Høyesterett viser til departementets brev 22. mars 2022 med frist til 22. august s.å. for å komme med merknader til professor Ragna Aarlies utredning om dokumentoffentlighet i straffesaker.
Det er krevende fullt ut å overskue hvilke virkninger forslaget vil kunne få – ikke bare med tanke på økonomiske og administrative konsekvenser for domstolene, men også om prosessen rundt innsynsspørsmålet kan farge oppfatninger av domstolenes behandling av den underliggende straffesaken. For eksempel må domstolene, for å kunne ta stilling til om hensynet til oppklaring av saken tilsier at det ikke gis innsyn, innhente påtalemyndighetens syn. Domstolen tilføres dermed informasjon om etterforskingen, og avgjør så hvordan hensynet til oppklaring skal vektlegges. Det kan i en slik situasjon ikke ses bort fra at innsynsavgjørelsen kan oppfattes som et signal om hvordan domstolen bedømmer enkelte sider ved straffesaken. Det vil også kunne gi opphav til habilitetsspørsmål. Herfra nøyer en seg med å nevne problemstillingen, som med fordel kan belyses i det videre lovarbeidet.
Aarli tar til orde for en større reform der både allmennhetens og pressens rett til innsyn i straffesaksdokumenter utvides sammenlignet med gjeldende rett. Temaet er komplekst, og tunge, til dels motstridende, interesser gjør seg gjeldende. Selv om utredningen er et godt utgangspunkt, kan mye derfor tale for at den bør følges opp med et bredere sammensatt utvalg og påfølgende ny høring.
Høringsuttalelsen retter seg i det følgende mot forslag som berører Høyesteretts virksomhet.
Innsyn i beslutninger om å nekte anke fremmet eller ikke gi samtykke til å fremme anke
I forslaget til straffeprosessloven § 29 a første ledd bokstav d (utredningen kapittel 13.11) gis enhver rett til innsyn i beslutninger om å nekte en anke fremmet. I merknadene til bestemmelsen (side 234) vises det til straffeprosessloven § 323 generelt. Innsynsretten vil dermed gjelde både beslutninger om ikke å tillate anke fremmet etter § 323 første ledd første og andre punktum, og ankenektelsene der det er begrunnelsesplikt etter § 323 første ledd tredje punktum.
Høyesterett praktiserer allerede i dag åpenhet om slike avgjørelser. Begrunnede avgjørelser om å nekte straffeanker fremmet publiseres i anonym form på våre nettsider. Avgjørelser om ikke å tillate anke fremmet publiseres ikke, men listes opp på nettsidene (med Høyesteretts saksnummer og dato for avgjørelse, og lagmannsrettens saksnummer og dato for avgjørelsen).
Forslaget til § 29 a første ledd bokstav d vil neppe skape særlig merarbeid for Høyesterett. Det kan imidlertid være grunn til å justere ordlyden i lovforslaget. Uttrykket «ankenektelser» brukes ikke sjelden om enhver silingsbeslutning, men vi foreslår til overveielse at bokstav d utformes slik at beslutninger om ikke å gi samtykke nevnes uttrykkelig i lovteksten, som i § 318. Bokstav d kan i så fall lyde slik:
«d) beslutning om å nekte anke fremmet eller ikke gi samtykke til å fremme anke»
Det kan spørres om beslutningen bør være gjort kjent for den siktede før andre gis innsyn. Slike avgjørelser kan være vel så viktig for siktede å være kjent med som andre dokumenter som den siktede etter forslaget skal være «underrettet om» før innsyn kan gis. Det kan være grunn til å vurdere dette spørsmålet i det videre lovarbeidet.
Anker over domstolenes avgjørelser om innsyn
I forslaget til § 29g andre ledd heter det:
«I verserende straffesak skal krav om innsyn rettes mot den domstol som har saken til behandling.»
Av forslagets § 29i andre ledd og tredje ledd fremgår det at avgjørelse fra retten kan ankes og avslag fra politiet kan «bringes inn for retten for endelig avgjørelse».
Forslaget bygger på at det i utgangspunktet er de alminnelige reglene om rettsmidler som gjelder ved overprøving av domstolenes innsynsavgjørelser. Dette synes å være en naturlig tilnærming, ettersom det virker fremmed å innføre en rett til å påklage innsynsavgjørelsen til en overordnet domstol.
