HØRINGSUTTALELSE - FORSLAG TIL ENDRING I LOV-FORSKRIFTSBESTEMMELSER OM KOSTNADSDEKNING TIL ARBEID MED TILSYN OG KONTROLL MV.
Høringsforslaget har som intensjon å gi en mer enhetlig og presis utforming av bestemmelser om kostnadsdekning til arbeid med tilsyn, kontroll og kraftforsyningsberedskap på energi- og vassdragsområdet.
Vedlagt høringsbrevet var det et hørings notat som beskriver foreslåtte endringer i
-Vannressursloven §58,
-Vassdragsreguleringsloven § 31,
-Energiloven §§ 9-9 og 10-1,
-Damsikkerhetsforskriften § 8-3,
-Kraftberedskapsforskriften § 8-7,
hvor begrepet «gebyr» erstattes med «sektoravgift». I dag er det veletablerte ordninger for betaling av årlig gebyr. Statkraft betaler årlig Miljøtilsyns-, Kraftforsyningsberedskaps- og Damtilsyns-gebyr.
Statkraft Energi AS er Norges største produsent av fornybar elektrisk energi. I et gjenomsnittsår produserer vil 60 TWh, som er 45 % av den totale elproduksjonen i Norge. Over 90% av dette er vannkraft produsert i magasinkraftverk. Statkraft er eier av 50% av norske vannkraftmagasiner som inkluderer 7 av de 10 største magasin med en lagringskapasitet på 23 TWh.
Statkraft betalte 2021 20 millioner kr i gebyr til NVE hvorav de største postene (11 millioner kr) gikk til å dekke damtilsynet og (7 millioner) til miljøtilsynet. Dette mener vi er best ivaretatt ved at NVE følger det som hjemlet i loven og praktiserer gebyrordning som en gebyrordning i stedet den foreslåtte lovendring.
I 2021 betalte Statkraft 60 millioner i konsesjonsavgifter som i henhold til vassdragreguleringsloven §14 skal: «…..bidra til finansiering av forskning, utvikling, opplæring og informasjon innenfor energi- og vassdragsområdet.»
Statkraft mener denne oppdeling sikrer miljø, damsikkerheten og kraftforsyningsberedskap hvor det som er veldefinerte oppgave som tilsyn, kontroll og godkjenninger innkreves ved gebyrordningen, mens konsesjonsavgiften dekker andre viktige oppgaver som utvikling av forskrift, veiledere, forskning og opplæring.
Som Norges største dameier er Statkraft meget opptatt av damsikkerhet, både i egne og andres anlegg. Dette skyldes både de potensielt alvorlige menneskelig og økonomiske konsekvensene av et eventuelt dambrudd, og at en uønsket hendelse vil være ødeleggende for tilliten til kraftsektoren. Det er derfor viktig for oss at NVE bruker tilstrekkelige ressurser på miljø-, damtilsyn og kraftberedskap. Vi er innforstått med at denne tilsynsvirksomheten finansieres gjennom gebyrer, så lenge dette sikrer at det benyttes tilstrekkelige ressurser på tilsynet. Vi kan imidlertid ikke se at en endring fra en gebyrordning til en sektoravgift vil være positivt i denne sammenhengen.
2. Det grunnleggende skillet mellom gebyrer og sektoravgifter
Som det påpekes i høringsnotatet at praksis til nå vært at finansieringen av tilsynsvirksomheten har skjedd gjennom gebyrer. Gebyrløsningen synes klart forutsatt av lovgiver i forbindelse med vedtakelsen av vannressursloven i 2000. En slik løsning synes også å være godt i samsvar med anvisningene i Finansdepartementets rundskriv R-112/15 som i dette hensende er samsvarende med tidligere rundskriv R-115/2006. I rundskrivet pekes det blant annet på at:
- Sektoravgiftene har mindre begrensninger med hensyn til bruk av midlene enn gebyrene.
- Gebyrer og sektoravgifter skal hjemles i lov.
- Det bør utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter.
- Sektoravgifter bør ikke etableres på grunnlag av rene gebyrprinsipper. Dersom forholdene ligger til rette for å etablere en gebyrordning, bør denne finansieringsformen velges.
Når det gjelder gebyr til dekning av miljø- og dam-tilsynet sine oppgaver er det en klart definert tjeneste som inkluderer tilsyn, kontroll og godkjenninger derfor er det ifølge R-112/15 naturlig at virksomheten finansieres gjennom en gebyrløsning.
