NOU 2022: 5 Myndighetenes håndtering av koronapandemien – del 2 - høringssvar fra Helse Sør-Øst RHF
Helse Sør-Øst RHF viser til høringsbrev av 25. mai 2022 fra Justis- og beredskapsdepartementet og takker for muligheten til å komme med innspill til Koronakommisjonens utredning.
Helse Sør-Øst RHF avga høringssvar til Koronakommisjonens første rapport 16.06.2021. Høringssvaret fra 2021 må sees i sammenheng med dette høringssvaret.
Innledningsvis er det ønskelig å presisere at Koronakommisjonen har, gjennom både den første og den andre rapporten, gjennomført et omfattende og nødvendig arbeid som representerer et godt grunnlag for læring. Videre mener Helse Sør-Øst RHF at erfaringene spesialisthelsetjenesten har høstet gjennom den lange beredskapssituasjonen i stor grad er sammenfallende med kommisjonens vurderinger og anbefalinger.
Anbefalinger og vurderinger kommisjonen peker på vil være nyttig for flere virksomheter i videreutviklingen av beredskapsarbeidet i Norge. Formodentlig vil også flere av læringspunktene understøttes av funn fra pågående arbeid innenfor beredskap, herunder eksempelvis Helse- og omsorgsdepartementets gjennomgang av nasjonal helseberedskap, samt utredninger av hhv. Totalberedskapskommisjonen, Forsvarskommisjonen og Helsepersonellkommisjonen.
Et av hovedbudskapene i rapporten er at myndighetenes håndtering av pandemien har vært god, og samtidig trekker kommisjonen frem flere svakheter ved landets kriseberedskap og myndighetenes håndtering. Helse Sør-Øst RHF ønsker å understreke at for å styrke beredskapen og håndteringen av kommende nasjonale og sektorovergripende kriser, er det behov for å imøtekomme flere anbefalinger kommisjonen trekker frem.
Koronakommisjonen trekker frem at håndteringen ofte ble best når myndighetene la til grunn og benyttet etablerte arbeidsprosesser. Dette underbygger likhetsprinsippet som grunnlag for beredskapsplanleggingen. Kommisjonen viser bl.a. til den regionale koordineringen av intensivkapasiteten i Helse Sør-Øst, og at koordineringen bygde på kjente rutiner. Sykehus med stor belastning ble avlastet, og ledig kapasitet ble omfordelt etter behov. Kommisjonen mener at intensivkoordineringen fungerte godt. Helse Sør-Øst benyttet seg av etablerte strukturer for koordinering, herunder både intensiv- og AMK-koordinering. Erfaringen er at dette var hensiktsmessige tiltak. Helse Sør-Øst RHF slutter seg til kommisjonens funn knyttet til at bruk av etablerte arbeidsprosesser har fungert godt. Dette gjelder både etablerte strukturer, samarbeidsformer, mekanismer og samhandlingsarenaer.
Videre peker kommisjonen på at samarbeid, fleksibilitet, omstillingsevne og handlekraft var avgjørende for å oppnå gode resultater. Under pandemien ble det etablert utstrakt samarbeid mellom nasjonale, regionale og lokale myndigheter. Helse Sør-Øst RHF har deltatt i jevnlige koordineringsmøter med departementet, Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet. Helse Sør-Øst RHF har videre ivaretatt store nasjonale oppgaver gjennom pandemien, herunder innkjøp og distribusjon av smittevernutstyr og tester. Helse Sør-Øst RHF mener at både koordineringen som ble utøvd gjennom pandemien, og det faktum at de regionale helseforetakene kan forvente å få delegert større nasjonale oppgaver ved store nasjonale hendelser, bør fremkomme av overordet planverk.
Tidlig samordning tverssektorielt er en viktig faktor for å utvikle god situasjonsforståelse og for å håndtere beredskapssituasjoner. Helse Sør-Øst RHF ønsker også å trekke frem de etablerte samordningsmøtene mellom bl.a. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, statsforvaltere og de regionale helseforetakene som positive. Dette opplevdes som en nyttig arena hvor relevante spørsmål ble løftet og erfaringer ble delt på tvers. Det er imidlertid behov for at koordinering og samordning tverrsektorielt gjennom langvarige hendelser i større grad fremkommer av overordnet planverk.