For Høyesteretts del medfører dette – i mangel av særregler – at straffeprosessloven § 388 vil komme til anvendelse. Høyesterett vil derfor bare ha full kompetanse når lagmannsretten som første instans har behandlet innsynskravet og når Høyesterett selv har til behandling den saken det begjæres innsyn i. I andre tilfeller kan Høyesterett i utgangspunktet bare prøve lovtolkningen og saksbehandlingen. Begrunnes retten til innsyn med rettigheter i Grunnloven eller menneskerettslige rettigheter, typisk EMK artikkel 10, kan også rettsanvendelsen prøves. Kildebruken i utredningen som er på høring tilsier at det ofte vil være tilfellet. Det vil antakelig sjelden være uenighet om bevisbedømmelsen i innsynssaker, slik at Høyesterett gjennom prøving av lovtolkning og subsumsjon har grunnlag for å fatte en realitetsavgjørelse i saken.
Slik § 29i andre ledd («avslag på avgjørelse om innsyn fra retten kan ankes») er formulert, må det antas at søkerne vil forstå at en innsynsavgjørelse fra ankeutvalget (som første instans) ikke kan «ankes» til avdeling, men det kan nok med fordel presiseres i forarbeidene.
Forslaget vil medføre et visst merarbeid for ankeutvalget, som behandler ankene skriftlig etter de ordinære reglene i straffeprosessloven. Uten noe erfaringsgrunnlag er det ikke mulig å tallfeste merbelastningen. Vurderingene av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene er i det hele tatt knappe, og det er nok behov for å utdype dem i det videre lovarbeidet.
Forslaget i § 29h andre ledd om at «krav om innsyn i et større antall saker kan avslås, med mindre det er grunnlag for merinnsyn jf. § 29 e», er godt begrunnet. Begjæringer fra enkeltpersoner om innsyn i store mengder dokumenter ville i mangel av en slik regel kunne legge beslag på uforholdsmessig store administrative ressurser.
Merinnsynsbestemmelsen i forslaget til § 29 e legger opp til en avveining av behovet for hemmelighold opp mot de hensyn som taler for at allmennheten får tilgang til opplysningene. Det kan være grunn til å avklare rekkevidden av bestemmelsen. Flere uttalelser i utredningen, for eksempel på side 159 og 160, tilsier at merinnsyn ikke bare skal vurderes når loven hjemler et unntak, men også når loven ikke hjemler noen innsynsrett i utgangspunktet.
Med vennlig hilsen Toril Marie Øie høyesterettsjustitiarius
Det er krevende fullt ut å overskue hvilke virkninger forslaget vil kunne få – ikke bare med tanke på økonomiske og administrative konsekvenser for domstolene, men også om prosessen rundt innsynsspørsmålet kan farge oppfatninger av domstolenes behandling av den underliggende straffesaken. For eksempel må domstolene, for å kunne ta stilling til om hensynet til oppklaring av saken tilsier at det ikke gis innsyn, innhente påtalemyndighetens syn. Domstolen tilføres dermed informasjon om etterforskingen, og avgjør så hvordan hensynet til oppklaring skal vektlegges. Det kan i en slik situasjon ikke ses bort fra at innsynsavgjørelsen kan oppfattes som et signal om hvordan domstolen bedømmer enkelte sider ved straffesaken. Det vil også kunne gi opphav til habilitetsspørsmål. Herfra nøyer en seg med å nevne problemstillingen, som med fordel kan belyses i det videre lovarbeidet.
Aarli tar til orde for en større reform der både allmennhetens og pressens rett til innsyn i straffesaksdokumenter utvides sammenlignet med gjeldende rett. Temaet er komplekst, og tunge, til dels motstridende, interesser gjør seg gjeldende. Selv om utredningen er et godt utgangspunkt, kan mye derfor tale for at den bør følges opp med et bredere sammensatt utvalg og påfølgende ny høring.
Høringsuttalelsen retter seg i det følgende mot forslag som berører Høyesteretts virksomhet.
Innsyn i beslutninger om å nekte anke fremmet eller ikke gi samtykke til å fremme anke
I forslaget til straffeprosessloven § 29 a første ledd bokstav d (utredningen kapittel 13.11) gis enhver rett til innsyn i beslutninger om å nekte en anke fremmet. I merknadene til bestemmelsen (side 234) vises det til straffeprosessloven § 323 generelt. Innsynsretten vil dermed gjelde både beslutninger om ikke å tillate anke fremmet etter § 323 første ledd første og andre punktum, og ankenektelsene der det er begrunnelsesplikt etter § 323 første ledd tredje punktum.
