroppgjør som påvirker Skatteetatens prosesser i samme grad som ved etteroppgjør av uføretrygd, og ville således være en mindre ressurskrevende løsning for Skatteetaten.
Om forholdet til folketrygdloven § 22-15 om krav på tilbakebetaling
Forholdet til den generelle bestemmelsen om krav på tilbakebetaling i folketrygdloven § 22-15 er ikke nærmere omtalt i høringsnotatet eller i forarbeidene til endringsloven, med unntak av i punkt 4.3. Vi oppfatter høringsnotatet imidlertid slik at folketrygdloven § 22-15 også vil gjelde for feilutbetalinger etter kapittel 17, men at utkastet til forskrift § 9 gir særlige regler som skal gjelde i stedet for folketrygdloven § 22-15 når ytelsen blir korrigert på grunn av inntekt. For det første slår forskriften i disse tilfellene fast at innkreving kan skje uten hensyn til skyld, mens det etter folketrygdloven § 22-15 er påkrevd at mottaker forstod eller burde ha forstått at utbetalingen skyldes en feil. Videre regulerer forskriften de ulike sider ved innkrevingen som adgangen til avregning, at innkreving kan skje etter reglene i bidragsinnkrevingsloven og at krav om tilbakebetaling er tvangsgrunnlag for utlegg.
Det kan stilles spørsmål om forslaget til regulering av tvangsgrunnlag for utlegg i forskriften sjette ledd er tilstrekkelig. Normalt vil tvangsgrunnlag for utlegg reguleres direkte i lov da dette antas å være best i tråd med ordlyden i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e («særlig lovbestemmelse»). En slik løsning er for eksempel valgt for etteroppgjør uføretrygd, se folketrygdloven § 12-14. For å unngå spørsmål om eventuelle tilbakebetalingskrav har tvangsgrunnlag, mener vi det bør vurderes om reguleringen av dette bør tas inn folketrygdloven. Alternativt at det kun slås fast at kravet skal kreves inn av Innkrevingssentralen for bidrag og tilbakebetalingskrav. I så fall vil det følge av bidragsinnkrevingsloven § 7, jf. § 1, at kravet er tvangsgrunnlag for utlegg. Dette vil imidlertid ikke følge den lovteknikk som ellers er valgt for tilbakebetalingskravene i folketrygdloven hvor tvangsgrunnlag også blir regulert.
Uavhengig av overnevnte, er det slik vi ser det, også naturlig å vurdere nærmere om forskriftshjemmelen i endringsloven § 17-9 siste ledd gir adgang til å regulere tvangsgrunnlag for utlegg for krav på tilbakebetaling. Forskriftshjemmelens ordlyd er «departementet kan gi forskrifter om detaljer om reduksjon av stønad etter denne paragrafen, herunder innhenting og dokumentasjon av arbeidsinntekt og hvordan avkortingen skal gjennomføres når det gis omstillingsstønad samtidig med andre ytelser etter folketrygdloven». Hverken «detaljer om reduksjon» eller «hvordan avkortningen skal gjennomføres» gir klart anvisning på at forskriftskompetansen også omfatter en adgang til å regulere tvangsgrunnlag.
Det fremgår av høringsnotatet at omstillingsstønaden skal behandles skattemessig som arbeidsinntekt.
Skatteetaten har følgende merknader til høringen :
Innføring av en tidsbegrenset omstillingsstønad vurderes ikke til å innebære større utviklings- eller forvaltningskostnader for Skatteetaten enn at disse anses å være innenfor en ordinær årsrevisjon og kunne dekkes innenfor etatens ordinære budsjetter. Dette forutsetter imidlertid at det ikke innføres etteroppgjør på samme måte som for uføretrygd. Skatteetaten vil ikke anbefale den foreslåtte løsningen for avkortning av ytelsen mot arbeidsinntekt ut fra de erfaringene vi har med ordningen med etteroppgjør for uføretrygd, herunder økt behov for oppfølging i etterkant og mye manuelt arbeid. En innføring av etteroppgjør vil isåfall medføre en økt belastning på Skatteetatens ressurser.
Avslutningsvis påpekes det noen lovtekniske forhold knyttet til tvangsgrunnlag for utlegg.
Nærmere kommentarer til høringen
Omstillingsstønaden omfattes etter vårt syn av opplysningsplikten i skatteforvaltningsloven § 7-2 første ledd bokstav b som har følgende ordlyd: “ […] og lignende ytelser som skal regnes som skattepliktig inntekt for mottakeren .” Innføring av omstillingsstønad krever derfor ikke endring i skatteforvaltningsloven.
Ytelsen skal rapporteres i a-ordningen etter a-opplysningsloven § 3. Den er trekkpliktig etter skattebetalingsloven § 5-6 første ledd bokstav b som viser til ytelser omfattet av skatteloven § 5-42. Vi legger til grunn at omstillingsstønaden også skal utbetales til mottakere på Svalbard og at den dermed omfattes av lønnstrekkordningen på Svalbard, jf. svalbardskatteloven §§ 3-1 og 5-2. Stønader anses ikke som lønn for arbeid og omstillingsstønaden omfattes derfor ikke av bestemmelsene om arbeidsgiveravgift, jf. folketrygdloven § 23-2 første ledd. Det skal dermed ikke betales arbeidsgiveravgift av ytelsen. Ved etterbetalinger må tidsrommet ytelsen gjelder oppgis slik at beløpet kan tidfestes riktig, jf. skatteloven § 14-3 og FSFIN §14-3-1.