Helse Sør-Øst RHF støtter kommisjonens anbefalinger vedrørende styring og organisering i en langvarig krise, herunder at samarbeids- og koordineringsmekanismene som er benyttet og utviklet gjennom pandemien, bør videreutvikles. Videre anbefaler kommisjonen at rollen, ansvaret og myndigheten til nasjonale myndigheter, statsforvaltere og kommuner i en krisesituasjon bør gjennomgås og tydeliggjøres for å sikre best mulig samvirke. Helse Sør-Øst RHF ønsker å legge til at også de regionale helseforetakenes rolle i nasjonal pandemihåndtering og samordning bør sees nærmere på og tydeliggjøres i overordnet planverk. Det er viktig at de grunnleggende prinsippene om ansvar, likhet, nærhet og samvirke videreføres.
I rapportens kapittel 12 omtaler kommisjonen at det etablerte, nasjonale systemet for å håndtere kriser burde vært bedre utnyttet under pandemihåndteringen. Kommisjonen viser bl.a. til at etableringen av Regjeringens covid-19-utvalg (RCU) førte til at kriserådets oppgave om å sikre strategiske vurderinger i liten grad har vært benyttet. Nasjonal helseberedskapsplan legger til grunn at kriserådet ved behov skal kunne utvides med andre departementer, representanter for underliggende virksomheter og særskilte kompetansemiljøer. Erfaringer fra hvordan kriserådet har utøvd sin funksjon under pandemien tilsier at det er behov for å revurdere kriserådets rolle og oppgaver ved fremtidige nasjonale kriser.
Kommisjonen vurderer at regjeringens grunnlag for å beslutte smitteverntiltak i mange tilfeller var mangelfullt. Eksempelvis ble det ikke gjort nærmere analyser av virkningene av innreiserestriksjonene som ble vedtatt for å hindre smitte fra utlandet. Det ble heller ikke gjort vurderinger av hvilke konsekvenser slike tiltak har bl.a. for kritiske samfunnsfunksjoner. Innreiserestriksjonene fikk store implikasjoner for helseforetakene med hensyn til tilgang på utenlandske vikarer. Helse Sør-Øst RHF mener det ved innføring av tiltak som får så vidt store konsekvenser for drift av samfunnskritiske funksjoner også, så tidlig som mulig, bør vurderes unntak for personell som anses som strengt nødvendig for å opprettholde forsvarlig drift.
Flere sykehus har meddelt kommisjonen at samarbeidet med kommunene fungerte bra og var viktig. Denne erfaringen har også Helse Sør-Øst RHF. Det er viktig at erfaringer fra dette samarbeidet videreutvikles. I tråd med oppdrag gitt i foretaksmøte 23. juni 2022 vil Helse Sør-Øst RHF oppsummere hvordan samarbeidet mellom kommuner og helseforetak, og mellom kommuner og regionale helseforetak har vært påvirket av pandemihåndteringen. Dette vil være et viktig bidrag til videreutvikling av planer og fremtidig samarbeid.
Ett annet tema Helse Sør-Øst RHF ønsker å trekke frem fra Koronakommisjonens rapport er intensivkapasiteten. Kommisjonen peker på intensivkapasiteten som en av grunnene til strenge smitteverntiltak i samfunnet, og at intensivkapasiteten slik sett er en utfordring.
Det foreligger nå (mai 2022) enighet om hva som karakteriserer ulike nivåer av intensiv- og overvåkningssenger. Da pandemien startet, og underveis i pandemien, ble det gjort en betydelig innsats for å styrke og videreutvikle intensivkapasiteten , med hensyn til utstyr, legemidler, utvikling av kompetanse og bemanning. Flere sykehus behandlet langt flere intensivpasienter enn de opprinnelig var dimensjonert for, og i tillegg ble kapasitet mobilisert ved å redusere omfanget av planlagt kirurgi. Dette er et bilde vi ser i så godt som alle land, også de land som i henhold til offentlig statistikk har langt flere intensivplasser enn Norge. Kompetent personell, og særlig intensivsykepleiere og evt. annet personell, var hele tiden en knapphetsfaktor. Bemanningssituasjonen ble ekstra utfordrende for helseforetak som i stor grad baserte turnuser på utenlandske vikarer som ble mindre tilgjengelig på grunn av innreiserestriksjoner og andre smitteverntiltak. Det er lett å peke isolert på intensivkapasitet som faktor for nedstengninger og smitteverntiltak, men det er viktig å ta i betraktning at alle samfunnskritiske funksjoner vil kunne bli satt under betydelig press i forbindelse med en rask «avvikling» av pandemien.