Høyesterett praktiserer allerede i dag åpenhet om slike avgjørelser. Begrunnede avgjørelser om å nekte straffeanker fremmet publiseres i anonym form på våre nettsider. Avgjørelser om ikke å tillate anke fremmet publiseres ikke, men listes opp på nettsidene (med Høyesteretts saksnummer og dato for avgjørelse, og lagmannsrettens saksnummer og dato for avgjørelsen).
Forslaget til § 29 a første ledd bokstav d vil neppe skape særlig merarbeid for Høyesterett. Det kan imidlertid være grunn til å justere ordlyden i lovforslaget. Uttrykket «ankenektelser» brukes ikke sjelden om enhver silingsbeslutning, men vi foreslår til overveielse at bokstav d utformes slik at beslutninger om ikke å gi samtykke nevnes uttrykkelig i lovteksten, som i § 318. Bokstav d kan i så fall lyde slik:
«d) beslutning om å nekte anke fremmet eller ikke gi samtykke til å fremme anke»
Det kan spørres om beslutningen bør være gjort kjent for den siktede før andre gis innsyn. Slike avgjørelser kan være vel så viktig for siktede å være kjent med som andre dokumenter som den siktede etter forslaget skal være «underrettet om» før innsyn kan gis. Det kan være grunn til å vurdere dette spørsmålet i det videre lovarbeidet.
Anker over domstolenes avgjørelser om innsyn
I forslaget til § 29g andre ledd heter det:
«I verserende straffesak skal krav om innsyn rettes mot den domstol som har saken til behandling.»
Av forslagets § 29i andre ledd og tredje ledd fremgår det at avgjørelse fra retten kan ankes og avslag fra politiet kan «bringes inn for retten for endelig avgjørelse».
Forslaget bygger på at det i utgangspunktet er de alminnelige reglene om rettsmidler som gjelder ved overprøving av domstolenes innsynsavgjørelser. Dette synes å være en naturlig tilnærming, ettersom det virker fremmed å innføre en rett til å påklage innsynsavgjørelsen til en overordnet domstol.
For Høyesteretts del medfører dette – i mangel av særregler – at straffeprosessloven § 388 vil komme til anvendelse. Høyesterett vil derfor bare ha full kompetanse når lagmannsretten som første instans har behandlet innsynskravet og når Høyesterett selv har til behandling den saken det begjæres innsyn i. I andre tilfeller kan Høyesterett i utgangspunktet bare prøve lovtolkningen og saksbehandlingen. Begrunnes retten til innsyn med rettigheter i Grunnloven eller menneskerettslige rettigheter, typisk EMK artikkel 10, kan også rettsanvendelsen prøves. Kildebruken i utredningen som er på høring tilsier at det ofte vil være tilfellet. Det vil antakelig sjelden være uenighet om bevisbedømmelsen i innsynssaker, slik at Høyesterett gjennom prøving av lovtolkning og subsumsjon har grunnlag for å fatte en realitetsavgjørelse i saken.
Slik § 29i andre ledd («avslag på avgjørelse om innsyn fra retten kan ankes») er formulert, må det antas at søkerne vil forstå at en innsynsavgjørelse fra ankeutvalget (som første instans) ikke kan «ankes» til avdeling, men det kan nok med fordel presiseres i forarbeidene.
Forslaget vil medføre et visst merarbeid for ankeutvalget, som behandler ankene skriftlig etter de ordinære reglene i straffeprosessloven. Uten noe erfaringsgrunnlag er det ikke mulig å tallfeste merbelastningen. Vurderingene av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene er i det hele tatt knappe, og det er nok behov for å utdype dem i det videre lovarbeidet.
Forslaget i § 29h andre ledd om at «krav om innsyn i et større antall saker kan avslås, med mindre det er grunnlag for merinnsyn jf. § 29 e», er godt begrunnet. Begjæringer fra enkeltpersoner om innsyn i store mengder dokumenter ville i mangel av en slik regel kunne legge beslag på uforholdsmessig store administrative ressurser.
Merinnsynsbestemmelsen i forslaget til § 29 e legger opp til en avveining av behovet for hemmelighold opp mot de hensyn som taler for at allmennheten får tilgang til opplysningene. Det kan være grunn til å avklare rekkevidden av bestemmelsen. Flere uttalelser i utredningen, for eksempel på side 159 og 160, tilsier at merinnsyn ikke bare skal vurderes når loven hjemler et unntak, men også når loven ikke hjemler noen innsynsrett i utgangspunktet.
Med vennlig hilsen Toril Marie Øie høyesterettsjustitiarius
Med vennlig hilsen
Toril Marie Øie
høyesterettsjustitiarius
Toril Marie Øie
høyesterettsjustitiarius