Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har invitert sine underlagte virksomheter til å komme med innspill til Koronakommisjonens rapport del 2, NOU 2022:5. Departementet ber om synspunkter på kommisjonens anbefalinger og læringspunkter.
DSB vil innledningsvis bemerke hvilken styrke det er for Norges beredskap og krisehåndteringsevne at vi har en kommisjon som analyserer Norges håndtering fortløpende. For DSB er det verdifullt å lese betraktningene og analysene av vårt arbeid som ble utført under stort press og med stort alvor. Akademisk avstand til hendelsene som ble håndtert gir godt perspektiv for å hente læringspunkter og finne riktig vei for den videre utviklingen av Norges beredskap og krisehåndtering generelt og DSBs oppgaver og organisering spesielt.
DSB har allerede gitt innspill til kommisjonens rapport del 1, i høringsinnspill datert 17. juni 2021. Når vi kommenterer del 2 gjør vi det på bakgrunn av de innspillene vi ga i forrige runde.
Kommisjonen løfter frem en rekke læringspunkter og tiltak som kan styrke norsk beredskapsarbeid. Del 2 av kommisjonens rapport fokuserer i stor grad på helserelaterte sider som var spesifikke for pandemien. Læringspunktene av størst betydning for DSB er imidlertid de mer overordnede krisehåndteringsmekanismene, -systemene og ikke minst beredskapen som kan hindre kriser i å oppstå. Våre merknader knytter seg derfor også i dette innspillet til slike forhold. Sentralt for DSB er følgende anbefalinger:
Styring og organisering:
Rapporten legger stor vekt på tverrsektoriell forståelse og samarbeid, både knyttet til kunnskapsutvikling, forebygging, beredskap og håndteringsevne. Den viser samtidig at man til tross for betydelig kunnskap om alvorlig risiko, ikke hadde tilstrekkelig relevante planer og tiltak til å håndtere en alvorlig og langvarig hendelse. DSB støtter kommisjonens anbefaling om å styrke beredskapsarbeidet i lys av kjente risikomomenter – ikke minst innen forsyningssikkerhet.
I tillegg til styrket beredskap, vektlegger kommisjonen behovet for ytterligere kunnskap om risiko og sårbarheter, med vekt på tverrsektorielle sammenhenger. I dette ligger også behov for å forstå og håndtere samfunnsmessige konsekvenser av tiltak som iverksettes. Kommisjonen viser videre til viktigheten av å ha definerte målgrupper for øyet, både når det gjelder tiltak og kommunikasjon. Dette gjelder blant annet sårbare barn og unge, studenter, og ulike minoritetsgrupper.
DSB støtter også kommisjonen når det gjelder oppfatningen av et behov for å gjennomgå og videreutvikle samarbeids- og koordineringsmekanismene både horisontalt og vertikalt i forvaltningen. Det innebærer både å se på rolle- og ansvarsfordeling mellom ulike direktorater og etater, og mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter. Rapporten fremhever viktigheten av å involvere lokale og regionale aktører/myndigheter på rett måte, til rett tid, i en krisesituasjon.
Kommisjonens rapport er omfattende og detaljert. Den har behandlet store mengder informasjon og en rekke problemstillinger. Men selv om kommisjonens arbeid er avsluttet, er det noen aspekter DSB gjerne skulle hatt større innsikt i. Rapporten er preget av at det dreide seg om en helsekrise med en rekke spesifikke problemstillinger. Men selv om utgangspunktet var en helsekrise, var det mange andre faktorer som bidro til at dette ble en samfunnsgjennomgripende krise. DSB har stor forståelse for nødvendigheten av å avgrense kommisjonens arbeid, men man kunne med fordel undersøkt noe bredere hvilke konsekvenser pandemien har hatt for samfunnet som helhet. Dette ville kunne gi et enda bedre grunnlag for å finne frem til forholdsmessige og målrettede tiltak i en fremtidig krisehåndtering.