3. Den manglende begrunnelse for overgang til en sektoravgift
Statkraft og andre i kraftselskaper har over en årrekke etterspurt fra NVE informasjon som vi bør ha løpende og enkel tilgang til i henhold til kapitel 3.1.2 i rundskriv R-112/15 uten av vi har mottatt det. At det nå fremlegges et forslag om å endre den den hjemlede og veletablerte gebyrordning uten at det er begrunnet ved en fremlegging av kostnader som ligger til grunn for fastsetting av nåværende gebyrsatser, eller en evaluering av ordning kan vi ikke akseptere ei heller se at det er grunnlag for å gjennomføre. I OEDs evaluering av Damtilsynet i 2015 finner vi følgende beskrivelse av gebyrordningen
«Dagens beregningsmodell bidrar til at (dam) tilsynet er sikret en forutsigbar og tilstrekkelig finansiering. Gebyrordningen er også lett å administrere med klart definerte kriterier».
Det finnes ikke en gyldig begrunnelse for endring av ordning tvertom gebyrordningen er hensiktsmessige for tilsyn med damsikkerhet som gitt i OEDs egne evaluering.
Vi kan ikke se at det i høringsnotatet er gitt noen begrunnelse for å gå over til en sektoravgift, utover en henvisning til at
«endringsforslaget vil …..supplere hjemmelsgrunnlaget og gjøre det i tråd med Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) praksis for dekning av kostnader til arbeid med tilsyn, kontroll og kraftforsyningsberedskap.»
Opplysningen om at NVE delvis har administrert dagens gebyrordning som en sektoravgift kan være en del av forklaringen på at det etter vår oppfatning ikke har vært samsvar mellom de gebyrene bransjen betaler for damtilsyn og de kostnader NVE må antas å ha i forbindelse med tilsynene.
En slik uhjemlet praksis kan imidlertid i seg selv ikke være en tilstrekkelig begrunnelse for endring av hjemmelsgrunnlaget. Før en gebyrordning eventuelt gjøres om til en sektoravgift, må man derfor få presentert fordeler og ulemper ved en slik omlegging. For vårt vedkommende har vi vanskelig for å se noen slike fordeler – tvert imot ser vi en risiko for at det vil bli vanskeligere for Damtilsynet å få tilstrekkelige midler til å utøve sin tilsynsvirksomhet. Det vil i tilfelle være uheldig, både for tilsynet og dameierne.
4. Særlig om økonomiske og administrative konsekvenser av en eventuell endring
Høringsnotatets fremstilling av disse konsekvensene er tankevekkende og bekrefter Statkrafts inntrykk av at gebyr som har vært innkrevd til å dekke viktig damsikkerhetsarbeid har blitt omfordelt til andre oppgaver.
«Forslaget innebærer ingen endringer med tanke på omfanget av hvilke kostnader som kreves inn til dekning for NVEs arbeid med tilsyn, kontroll og kraftforsyningsberedskap.»
«For øvrig informerer departementet om at NVE er i gang med arbeidet med ny beregningsmodell for kostnadsdekning på tilsynsområdet. Dette arbeidet vil kunne resultere i endringer med tanke på fordelingen av kostnader mellom konsesjonærene, men det vil ikke resultere i økt kostnadsdekning for NVEs arbeid med tilsyn, kontroll og kraftforsyningsberedskap. De økonomiske og administrative konsekvensene av en endret beregningsmodell vil bli belyst i en eventuell separat høring.»
En slik ny modell for hvordan gebyrene beregnes vil åpenbart får konsekvenser for konsesjonærene. Hvis formålet med lovendringen er å åpne for en slik endring, er det ikke tilfredsstillende at konsekvensene av den nye modellen først skal utredes i neste omgang.
Statkraft vil imøtekomme og bidra til en evaluering av dagens gebyrordning etter en å ha mottatt en oversikt over hva midlene brukes til i dag. Vi stiller oss undrende til at en slik evaluering ikke presentert i det vedlagte høringsnotat Vi vil forvente at vannkraftprodusentene som betaler gebyrene blir inkludert i en eventuell ny høringsrunde.
Statkrafts primære bekymring er ikke gebyrets størrelse, men at NVEs tilsyn er tilstrekkelig finansiert. Vi mener at dette sikres ved å beholde de etablerte gebyrordninger som dekker veldefinerte samfunnsoppgaver og at NVE innretter seg etter det som er hjemlet i stedet for å endre loven.