Helse Sør-Øst RHF viser til høringsbrev av 25. mai 2022 fra Justis- og beredskapsdepartementet og takker for muligheten til å komme med innspill til Koronakommisjonens utredning.
Helse Sør-Øst RHF avga høringssvar til Koronakommisjonens første rapport 16.06.2021. Høringssvaret fra 2021 må sees i sammenheng med dette høringssvaret.
Innledningsvis er det ønskelig å presisere at Koronakommisjonen har, gjennom både den første og den andre rapporten, gjennomført et omfattende og nødvendig arbeid som representerer et godt grunnlag for læring. Videre mener Helse Sør-Øst RHF at erfaringene spesialisthelsetjenesten har høstet gjennom den lange beredskapssituasjonen i stor grad er sammenfallende med kommisjonens vurderinger og anbefalinger.
Anbefalinger og vurderinger kommisjonen peker på vil være nyttig for flere virksomheter i videreutviklingen av beredskapsarbeidet i Norge. Formodentlig vil også flere av læringspunktene understøttes av funn fra pågående arbeid innenfor beredskap, herunder eksempelvis Helse- og omsorgsdepartementets gjennomgang av nasjonal helseberedskap, samt utredninger av hhv. Totalberedskapskommisjonen, Forsvarskommisjonen og Helsepersonellkommisjonen.
Et av hovedbudskapene i rapporten er at myndighetenes håndtering av pandemien har vært god, og samtidig trekker kommisjonen frem flere svakheter ved landets kriseberedskap og myndighetenes håndtering. Helse Sør-Øst RHF ønsker å understreke at for å styrke beredskapen og håndteringen av kommende nasjonale og sektorovergripende kriser, er det behov for å imøtekomme flere anbefalinger kommisjonen trekker frem.
Koronakommisjonen trekker frem at håndteringen ofte ble best når myndighetene la til grunn og benyttet etablerte arbeidsprosesser. Dette underbygger likhetsprinsippet som grunnlag for beredskapsplanleggingen. Kommisjonen viser bl.a. til den regionale koordineringen av intensivkapasiteten i Helse Sør-Øst, og at koordineringen bygde på kjente rutiner. Sykehus med stor belastning ble avlastet, og ledig kapasitet ble omfordelt etter behov. Kommisjonen mener at intensivkoordineringen fungerte godt. Helse Sør-Øst benyttet seg av etablerte strukturer for koordinering, herunder både intensiv- og AMK-koordinering. Erfaringen er at dette var hensiktsmessige tiltak. Helse Sør-Øst RHF slutter seg til kommisjonens funn knyttet til at bruk av etablerte arbeidsprosesser har fungert godt. Dette gjelder både etablerte strukturer, samarbeidsformer, mekanismer og samhandlingsarenaer.
Videre peker kommisjonen på at samarbeid, fleksibilitet, omstillingsevne og handlekraft var avgjørende for å oppnå gode resultater. Under pandemien ble det etablert utstrakt samarbeid mellom nasjonale, regionale og lokale myndigheter. Helse Sør-Øst RHF har deltatt i jevnlige koordineringsmøter med departementet, Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet. Helse Sør-Øst RHF har videre ivaretatt store nasjonale oppgaver gjennom pandemien, herunder innkjøp og distribusjon av smittevernutstyr og tester. Helse Sør-Øst RHF mener at både koordineringen som ble utøvd gjennom pandemien, og det faktum at de regionale helseforetakene kan forvente å få delegert større nasjonale oppgaver ved store nasjonale hendelser, bør fremkomme av overordet planverk.
Tidlig samordning tverssektorielt er en viktig faktor for å utvikle god situasjonsforståelse og for å håndtere beredskapssituasjoner. Helse Sør-Øst RHF ønsker også å trekke frem de etablerte samordningsmøtene mellom bl.a. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, statsforvaltere og de regionale helseforetakene som positive. Dette opplevdes som en nyttig arena hvor relevante spørsmål ble løftet og erfaringer ble delt på tvers. Det er imidlertid behov for at koordinering og samordning tverrsektorielt gjennom langvarige hendelser i større grad fremkommer av overordnet planverk.