De overordnede krisehåndteringsmekanismene som gjelder i alle kriser, er de man må se på for å finne læringspunkter og utviklingspotensial for videre utvikling og beredskap knyttet til fremtidige kriser. Ett eksempel på en slik problemstilling var for eksempel forholdet mellom JD og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) i ledelsen av pandemihåndteringen. Dette er behandlet både i del 1 og 2, men DSB skulle gjerne sett en dyptgående analyse av denne dynamikken ut fra et kriseledelsesperspektiv.
Innreiseregistreringssystemet (IRRS) var basert på omfattende datainnsamling og deling med relevante etater. Som et generelt verktøy kan innsamling og deling av data være viktige virkemidler også for håndtering av andre kriser. DSB hadde gjerne sett en analyse av hvorvidt IRRS var et effektivt virkemiddel og om det var et forholdsmessig tiltak da det var i bruk.
DSBs innspill nedenfor berører og supplerer til dels de samme temaene som innspillene til koronakommisjonens rapport del 1. Oppsummert dreier det seg om:
Kommisjonen påpeker også i del 2 svakheter ved sektorprinsippet og fremhever at man bør vurdere å forsterke DSBs mandat i håndteringen av tverrsektorielle kriser. Vi viser til våre merknader i forrige høringsrunde under punktet " DSBs rolle og mandat i samordningsrollen og krisehåndtering ".
Kommisjonen påpeker svakhetene ved sektorprinsippet når ingen har ansvar for å vurdere summen av konsekvensene og sammenhengene for samfunnet som helhet. Det kan føre til at verdikjedene med avhengigheter og effekter av tiltak og konsekvenser ikke blir synliggjort godt nok. Erfaringsvis er det vanskelig for en fagmyndighet å se bredden av konsekvenser i andre sektorer. En forpliktende mekanisme for samordning kan være spesielt viktig under en akutt krise der det er lite tid til å etablere felles forståelse. Fraværet av en slik forpliktende mekanisme er etter DSBs syn en sentral utfordring som bør danne utgangspunktet for videreutvikling av dagens beredskapssystem.
Kompetansen og erfaringen DSB tilegner seg i sitt arbeid i dag, vil forsterkes med en formalisert og forpliktende mekanisme, gjerne gjennom lovregulering. Det vil ytterligere forsterke DSBs kapasiteter som kan benyttes i strategisk analysearbeid, og som støtte til JDs samordningsrolle og eventuelle andre lederdepartementer.
Som et eksempel kan vi nevne at organiseringen og håndteringsprinsippene som ble etablert under pandemien, er videreført i forbindelse med krigen i Ukraina. Behovet for å koordinere mottak av flyktninger, MEDEVAC, og det å etablere felles situasjonsforståelse for den sikkerhetspolitiske situasjonen, har trukket veksler på erfaringer fra pandemihåndteringen.
DSB leser kommisjonens rapport som en forsterkning av argumentene og erfaringene som taler for å gjennomgå og tydeliggjøre DSBs mandat.
Statsforvalterne har evaluert håndteringen av covid-19-pandemien med utgangspunkt i sin samordningsrolle. Embetenes evalueringsrapporter er sammenstilt og analysert av DSB og Helsedirektoratet. Et av læringspunktene er behovet for bedre plangrunnlag for komplekse hendelser.
Statsforvalternes rapporter underbygger at covid-19 har hatt et omfang og en varighet som overskrider plangrunnlaget til norske myndigheter, som i hovedsak var dimensjonert for en alvorlig sesonginfluensa. Dette viste seg særlig ved at kontinuitetsplanlegging for og bemanning av helse- og omsorgstjenestene ble en mye større utfordring enn hva myndighetene var forberedt på, og at inngripende juridiske tiltak fikk en uforutsett stor betydning.
Erfaringer fra pandemihåndteringen er at analyser av samfunnskonsekvenser i for stor grad knyttes til sektoren, i stedet for at man har et bredere perspektiv. Et generisk planverk som beskriver håndtering av komplekse hendelser i hele krisespekteret (fred, krise og krig) må bygge på kunnskap fra mer enn én sektor. Erfaringer fra pandemihåndteringen bør inngå i nye tverrsektorielle risiko- og sårbarhetsanalyser som for eksempel Analyse av krisescenarioer (AKS). Vi viser til vårt innspill til kommisjonens rapport del 1.