Omstillingsstønad må rapporteres i a-meldingen som en egen inntektstype. Innføring av en ny inntektsbeskrivelse går under normal forvaltning i a-ordningen. Vi legger til grunn at rapporteringen i ny inntektsbeskrivelse i a-meldingen kan følge oppbyggingen og strukturen i eksisterende løsning. Innføring av en ny beskrivelse for omstillingsstønad vil i så fall kunne dekkes innenfor etatens ordinære budsjetter.
Innføring av omstillingsstønad vil innebære noe utviklingsarbeid i systemene for skatte- og forskuddsberegning, men dette vurderes å være innenfor en normal årsrevisjon.
Særlig om avkortning av omstillingsstønad mot arbeidsinntekt
Det er i høringsnotatet foreslått at den nye stønaden skal avkortes mot arbeidsinntekt. Ordningen for avkortning som er foreslått tilsvarer langt på vei ordningen med etteroppgjør for uføretrygd. Innføring av etteroppgjør i uføretrygd har vært en svært kostnadsdrivende prosess for Skatteetaten og innebærer stor kompleksitet i våre løsninger. Ordningen skaper mange endringssaker på grunn av krav om tilbakebetaling av skattlagt ytelse og omberegningssaker når mottaker har fått for lite og får etterbetaling for tidligere år. Dette krever mye oppfølging i etterkant og mye manuelt arbeid. Hvis avkortning av omstillingsstønaden skal skje ved et etteroppgjør tilsvarende som for uføreytelser, vil dette innebære en økt belastning på Skatteetatens ressurser. Det er også vår erfaring at korrigering av tidligere rapportert uføretrygd i a-meldingen i forbindelse med etteroppgjørene er komplisert for NAV og at slike korreksjoner genererer mye manuelt arbeid både hos NAV og Skatteetaten. Skatteetaten vil derfor ikke anbefale en slik løsning.
Skatteetaten forstår det slik at omstillingsstønaden skal beregnes etter tilsvarende bestemmelser som gjeldende overgangsstønad til enslig forsørger og avkortes mot arbeidsinntekt etter liknende bestemmelser. Ved avkortning av overgangsstønad skjer det imidlertid ikke er etteroppgjør som påvirker Skatteetatens prosesser i samme grad som ved etteroppgjør av uføretrygd, og ville således være en mindre ressurskrevende løsning for Skatteetaten.
Om forholdet til folketrygdloven § 22-15 om krav på tilbakebetaling
Forholdet til den generelle bestemmelsen om krav på tilbakebetaling i folketrygdloven § 22-15 er ikke nærmere omtalt i høringsnotatet eller i forarbeidene til endringsloven, med unntak av i punkt 4.3. Vi oppfatter høringsnotatet imidlertid slik at folketrygdloven § 22-15 også vil gjelde for feilutbetalinger etter kapittel 17, men at utkastet til forskrift § 9 gir særlige regler som skal gjelde i stedet for folketrygdloven § 22-15 når ytelsen blir korrigert på grunn av inntekt. For det første slår forskriften i disse tilfellene fast at innkreving kan skje uten hensyn til skyld, mens det etter folketrygdloven § 22-15 er påkrevd at mottaker forstod eller burde ha forstått at utbetalingen skyldes en feil. Videre regulerer forskriften de ulike sider ved innkrevingen som adgangen til avregning, at innkreving kan skje etter reglene i bidragsinnkrevingsloven og at krav om tilbakebetaling er tvangsgrunnlag for utlegg.
Det kan stilles spørsmål om forslaget til regulering av tvangsgrunnlag for utlegg i forskriften sjette ledd er tilstrekkelig. Normalt vil tvangsgrunnlag for utlegg reguleres direkte i lov da dette antas å være best i tråd med ordlyden i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e («særlig lovbestemmelse»). En slik løsning er for eksempel valgt for etteroppgjør uføretrygd, se folketrygdloven § 12-14. For å unngå spørsmål om eventuelle tilbakebetalingskrav har tvangsgrunnlag, mener vi det bør vurderes om reguleringen av dette bør tas inn folketrygdloven. Alternativt at det kun slås fast at kravet skal kreves inn av Innkrevingssentralen for bidrag og tilbakebetalingskrav. I så fall vil det følge av bidragsinnkrevingsloven § 7, jf. § 1, at kravet er tvangsgrunnlag for utlegg. Dette vil imidlertid ikke følge den lovteknikk som ellers er valgt for tilbakebetalingskravene i folketrygdloven hvor tvangsgrunnlag også blir regulert.
Uavhengig av overnevnte, er det slik vi ser det, også naturlig å vurdere nærmere om forskriftshjemmelen i endringsloven § 17-9 siste ledd gir adgang til å regulere tvangsgrunnlag for utlegg for krav på tilbakebetaling. Forskriftshjemmelens ordlyd er «departementet kan gi forskrifter om detaljer om reduksjon av stønad etter denne paragrafen, herunder innhenting og dokumentasjon av arbeidsinntekt og hvordan avkortingen skal gjennomføres når det gis omstillingsstønad samtidig med andre ytelser etter folketrygdloven». Hverken «detaljer om reduksjon» eller «hvordan avkortningen skal gjennomføres» gir klart anvisning på at forskriftskompetansen også omfatter en adgang til å regulere tvangsgrunnlag.