Høringsforslaget har som intensjon å gi en mer enhetlig og presis utforming av bestemmelser om kostnadsdekning til arbeid med tilsyn, kontroll og kraftforsyningsberedskap på energi- og vassdragsområdet.
Vedlagt høringsbrevet var det et hørings notat som beskriver foreslåtte endringer i
-Vannressursloven §58,
-Vassdragsreguleringsloven § 31,
-Energiloven §§ 9-9 og 10-1,
-Damsikkerhetsforskriften § 8-3,
-Kraftberedskapsforskriften § 8-7,
hvor begrepet «gebyr» erstattes med «sektoravgift». I dag er det veletablerte ordninger for betaling av årlig gebyr. Statkraft betaler årlig Miljøtilsyns-, Kraftforsyningsberedskaps- og Damtilsyns-gebyr.
Statkraft Energi AS er Norges største produsent av fornybar elektrisk energi. I et gjenomsnittsår produserer vil 60 TWh, som er 45 % av den totale elproduksjonen i Norge. Over 90% av dette er vannkraft produsert i magasinkraftverk. Statkraft er eier av 50% av norske vannkraftmagasiner som inkluderer 7 av de 10 største magasin med en lagringskapasitet på 23 TWh.
Statkraft betalte 2021 20 millioner kr i gebyr til NVE hvorav de største postene (11 millioner kr) gikk til å dekke damtilsynet og (7 millioner) til miljøtilsynet. Dette mener vi er best ivaretatt ved at NVE følger det som hjemlet i loven og praktiserer gebyrordning som en gebyrordning i stedet den foreslåtte lovendring.
I 2021 betalte Statkraft 60 millioner i konsesjonsavgifter som i henhold til vassdragreguleringsloven §14 skal: «…..bidra til finansiering av forskning, utvikling, opplæring og informasjon innenfor energi- og vassdragsområdet.»
Statkraft mener denne oppdeling sikrer miljø, damsikkerheten og kraftforsyningsberedskap hvor det som er veldefinerte oppgave som tilsyn, kontroll og godkjenninger innkreves ved gebyrordningen, mens konsesjonsavgiften dekker andre viktige oppgaver som utvikling av forskrift, veiledere, forskning og opplæring.
Som Norges største dameier er Statkraft meget opptatt av damsikkerhet, både i egne og andres anlegg. Dette skyldes både de potensielt alvorlige menneskelig og økonomiske konsekvensene av et eventuelt dambrudd, og at en uønsket hendelse vil være ødeleggende for tilliten til kraftsektoren. Det er derfor viktig for oss at NVE bruker tilstrekkelige ressurser på miljø-, damtilsyn og kraftberedskap. Vi er innforstått med at denne tilsynsvirksomheten finansieres gjennom gebyrer, så lenge dette sikrer at det benyttes tilstrekkelige ressurser på tilsynet. Vi kan imidlertid ikke se at en endring fra en gebyrordning til en sektoravgift vil være positivt i denne sammenhengen.
2. Det grunnleggende skillet mellom gebyrer og sektoravgifter
Som det påpekes i høringsnotatet at praksis til nå vært at finansieringen av tilsynsvirksomheten har skjedd gjennom gebyrer. Gebyrløsningen synes klart forutsatt av lovgiver i forbindelse med vedtakelsen av vannressursloven i 2000. En slik løsning synes også å være godt i samsvar med anvisningene i Finansdepartementets rundskriv R-112/15 som i dette hensende er samsvarende med tidligere rundskriv R-115/2006. I rundskrivet pekes det blant annet på at:
- Sektoravgiftene har mindre begrensninger med hensyn til bruk av midlene enn gebyrene.
- Gebyrer og sektoravgifter skal hjemles i lov.
- Det bør utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter.
- Sektoravgifter bør ikke etableres på grunnlag av rene gebyrprinsipper. Dersom forholdene ligger til rette for å etablere en gebyrordning, bør denne finansieringsformen velges.
Når det gjelder gebyr til dekning av miljø- og dam-tilsynet sine oppgaver er det en klart definert tjeneste som inkluderer tilsyn, kontroll og godkjenninger derfor er det ifølge R-112/15 naturlig at virksomheten finansieres gjennom en gebyrløsning.