De største utfordringene ligger i grenseflatene mellom ansvarsområder og forvaltningsnivåer. Hvis for eksempel planene for forsyning av smittevernmateriell og vaksiner ikke fungerer på nasjonalt nivå, blir ansvaret for oppfølging skjøvet nedover i forvaltningsnivåene. Planer for langvarige komplekse hendelser må fungere i kriser som rammer på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer, og samfunnsfunksjoner.
Det er viktig å utvikle helsemyndighetenes beredskapsplaner for blant annet pandemi. Samtidig mener DSB at det kan være nyttig å bruke erfaringene fra pandemien til å utarbeide et generisk planverk som setter alle forvaltningsorganer med vesentlige beredskapsoppgaver i best mulig stand til å håndtere problemstillinger som er tverrsektorielle. Planverket må ha et detaljeringsnivå som gir aktørene rammer å planlegge ut ifra, men ikke så detaljert at det blir krevende å tilpasse den enkelte sektor.
Et slikt planverk kan også inngå som en del av kommisjonens anbefaling om et sektorovergripende system for analyse av scenarioer, med mekanismer for tilbakemelding som fanger opp hvordan sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet påvirker hverandre gjensidig.
Både pandemien, krigen i Ukraina og sanksjonene mot Russland og Belarus har aktualisert temaet forsyningssikkerhet. Norges avhengighet av import utgjør en sårbarhet, både for svikt i forsyningslinjene og ved at leveranser er konsentrert til et fåtall land eller produsenter. Til nå synes det som vi i stor grad har lagt til grunn at det internasjonale markedet fungerer, tross lange forsyningslinjer og komplisert logistikk. Samtidig vet vi at dette kan bli utfordret både av forstyrrelser i markedene, klimaendringer, proteksjonisme, krig og konflikt.
I Norge ser vi en økende risikoerkjennelse knyttet til forsyningssikkerhet både blant sentrale myndigheter og i beredskapsmiljøene. Også når det gjelder forsyningssikkerhet er det viktig å forstå de tverrsektorielle aspektene, og hvordan årsaker og konsekvenser innen en sektor påvirker og påvirkes av forhold i andre sektorer. Videre er det viktig å forstå hvilke virkemidler myndighetene kan bruke for å styrke forsyningssikkerheten.
Rammeverket med samfunnets kritiske funksjoner og Analyser av krisescenarioer gir en overordnet systemforståelse og et grunnlag for å forstå hvordan svikt i forsyningslinjer kan påvirke samfunnssikkerheten. Disse kan inngå som kunnskapsgrunnlag i aktørenes arbeid med å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsanalyser, og utarbeide kontinuitetsplaner.
Ut fra et samordningsperspektiv ser vi noen utfordringer i den videre oppfølgingen av myndighetenes arbeid med forsyningssikkerhet:
Kommisjonen trekker opp omfattende læringspunkter og svakheter i pandemihåndteringen som DSB mener er godt underbygget og treffsikre. Evalueringen av statsforvalternes samordningsrolle underbygger konklusjonene og anbefalingene kommisjonen gir. Flere av anbefalingene under “bedre beredskap s. 456-457” knyttes til involvering av regionalt og lokalt nivå på et tidligere tidspunkt:
"Vi har flere ganger opplevd å få oppdrag, eller snarere oppgaver, på fredag ettermiddag som skal være svart ut på mandag. Vi kan heller ikke se at flere av disse er reelt tidskritiske, dvs. utgjør en direkte fare for liv og helse om de ikke blir utført innen fristen. Oppdrag burde i større grad risikovurderes og det bør gjøres en vurdering av tidskritikalitet før oppdraget gis. Oppdrag bør gis så lang frist som denne vurderingen tilsier."