Helse Sør-Øst RHF støtter kommisjonens anbefalinger vedrørende styring og organisering i en langvarig krise, herunder at samarbeids- og koordineringsmekanismene som er benyttet og utviklet gjennom pandemien, bør videreutvikles. Videre anbefaler kommisjonen at rollen, ansvaret og myndigheten til nasjonale myndigheter, statsforvaltere og kommuner i en krisesituasjon bør gjennomgås og tydeliggjøres for å sikre best mulig samvirke. Helse Sør-Øst RHF ønsker å legge til at også de regionale helseforetakenes rolle i nasjonal pandemihåndtering og samordning bør sees nærmere på og tydeliggjøres i overordnet planverk. Det er viktig at de grunnleggende prinsippene om ansvar, likhet, nærhet og samvirke videreføres.
I rapportens kapittel 12 omtaler kommisjonen at det etablerte, nasjonale systemet for å håndtere kriser burde vært bedre utnyttet under pandemihåndteringen. Kommisjonen viser bl.a. til at etableringen av Regjeringens covid-19-utvalg (RCU) førte til at kriserådets oppgave om å sikre strategiske vurderinger i liten grad har vært benyttet. Nasjonal helseberedskapsplan legger til grunn at kriserådet ved behov skal kunne utvides med andre departementer, representanter for underliggende virksomheter og særskilte kompetansemiljøer. Erfaringer fra hvordan kriserådet har utøvd sin funksjon under pandemien tilsier at det er behov for å revurdere kriserådets rolle og oppgaver ved fremtidige nasjonale kriser.
Kommisjonen vurderer at regjeringens grunnlag for å beslutte smitteverntiltak i mange tilfeller var mangelfullt. Eksempelvis ble det ikke gjort nærmere analyser av virkningene av innreiserestriksjonene som ble vedtatt for å hindre smitte fra utlandet. Det ble heller ikke gjort vurderinger av hvilke konsekvenser slike tiltak har bl.a. for kritiske samfunnsfunksjoner. Innreiserestriksjonene fikk store implikasjoner for helseforetakene med hensyn til tilgang på utenlandske vikarer. Helse Sør-Øst RHF mener det ved innføring av tiltak som får så vidt store konsekvenser for drift av samfunnskritiske funksjoner også, så tidlig som mulig, bør vurderes unntak for personell som anses som strengt nødvendig for å opprettholde forsvarlig drift.
Flere sykehus har meddelt kommisjonen at samarbeidet med kommunene fungerte bra og var viktig. Denne erfaringen har også Helse Sør-Øst RHF. Det er viktig at erfaringer fra dette samarbeidet videreutvikles. I tråd med oppdrag gitt i foretaksmøte 23. juni 2022 vil Helse Sør-Øst RHF oppsummere hvordan samarbeidet mellom kommuner og helseforetak, og mellom kommuner og regionale helseforetak har vært påvirket av pandemihåndteringen. Dette vil være et viktig bidrag til videreutvikling av planer og fremtidig samarbeid.
Ett annet tema Helse Sør-Øst RHF ønsker å trekke frem fra Koronakommisjonens rapport er intensivkapasiteten. Kommisjonen peker på intensivkapasiteten som en av grunnene til strenge smitteverntiltak i samfunnet, og at intensivkapasiteten slik sett er en utfordring.
Det foreligger nå (mai 2022) enighet om hva som karakteriserer ulike nivåer av intensiv- og overvåkningssenger. Da pandemien startet, og underveis i pandemien, ble det gjort en betydelig innsats for å styrke og videreutvikle intensivkapasiteten , med hensyn til utstyr, legemidler, utvikling av kompetanse og bemanning. Flere sykehus behandlet langt flere intensivpasienter enn de opprinnelig var dimensjonert for, og i tillegg ble kapasitet mobilisert ved å redusere omfanget av planlagt kirurgi. Dette er et bilde vi ser i så godt som alle land, også de land som i henhold til offentlig statistikk har langt flere intensivplasser enn Norge. Kompetent personell, og særlig intensivsykepleiere og evt. annet personell, var hele tiden en knapphetsfaktor. Bemanningssituasjonen ble ekstra utfordrende for helseforetak som i stor grad baserte turnuser på utenlandske vikarer som ble mindre tilgjengelig på grunn av innreiserestriksjoner og andre smitteverntiltak. Det er lett å peke isolert på intensivkapasitet som faktor for nedstengninger og smitteverntiltak, men det er viktig å ta i betraktning at alle samfunnskritiske funksjoner vil kunne bli satt under betydelig press i forbindelse med en rask «avvikling» av pandemien.