3. Den manglende begrunnelse for overgang til en sektoravgift
Statkraft og andre i kraftselskaper har over en årrekke etterspurt fra NVE informasjon som vi bør ha løpende og enkel tilgang til i henhold til kapitel 3.1.2 i rundskriv R-112/15 uten av vi har mottatt det. At det nå fremlegges et forslag om å endre den den hjemlede og veletablerte gebyrordning uten at det er begrunnet ved en fremlegging av kostnader som ligger til grunn for fastsetting av nåværende gebyrsatser, eller en evaluering av ordning kan vi ikke akseptere ei heller se at det er grunnlag for å gjennomføre. I OEDs evaluering av Damtilsynet i 2015 finner vi følgende beskrivelse av gebyrordningen
«Dagens beregningsmodell bidrar til at (dam) tilsynet er sikret en forutsigbar og tilstrekkelig finansiering. Gebyrordningen er også lett å administrere med klart definerte kriterier».
Det finnes ikke en gyldig begrunnelse for endring av ordning tvertom gebyrordningen er hensiktsmessige for tilsyn med damsikkerhet som gitt i OEDs egne evaluering.
Vi kan ikke se at det i høringsnotatet er gitt noen begrunnelse for å gå over til en sektoravgift, utover en henvisning til at
«endringsforslaget vil …..supplere hjemmelsgrunnlaget og gjøre det i tråd med Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) praksis for dekning av kostnader til arbeid med tilsyn, kontroll og kraftforsyningsberedskap.»
Opplysningen om at NVE delvis har administrert dagens gebyrordning som en sektoravgift kan være en del av forklaringen på at det etter vår oppfatning ikke har vært samsvar mellom de gebyrene bransjen betaler for damtilsyn og de kostnader NVE må antas å ha i forbindelse med tilsynene.
En slik uhjemlet praksis kan imidlertid i seg selv ikke være en tilstrekkelig begrunnelse for endring av hjemmelsgrunnlaget. Før en gebyrordning eventuelt gjøres om til en sektoravgift, må man derfor få presentert fordeler og ulemper ved en slik omlegging. For vårt vedkommende har vi vanskelig for å se noen slike fordeler – tvert imot ser vi en risiko for at det vil bli vanskeligere for Damtilsynet å få tilstrekkelige midler til å utøve sin tilsynsvirksomhet. Det vil i tilfelle være uheldig, både for tilsynet og dameierne.
4. Særlig om økonomiske og administrative konsekvenser av en eventuell endring
Høringsnotatets fremstilling av disse konsekvensene er tankevekkende og bekrefter Statkrafts inntrykk av at gebyr som har vært innkrevd til å dekke viktig damsikkerhetsarbeid har blitt omfordelt til andre oppgaver.
«Forslaget innebærer ingen endringer med tanke på omfanget av hvilke kostnader som kreves inn til dekning for NVEs arbeid med tilsyn, kontroll og kraftforsyningsberedskap.»
«For øvrig informerer departementet om at NVE er i gang med arbeidet med ny beregningsmodell for kostnadsdekning på tilsynsområdet. Dette arbeidet vil kunne resultere i endringer med tanke på fordelingen av kostnader mellom konsesjonærene, men det vil ikke resultere i økt kostnadsdekning for NVEs arbeid med tilsyn, kontroll og kraftforsyningsberedskap. De økonomiske og administrative konsekvensene av en endret beregningsmodell vil bli belyst i en eventuell separat høring.»
En slik ny modell for hvordan gebyrene beregnes vil åpenbart får konsekvenser for konsesjonærene. Hvis formålet med lovendringen er å åpne for en slik endring, er det ikke tilfredsstillende at konsekvensene av den nye modellen først skal utredes i neste omgang.
Statkraft vil imøtekomme og bidra til en evaluering av dagens gebyrordning etter en å ha mottatt en oversikt over hva midlene brukes til i dag. Vi stiller oss undrende til at en slik evaluering ikke presentert i det vedlagte høringsnotat Vi vil forvente at vannkraftprodusentene som betaler gebyrene blir inkludert i en eventuell ny høringsrunde.
Statkrafts primære bekymring er ikke gebyrets størrelse, men at NVEs tilsyn er tilstrekkelig finansiert. Vi mener at dette sikres ved å beholde de etablerte gebyrordninger som dekker veldefinerte samfunnsoppgaver og at NVE innretter seg etter det som er hjemlet i stedet for å endre loven.