Statsforvalternes samordningsrolle bør fremheves. I tilfeller der nasjonale myndigheter tok direkte kontakt med kommunene uten å involvere statsforvalteren ble håndteringen etter DSBs syn mindre effektiv og førte til misforståelser og usikkerhet knyttet til koordinering og informasjonsflyt. Statsforvalterne er leddet mellom sentral forvaltning og lokalt nivå og er også viktig for direktoratene for å sikre ensartet håndtering av krisen.
Håndtering av pandemien har vært toppstyrt krisehåndtering. Dette er en annen form for krisehåndtering enn kommuner og statsforvaltere normalt opplever, for eksempel ved naturhendelser eller større ulykker. I slike kriser iverksettes tiltakene basert på beslutninger i berørt(e) kommune(r). Rapporteringsbehovet fra kommuner, via statsforvalter til sentrale myndigheter gjør seg gjeldene uansett, men under pandemien forårsaket fortløpende sentrale regjeringsbeslutninger om "veien videre" et kappløp med tiden. Både for å få informert helt ut, til kommunene som skulle iverksette tiltak, samt til statsforvalterne som skulle formidle og svare på alle relevante problemstillinger som kom i retur.
Statsforvalterne erkjenner samtidig behovet for en toppstyrt håndtering av en pandemi, men er opptatt av at de negative konsekvensene ved slik håndtering forstås og at det vurderes forhold som kan bøte på utfordringene. Alle embeter er av den oppfatning at kunnskap ut til kommuner om temaer som er i prosess frem til beslutning er tatt, kunne ha skapt økt forutsigbarhet. Videre at bedre involvering av statsforvalterne i planlegging, og ikke bare formidling, i flere saker ville gitt bedre resultatet og større forutsigbarhet når oppdraget først ble gitt – en fredag ettermiddag/kveld:
"Det har vore svært utfordrande at reglar, råd og retningslinjer har vorte endra heile tida. Det har gjort vår jobb meir krevjande, men det er først og fremst kommunane som har hatt dei største utfordringane. Tidssyklusen har forsterka utfordringane. Det har vore ein sterk tendens til å sende ut, og be om vidareformidling av viktig informasjon heilt inn mot og i helgar, gjerne med iverksetjing av regelendringar i løpet av helga eller tidleg måndag morgon."
Tidlig involvering i planlegging av ulike tiltak før beslutninger tas av sentrale myndigheter, er et tema som tas opp av samtlige embeter. Statsforvalteren skal bistå sentrale myndigheter med planlegging og gjennomføring av nasjonale beredskapstiltak. En involvering av statsforvalter i forkant av veivalg og regjeringens beslutning om videre tiltak, ville etter statsforvalters vurdering gitt en økt trygghet i de beslutninger som ble tatt:
"Utstrakt involvering av Statsforvalterne som står nærmest utfordringene på regionalt og lokalt nivå kunne med fordel vært gjort og det er vår oppfatning at mange uheldige konsekvenser da kunne vært unngått".
Samtidig fremkommer det i evalueringsrapportene en stor forståelse for at regjeringen tidvis måtte ta raske beslutninger som ikke muliggjorde involvering av statsforvalterne i forkant. Statsforvalterne understreker likevel viktigheten av at den belastningen som regjeringens valgte møtehjul og prosess førte til for regional og lokal forvaltning, kommer frem i deres felles evaluering. Verken landets kommuner eller statsforvaltere er rigget slik at beslutninger om endring i tiltak eller reguleringer fremmet en fredags kveld gir de beste løsninger. Det gir derimot en svært stor belastning over tid.
Det er avgjørende at Koronakommisjonens arbeid blir fulgt opp av et samlet beredskaps-Norge, i hver sektor og på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Evalueringer av store hendelser det siste tiåret har synliggjort at samhandling og ledelse er en kritisk suksessfaktor. Og god krisekommunikasjon er avgjørende for tillitsforholdet mellom myndigheter og befolkningen.
Fremover er det også viktig å fokusere på hvordan Norge kan gjenbruke de positive effektene og verktøyene som ble skapt under pandemien i alle sektorer og på alle nivåer i forvaltningen.
DSB vil innledningsvis bemerke hvilken styrke det er for Norges beredskap og krisehåndteringsevne at vi har en kommisjon som analyserer Norges håndtering fortløpende. For DSB er det verdifullt å lese betraktningene og analysene av vårt arbeid som ble utført under stort press og med stort alvor. Akademisk avstand til hendelsene som ble håndtert gir godt perspektiv for å hente læringspunkter og finne riktig vei for den videre utviklingen av Norges beredskap og krisehåndtering generelt og DSBs oppgaver og organisering spesielt.
DSB har allerede gitt innspill til kommisjonens rapport del 1, i høringsinnspill datert 17. juni 2021. Når vi kommenterer del 2 gjør vi det på bakgrunn av de innspillene vi ga i forrige runde.
Kommisjonen løfter frem en rekke læringspunkter og tiltak som kan styrke norsk beredskapsarbeid. Del 2 av kommisjonens rapport fokuserer i stor grad på helserelaterte sider som var spesifikke for pandemien. Læringspunktene av størst betydning for DSB er imidlertid de mer overordnede krisehåndteringsmekanismene, -systemene og ikke minst beredskapen som kan hindre kriser i å oppstå. Våre merknader knytter seg derfor også i dette innspillet til slike forhold. Sentralt for DSB er følgende anbefalinger:
Styring og organisering:
Rapporten legger stor vekt på tverrsektoriell forståelse og samarbeid, både knyttet til kunnskapsutvikling, forebygging, beredskap og håndteringsevne. Den viser samtidig at man til tross for betydelig kunnskap om alvorlig risiko, ikke hadde tilstrekkelig relevante planer og tiltak til å håndtere en alvorlig og langvarig hendelse. DSB støtter kommisjonens anbefaling om å styrke beredskapsarbeidet i lys av kjente risikomomenter – ikke minst innen forsyningssikkerhet.
I tillegg til styrket beredskap, vektlegger kommisjonen behovet for ytterligere kunnskap om risiko og sårbarheter, med vekt på tverrsektorielle sammenhenger. I dette ligger også behov for å forstå og håndtere samfunnsmessige konsekvenser av tiltak som iverksettes. Kommisjonen viser videre til viktigheten av å ha definerte målgrupper for øyet, både når det gjelder tiltak og kommunikasjon. Dette gjelder blant annet sårbare barn og unge, studenter, og ulike minoritetsgrupper.
DSB støtter også kommisjonen når det gjelder oppfatningen av et behov for å gjennomgå og videreutvikle samarbeids- og koordineringsmekanismene både horisontalt og vertikalt i forvaltningen. Det innebærer både å se på rolle- og ansvarsfordeling mellom ulike direktorater og etater, og mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter. Rapporten fremhever viktigheten av å involvere lokale og regionale aktører/myndigheter på rett måte, til rett tid, i en krisesituasjon.
Kommisjonens rapport er omfattende og detaljert. Den har behandlet store mengder informasjon og en rekke problemstillinger. Men selv om kommisjonens arbeid er avsluttet, er det noen aspekter DSB gjerne skulle hatt større innsikt i. Rapporten er preget av at det dreide seg om en helsekrise med en rekke spesifikke problemstillinger. Men selv om utgangspunktet var en helsekrise, var det mange andre faktorer som bidro til at dette ble en samfunnsgjennomgripende krise. DSB har stor forståelse for nødvendigheten av å avgrense kommisjonens arbeid, men man kunne med fordel undersøkt noe bredere hvilke konsekvenser pandemien har hatt for samfunnet som helhet. Dette ville kunne gi et enda bedre grunnlag for å finne frem til forholdsmessige og målrettede tiltak i en fremtidig krisehåndtering.
De overordnede krisehåndteringsmekanismene som gjelder i alle kriser, er de man må se på for å finne læringspunkter og utviklingspotensial for videre utvikling og beredskap knyttet til fremtidige kriser. Ett eksempel på en slik problemstilling var for eksempel forholdet mellom JD og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) i ledelsen av pandemihåndteringen. Dette er behandlet både i del 1 og 2, men DSB skulle gjerne sett en dyptgående analyse av denne dynamikken ut fra et kriseledelsesperspektiv.
Innreiseregistreringssystemet (IRRS) var basert på omfattende datainnsamling og deling med relevante etater. Som et generelt verktøy kan innsamling og deling av data være viktige virkemidler også for håndtering av andre kriser. DSB hadde gjerne sett en analyse av hvorvidt IRRS var et effektivt virkemiddel og om det var et forholdsmessig tiltak da det var i bruk.
DSBs innspill nedenfor berører og supplerer til dels de samme temaene som innspillene til koronakommisjonens rapport del 1. Oppsummert dreier det seg om:
Kommisjonen påpeker også i del 2 svakheter ved sektorprinsippet og fremhever at man bør vurdere å forsterke DSBs mandat i håndteringen av tverrsektorielle kriser. Vi viser til våre merknader i forrige høringsrunde under punktet " DSBs rolle og mandat i samordningsrollen og krisehåndtering ".
Kommisjonen påpeker svakhetene ved sektorprinsippet når ingen har ansvar for å vurdere summen av konsekvensene og sammenhengene for samfunnet som helhet. Det kan føre til at verdikjedene med avhengigheter og effekter av tiltak og konsekvenser ikke blir synliggjort godt nok. Erfaringsvis er det vanskelig for en fagmyndighet å se bredden av konsekvenser i andre sektorer. En forpliktende mekanisme for samordning kan være spesielt viktig under en akutt krise der det er lite tid til å etablere felles forståelse. Fraværet av en slik forpliktende mekanisme er etter DSBs syn en sentral utfordring som bør danne utgangspunktet for videreutvikling av dagens beredskapssystem.
Kompetansen og erfaringen DSB tilegner seg i sitt arbeid i dag, vil forsterkes med en formalisert og forpliktende mekanisme, gjerne gjennom lovregulering. Det vil ytterligere forsterke DSBs kapasiteter som kan benyttes i strategisk analysearbeid, og som støtte til JDs samordningsrolle og eventuelle andre lederdepartementer.
Som et eksempel kan vi nevne at organiseringen og håndteringsprinsippene som ble etablert under pandemien, er videreført i forbindelse med krigen i Ukraina. Behovet for å koordinere mottak av flyktninger, MEDEVAC, og det å etablere felles situasjonsforståelse for den sikkerhetspolitiske situasjonen, har trukket veksler på erfaringer fra pandemihåndteringen.
DSB leser kommisjonens rapport som en forsterkning av argumentene og erfaringene som taler for å gjennomgå og tydeliggjøre DSBs mandat.
Statsforvalterne har evaluert håndteringen av covid-19-pandemien med utgangspunkt i sin samordningsrolle. Embetenes evalueringsrapporter er sammenstilt og analysert av DSB og Helsedirektoratet. Et av læringspunktene er behovet for bedre plangrunnlag for komplekse hendelser.
Statsforvalternes rapporter underbygger at covid-19 har hatt et omfang og en varighet som overskrider plangrunnlaget til norske myndigheter, som i hovedsak var dimensjonert for en alvorlig sesonginfluensa. Dette viste seg særlig ved at kontinuitetsplanlegging for og bemanning av helse- og omsorgstjenestene ble en mye større utfordring enn hva myndighetene var forberedt på, og at inngripende juridiske tiltak fikk en uforutsett stor betydning.
Erfaringer fra pandemihåndteringen er at analyser av samfunnskonsekvenser i for stor grad knyttes til sektoren, i stedet for at man har et bredere perspektiv. Et generisk planverk som beskriver håndtering av komplekse hendelser i hele krisespekteret (fred, krise og krig) må bygge på kunnskap fra mer enn én sektor. Erfaringer fra pandemihåndteringen bør inngå i nye tverrsektorielle risiko- og sårbarhetsanalyser som for eksempel Analyse av krisescenarioer (AKS). Vi viser til vårt innspill til kommisjonens rapport del 1.
De største utfordringene ligger i grenseflatene mellom ansvarsområder og forvaltningsnivåer. Hvis for eksempel planene for forsyning av smittevernmateriell og vaksiner ikke fungerer på nasjonalt nivå, blir ansvaret for oppfølging skjøvet nedover i forvaltningsnivåene. Planer for langvarige komplekse hendelser må fungere i kriser som rammer på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer, og samfunnsfunksjoner.
Det er viktig å utvikle helsemyndighetenes beredskapsplaner for blant annet pandemi. Samtidig mener DSB at det kan være nyttig å bruke erfaringene fra pandemien til å utarbeide et generisk planverk som setter alle forvaltningsorganer med vesentlige beredskapsoppgaver i best mulig stand til å håndtere problemstillinger som er tverrsektorielle. Planverket må ha et detaljeringsnivå som gir aktørene rammer å planlegge ut ifra, men ikke så detaljert at det blir krevende å tilpasse den enkelte sektor.
Et slikt planverk kan også inngå som en del av kommisjonens anbefaling om et sektorovergripende system for analyse av scenarioer, med mekanismer for tilbakemelding som fanger opp hvordan sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet påvirker hverandre gjensidig.
Både pandemien, krigen i Ukraina og sanksjonene mot Russland og Belarus har aktualisert temaet forsyningssikkerhet. Norges avhengighet av import utgjør en sårbarhet, både for svikt i forsyningslinjene og ved at leveranser er konsentrert til et fåtall land eller produsenter. Til nå synes det som vi i stor grad har lagt til grunn at det internasjonale markedet fungerer, tross lange forsyningslinjer og komplisert logistikk. Samtidig vet vi at dette kan bli utfordret både av forstyrrelser i markedene, klimaendringer, proteksjonisme, krig og konflikt.
I Norge ser vi en økende risikoerkjennelse knyttet til forsyningssikkerhet både blant sentrale myndigheter og i beredskapsmiljøene. Også når det gjelder forsyningssikkerhet er det viktig å forstå de tverrsektorielle aspektene, og hvordan årsaker og konsekvenser innen en sektor påvirker og påvirkes av forhold i andre sektorer. Videre er det viktig å forstå hvilke virkemidler myndighetene kan bruke for å styrke forsyningssikkerheten.
Rammeverket med samfunnets kritiske funksjoner og Analyser av krisescenarioer gir en overordnet systemforståelse og et grunnlag for å forstå hvordan svikt i forsyningslinjer kan påvirke samfunnssikkerheten. Disse kan inngå som kunnskapsgrunnlag i aktørenes arbeid med å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsanalyser, og utarbeide kontinuitetsplaner.
Ut fra et samordningsperspektiv ser vi noen utfordringer i den videre oppfølgingen av myndighetenes arbeid med forsyningssikkerhet:
Kommisjonen trekker opp omfattende læringspunkter og svakheter i pandemihåndteringen som DSB mener er godt underbygget og treffsikre. Evalueringen av statsforvalternes samordningsrolle underbygger konklusjonene og anbefalingene kommisjonen gir. Flere av anbefalingene under “bedre beredskap s. 456-457” knyttes til involvering av regionalt og lokalt nivå på et tidligere tidspunkt:
"Vi har flere ganger opplevd å få oppdrag, eller snarere oppgaver, på fredag ettermiddag som skal være svart ut på mandag. Vi kan heller ikke se at flere av disse er reelt tidskritiske, dvs. utgjør en direkte fare for liv og helse om de ikke blir utført innen fristen. Oppdrag burde i større grad risikovurderes og det bør gjøres en vurdering av tidskritikalitet før oppdraget gis. Oppdrag bør gis så lang frist som denne vurderingen tilsier."
Statsforvalternes samordningsrolle bør fremheves. I tilfeller der nasjonale myndigheter tok direkte kontakt med kommunene uten å involvere statsforvalteren ble håndteringen etter DSBs syn mindre effektiv og førte til misforståelser og usikkerhet knyttet til koordinering og informasjonsflyt. Statsforvalterne er leddet mellom sentral forvaltning og lokalt nivå og er også viktig for direktoratene for å sikre ensartet håndtering av krisen.
Håndtering av pandemien har vært toppstyrt krisehåndtering. Dette er en annen form for krisehåndtering enn kommuner og statsforvaltere normalt opplever, for eksempel ved naturhendelser eller større ulykker. I slike kriser iverksettes tiltakene basert på beslutninger i berørt(e) kommune(r). Rapporteringsbehovet fra kommuner, via statsforvalter til sentrale myndigheter gjør seg gjeldene uansett, men under pandemien forårsaket fortløpende sentrale regjeringsbeslutninger om "veien videre" et kappløp med tiden. Både for å få informert helt ut, til kommunene som skulle iverksette tiltak, samt til statsforvalterne som skulle formidle og svare på alle relevante problemstillinger som kom i retur.
Statsforvalterne erkjenner samtidig behovet for en toppstyrt håndtering av en pandemi, men er opptatt av at de negative konsekvensene ved slik håndtering forstås og at det vurderes forhold som kan bøte på utfordringene. Alle embeter er av den oppfatning at kunnskap ut til kommuner om temaer som er i prosess frem til beslutning er tatt, kunne ha skapt økt forutsigbarhet. Videre at bedre involvering av statsforvalterne i planlegging, og ikke bare formidling, i flere saker ville gitt bedre resultatet og større forutsigbarhet når oppdraget først ble gitt – en fredag ettermiddag/kveld:
"Det har vore svært utfordrande at reglar, råd og retningslinjer har vorte endra heile tida. Det har gjort vår jobb meir krevjande, men det er først og fremst kommunane som har hatt dei største utfordringane. Tidssyklusen har forsterka utfordringane. Det har vore ein sterk tendens til å sende ut, og be om vidareformidling av viktig informasjon heilt inn mot og i helgar, gjerne med iverksetjing av regelendringar i løpet av helga eller tidleg måndag morgon."
Tidlig involvering i planlegging av ulike tiltak før beslutninger tas av sentrale myndigheter, er et tema som tas opp av samtlige embeter. Statsforvalteren skal bistå sentrale myndigheter med planlegging og gjennomføring av nasjonale beredskapstiltak. En involvering av statsforvalter i forkant av veivalg og regjeringens beslutning om videre tiltak, ville etter statsforvalters vurdering gitt en økt trygghet i de beslutninger som ble tatt:
"Utstrakt involvering av Statsforvalterne som står nærmest utfordringene på regionalt og lokalt nivå kunne med fordel vært gjort og det er vår oppfatning at mange uheldige konsekvenser da kunne vært unngått".
Samtidig fremkommer det i evalueringsrapportene en stor forståelse for at regjeringen tidvis måtte ta raske beslutninger som ikke muliggjorde involvering av statsforvalterne i forkant. Statsforvalterne understreker likevel viktigheten av at den belastningen som regjeringens valgte møtehjul og prosess førte til for regional og lokal forvaltning, kommer frem i deres felles evaluering. Verken landets kommuner eller statsforvaltere er rigget slik at beslutninger om endring i tiltak eller reguleringer fremmet en fredags kveld gir de beste løsninger. Det gir derimot en svært stor belastning over tid.
Det er avgjørende at Koronakommisjonens arbeid blir fulgt opp av et samlet beredskaps-Norge, i hver sektor og på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Evalueringer av store hendelser det siste tiåret har synliggjort at samhandling og ledelse er en kritisk suksessfaktor. Og god krisekommunikasjon er avgjørende for tillitsforholdet mellom myndigheter og befolkningen.
Fremover er det også viktig å fokusere på hvordan Norge kan gjenbruke de positive effektene og verktøyene som ble skapt under pandemien i alle sektorer og på alle nivåer i forvaltningen.